试拟两岸和平协定的基本条款
（台湾）苏嘉宏
壹、两岸关系格局的质变与提议签署和平协定的设想
第二次世界大战之後的五十年中，台湾海峡两岸已从实质的武力对峙，逐渐
地转变为政治上的低荡互动；尤其，台湾首先进行终止动员勘乱时期废止动员甚乱
时期临时条款之“正式而且率先片面放弃以武力方式追求国家统一”的阶段，两岸
关系已由“国共内战”转变为“脱内战化”的格局。对此，中共虽然始终不宣布放
弃以武力侵犯台湾，而且对“涉台外交”，采取各种孤立台湾的“台湾问题国际化
应变措施”，甚至因李登辉总统访美，中共在台海实施军演使得两岸一度持续开展
的对话因之而中止，两岸前景因此顿生危疑至今！
邓小平的去世不仅标志著一个时代的结束，更意味两岸领导人，决策者之间
的关系，已因世代交替，政治权力移转继承，而由当年面对面的合作或对抗转变为
从未谋面的新人间的关系；当然，这使得两岸有了如同一张白纸似地忘却历史仇恨
的全新开始之可能，但也可能因彼此欠缺认识与信赖互动而更生危疑。有论者主张
两岸关系应回到过去国共两党间的“双十协定”，重新开始，但是这种说法不免忽
视了两岸关系已经经过五十年的转变，台海周边的国际政经情势丕变，两岸内部人
物与对所有事务的认知早已“脱内战化”的这项质变，相当程度地背离了两岸当前
的政治现实。
两岸和平协定是植基於两岸当前“一个‘分裂的’中国”的政治现实，尤其
是台湾人民对海峡和平、中国人不打中国人之民族和解的强烈渴望，一旦能够将此
渴望形诸文字，将是未来两岸在主权共享，国家整合进程上，最重要的前沿工作。
因此，台湾的李登辉总统在其废止动员勘乱时期临时条款之六周年时主动发出新闻
稿，呼吁大陆当局：“站到全中华民族发展的历史高度上，停止在国际上孤立中华
民国的行径，互示真诚，藉此促成两岸和平协议的签署，共同为亚太地区和平，繁
荣做出贡献。”在台湾当局设想中，签署两岸和平协议仍有一项前提，亦即先要“
停止在国际上孤立中华民国的行径，互示真诚”，方有可能！虽然，这项前提，大
陆当局目前似乎恐怕仍难以接受？但是集思广益地预拟两岸和平协议的重要条款，
仍为知识分子关心中国前途不能缺席的应有努力之一。故为结束两岸敌对状态，降
低台海危机，推动两岸和平协定之签署，在此草拟两岸和平协定的基本条款，敬向
两岸领导人及海内外政学界先进提供建言。
本文最早是在台湾中山大学俞剑鸿教授之指导下，由其授业之博士、硕士学
生共同讲座所研拟，原名为“台海两岸降低危机之协议”。後并承蒙高雄市的国民
大会代表刘孟昌先生因其对本文主旨之关心，载於国民大会之议事录中，并获行政
院大陆委员会回应。其後并曾多次在学术研讨会中与各地学者公开或私下讨论，此
次是本文大幅修正後第一次正式发表。
由於本文仅系个人单纯基於关心两岸事务之兴趣所做的长期研究，故与本人
任何一位目前服务於政府部门的老师、长官没有任何关系，所有文责均由本人自负
！
贰、台湾方面提议“签署和平协定”的过程
据报载，九六年台湾总统大选後中国国民党於五月六日恢复已一年未运作，
而於选後首次召开的大陆工作指导小组会议，其主要目的就是讨论“两岸未来签署
和平协定的步骤”，该报导引述“党内高层人士说”指出：
１、两岸签署和平协定是中止敌对关系的重要步骤。
２、中止敌对关系则属国统纲领规划的近程目标，因此不会有躁进的疑虑。
台湾最早提出此项看法的应为民国八十一年时任总统府副秘书长兼发言人的
邱进益先生，虽然邱先生他强调这是“个人的”看法，但这项“两岸签署和平协定
”的看法一直是其後至今台湾执政当局再三所提及的；兹将邱先生他“个人的”看
法中要点摘录如下：
１、以解决使用武力问题为优先：仿效一九七二年东西德签定基础条约，在
两岸和平统一的共识下，双方约束不互相使用武力，先行解决武力问题，才能为两
岸统一跨出第一步。它强调：“中共想在本世纪加速中国统一的脚步，就必须放弃
武力犯台；中共如果无法承诺放弃对台动武，显见中共对中国统一并无诚意。”
２、以台湾人民福祉为前提：现阶段政府统一政策以台湾两千万人民福祉为
前提，而非著眼於十二亿中国人的利益，主要是考量统一事务起步的台湾，必须维
持台湾安定繁荣的成就，俟两岸差距逐步拉近，统一才能水到渠成。
３、以台湾人民凝聚的共识为後盾：双方约定放弃使用武力，必须以台湾两
千万人民凝聚的共识为後盾；另外，在时机上也必须斟酌。
４、以国家统一纲领为依据：一旦双方保证和平方式解决争端，便可逐步走
向“承认对方为对等政治实体”、“两岸协助於国际组织及活动中分工”，具体完
成国统纲领的进程目标。
５、以促进共同利益展现和平统一的诚意：例如：一、仿美国模式，成立“
和平工作团”，来具体协助大陆开发及交流；二、中共不应排斥和平演变及台湾经
验，而台湾也协助三峡工程、图门江开发计划及浦东开发计划等重大工作，回应中
共和平共济的呼声，展现和平统一的诚意。
邱进益先生的看法见诸报之後不久，中共方面即由当时的国家主席杨尚昆出
面拒绝，杨尚昆称：“签定互不侵犯条约，将等於承认两个政府；中共不接受两个
政府的谈判，只能由两党谈判，因为‘中央政府在北京’。”大陆学者陈孔立指出
这个提议被拒绝的关键是：“提出了要中共视对方为对待政治实体的要求！”但是
，台湾朝野立委的反应相当热烈，一个在立法院举办的“两岸签署和平协定评估公
听会”中，包括时任立法委员的陈水扁、康宁祥等人也提出了许多版本的“中华民
国与中华人民共和国关系基础条约”。
特别值得注意的是，邱进益先生只提到“‘仿效’一九七二年东西德签定基
本条约，在两岸和平统一的共识下，双方约束不互相使用武力，先行解决武力问题
，才能为两统一跨出第一步。”，并未直接指出就是要“签定互不侵犯‘条约’”
，所以杨尚昆所反对的和台独倾向明显的立委和人士所所赞成的，根本是根据自己
的统独偏好所进行的各说各话。证诸後来台湾在这项议题的说法，都一直是用与历
次辜汪会谈、海协会与海基会所订定的各项协定一致的“协定”一辞，而不是“条
约”，可以想见台湾方面是揣摩过中共不可能接受的“缔结国与国之间的条约”，
这个不可能妥协的底限的。一九七八年十二月十六日，中共与美国建立正式官方外
交关系；十八日，阿沛·阿旺晋美在人民日报以“维护祖国统一的人都有光明前途
”为题，发表专论，回顾西藏在一九五一年五月二十三日与中共所签定的“十七条
协议”的过程，并认为：“台湾如同西藏一样”，可以采取类似“西藏方式”，“
回到祖国的怀抱”。当时，邓小平也认为，“西藏方式”可以适用於台湾问题的处
理。如果上述说法至今仍被接纳，则用非“条约”的“协议”等名辞应可为中共所
接受，本文亦因而以“两岸和平协定”为名。
一九九六年十二月，台湾朝野举行了影响深远的“国家发展会议”，在其“
两岸关系”议题的专题研究报告中，依然认为：“就结束两岸敌对状态而言，其与
签署和平协定系属同一范畴。”可见“签署和平协定”亦为“国发会共识”之一。
叁、两岸和平协定应以“军备管制”为核心
总结第二次世界大战至今五十年的两岸关系，台湾和平的基础首重於“台海
两岸的军备管制”，而“军备管制”的实行主要的目的是在减少彼此的敌对冲突发
生的可能性，以避免战争危机的发生。故以“军备管制”为基本内容的两岸和平协
定，应较诸“两岸共同防卫南海协定”有更高的优先性；另外，采香港回归模式的
订立“台湾基本法”的设想，在台湾是完全没有任何被主动接受可能性的，恐无考
虑价值？台海战争危机包含以下四项可能因素，分述如下：
一、意外可能性：因两岸领导人互信上、技术上、情报及判断上等错误而致
战争的突然爆发，尤其是中共政权移转欠缺制度化运作机制，在邓小平去世之後和
中共十五大人事变动之后，将使得因意外而导致错误的可能性升高；反之，在台湾
长期执政的中国国民党是否能够跨世纪地继续执政，也令人忧虑！目前中共当局可
能根本就不想和李登辉总统对话、谈判，想跟李的继任者重新开始？但是中国国民
党很可能丧失执政地位，届时中共想“党对党”地和台湾方面谈，却不知和谁谈？
因此，如何正确评估对方内部政情，并使台海双方沟通管道明确畅通，应为和平协
定之首要课题。
二、战争可能性：由於参加军备管制措施的两岸，皆具有发动战争之能力与
倾向，台湾在台海防卫实力不断提升，国际舆论高度肯定台湾民主化成就等因素，
都再三促成台湾更有实力走向国际，但也因此可能“怀璧致罪”，引致中共武力犯
台与进行持续性的军演恫吓。国际政局已逐渐走向和平，区域整合之势，台海两岸
应逐步地和对方讨论军备管制问题，以使有用的资源用於国家目标之实现，让中国
问题归於和平之解决。
三、战争愿望性：指故意而非意外性的战争，在双方拥有良好的积极防卫能
力（例如：反弹道飞弹能力），或消极的能力防卫（例如：坚固地下掩体、国际军
事支援），以及其先发制人的能力时，类此因素便更加大战争的愿望。目前，中共
积极扩充整备南海舰队，强化民族主义教育，似意欲藉由对外的南海问题的解决，
同时将对内的台海问题一并涵摄地处理，可以预见未来情势若不能和缓，中共对台
文攻、武吓将会愈益频繁。今年九月，李登辉总统参加巴拿马运河会议，秋天江泽
民主席访问美国，这一连串的国际活动或许都将会使得中共发动战争愿望性提高。
四、战争接受力：当一方发动战争时，另一方具有接受战争的倾向与能力，
以作为其达成国家目标的必要代价。台湾目前承受战争的社会人心令人忧虑？除减
少战争危机外，军备管制政策亦能协助一国的外交政策达到国际政治上的目标（提
升国际形象、威望或迎合国际政治现势以换得利益条件），或达到加强经济发展、
民主政治等国内目标。当然，潜在性的效用，诸如鼓励进一步的协定（政治或军事
）、减轻战争爆发下的破坏程度等等，亦为军备管制的考量条件之列。
肆、试拟两岸和平协定之基本条款
前言：
台湾地区和大陆地区双方当局，为以下目的订定和平协定（以下简称本协定）：
一、海峡两岸为国家整合，改善彼此关系和增加互信与了解，寻求避免危险
的军事活动及引发武力冲突事件，藉此双方正式宣布放弃以武力解决一切争端。
二、海峡两岸为民族和解，以和平方法解决偶发、不可抗力所可能引起危险
冲突的军事事件，全力阻止台海两岸发生全面冲突的任何战争，停止一切破坏颠覆
的不友善行为。
第一条；本协定中所使用之下列名词，其意义如左：
一、军事武力：指包含两岸一切的陆军、海军、海军陆战队及空军等军事人
员及其所使用之军事设备，亦含台湾地区的海岸巡防司令部及警察，大陆地区的非
正规军队之民兵、武警及公安等相关单位。
二、军事人员：包括现役军人及两岸当局所雇用从事军事有关工作之个人或
人民团体。
三、军事设备：包含船舰（包括水面上、下之作战舰艇船只）、飞机（包括
作战飞机及任何指定军事用途之航空、飞弹和地面上作战武力所使用之所有各式硬
体设备及人造卫星等）。
四、缓冲中间地带：由两岸政府於两当面地区，决定某区域为一军事缓冲区
，在此区域内，两岸的军事布置和活动，均应经由事先的调度与管制。
五、视察暨仲裁委员会：由两岸当局指派的官方人员、中立的民间团体或双
方学者专家、海外华侨等组成，以定期或不定期方式，来往或常驻两岸所协定的军
事缓冲区中对其中之设施、人员及其布置进行视察，并对两岸任何一方的违反协定
，实施仲裁。
第二条：两岸当局互不干预对方内部事务，并应避免一切可能引致破坏和平
的军事活动，包括於靠近台湾海峡两岸的任何军事演习，对另一方指挥及管制系统
及网路的干扰、派遣军事人员的渗透及其他军事武力入侵另一方领域之一切行为。
第三条：为避免两岸持续进行军事对峙，由大陆地区之沿海和台湾地区之金
门、马祖之当面起，至浙江省南部、福建省、广东省北部等内陆五百公里，划定缓
冲中间地带；在此缓冲中间地带内，两岸当局得对彼此的军事武力之数量及所有军
事活动等，进行协调管制。
第四条：为避免情报判断错误或偶发性事件所导致的军事冲突，两岸当局领
导人得於之间装置“热线”，以利即时沟通，避免战争的发生。
第五条：为避免对两岸人民生命、身体、财产造成毁灭性永久伤害，两岸当
局应互相保证永久不率先使用核武器、生物化学武器及中子弹攻击对方。
第六条：两岸当局应逐步按一定比例或数量裁减南京军区、广州军区、济军
军区和金马地区之军事武力，以达台海区域和平均势。（第一项）
两岸当局在第一项基础上，应逐年逐步按一定比例，在一定时间裁减国防预
算至一定标准为止。（第二项）
第七条：台湾地区和大陆地区南京军区、济南军区之军事武力，包含军事人
员结构、军事设备数量与布置，应维持公开既定的标准，任何因急剧的兵力改变或
扩增，可能引起对方的疑虑者，应予绝对避免。
第八条：为增加彼此的了解与互信，两岸当局应定期或不定期举行裁军座谈
会，对任何彼此军事上的疑虑，偶发的军事事件，或其他重要之应讨论的军事性问
题，进行沟通。（第一项）
为处理平常非军事性之的渔事纠纷、偷渡、走私、遣返等的偶发事件，另由
两岸当局共同成立冲突防范机构处理之。（第二项）
第九条：两岸当局共同设置视察暨仲裁委员会，对本协定所规范两岸当局应
遵守的事项，进行考察与验证，以处置两岸当局违反本协定之事宜。（第一项）
两岸当局得以人造卫星侦察对方之结果，对彼此所共同规范的缓冲中间地带
之军事武力及其争议，进行视察与仲裁。（第二项）
第十条：本协定之订定，应在尊重两岸当局立场及准用国际法的原则下进行
，并不得影响两岸当局各自与其他政治实体之关系及其统治权所及范围内行使治权
行为。
伍、台湾对两岸和平协定的其它考量
降低两岸紧张情势是军备管制的一个重要环结，其施行需由两方面不断的沟
通、谈判，以至订定协定，始能付诸实行。两岸若进行军备管制的谈判，将有以下
特点殊值注意：
１、军备管制谈判常涉及到与国家安全有重大关系的工具及活动，因此一般
国家不只担心在谈判中会泄露自己的重要情报讯息，且对正式谈判表现多因审慎及
可预期的互不信任态度，即双方惟恐谈判失败进或对方有欺骗行为时，谈判所付出
的代价可能非常大，台湾以小事大，不得不慎！
２、军备管制谈判的对象是敌对者之间的关系，但大部分的国际谈判如果属
军事或政治方面，都是透过友邦进行谈判；如属经济方面，由友邦或非盟邦进行谈
判。而跟敌对国进行谈判，往往令该国民及其盟邦在政治立场上不容易接受，台湾
允宜先行积极整合内部国是人士，再徐图西进。其实，目前双方都对对方领导人是
否能维持有效的统治地位，都有一定程度的怀疑！
３、谈判的技术问题上，例如：谈判人员身分地位，谈判观点差异、查证、
仲裁等诸问题，台湾在这军备管制谈判的对象是富於国际政治谈判经验的中共，其
以马克思主义中之唯物辨证法、列宁的策略思想为主，加以其长期国共斗争之经验
，能充分得胜矛盾，争取谈判主动，坚定谈判原则，和采取灵活应变，与一般民主
国家之谈判作风迥异，加以台湾当局过去大陆时期与其谈判之弱势挫败经验，台湾
与之谈判能否获益？将是值得深思的问题。
４、两岸军力悬殊，军备架构不同，中共若视台海战场为一区域战场，则谈
判范围是否只局限於传统武力？谈判对象是中共整体兵力，或是局限於南京军区、
广州军区和济南军区？两岸军事武力素不平衡，中共为一强势政治实体，握有战争
的主动权，若其一旦毁约，台湾是否具有足够的制裁、报复或抵抗力量？海峡两岸
当局二战後迄今仍未正式接触，则军备管制谈判是否意味国共双方谈判的开始？国
际间如何看待？台湾目前发展、购置之军备，例如；战机、船舰、飞弹、战车等，
皆为必要而属传统性的防卫武力，若军备管制包含传统武力发展的限制，则对台湾
之制限难谓不大，其或反而未蒙其利先受其害。
５、兹再录行政院大陆委员会对第三届国民大会第一次会议国大代表刘孟昌
先生国是建言办理情形汇复表中所列之“办理情形”，以供研析台湾方面对此事的
著重点：“一、两岸和平协定的签署，必需在双方捐弃敌意，并体现对等与共存共
荣关系下进行才有意义。而两岸关系要持续发展，必须是互动的，徒有我方单方面
的善意与诚意，并无法促进双方关系的改善。两岸两头及未来协商或谈判，必须在
相互尊重，对等情况下才有办法顺利进行。政府对於两岸和平协定的规划以和平“
为基调”，并朝“开放式”的设计，俾容纳国内不同的意见，以随时因应两岸情势
变化，研拟较具体可行的方案。二、维护台海局势的和谐与安定，对我们的安全与
福祉可提供最有利的保障。因此，面对中共所制造出来的恶劣气氛，我们一方面除
应展现最大的耐心与诚意，俾使两岸关系趋向和缓，并朝良性发展外，另一方面则
继续凝聚国内共识、巩固国防力量，这才是当前处理两岸关系的正确作法。”
六、应评估美国对台海两岸的进行军备管制的意愿：
现阶段谈判虽或能满足民意，符合国际政治现势，但亦能够松懈台湾民间社
会的战斗意志。中共与台湾当局有著历史上分离不清的情感纠葛，二者之间的利害
关系直接、间接或影响了世界政经情势，邓小平先生认为台湾问题是民族精神的问
题，而非一般人眼中领土或经济的问题。在心态上，中共意图完全封杀台湾的国际
政治空间是有目共睹的，但中共似乎是根本不能体会“让青天白日红的中华民国国
旗在国际场合中升不上去，是很容易的；但是，要让中华人民共和国的五星红旗在
台湾升上去，却很不容易的！”中共要谈统一，就不能只专挑容易的去做，必须真
心诚意地去面对台湾人民的民意，取得台湾人民的支持！有相当多人取笑台湾的邦
交国都是些“穷、小、黑”的国家，乃至於专事“凯子外交”，但是与中共意识形
态上的民族主义相对的是自一九四九年起，美国在台海安全上就一直扮演关键性的
角色，故若企图於台海两岸实施军备控制时，中国的民族主义与美国对华政策的互
动走向，绝对不容忽视！
一九九五年下半年起自一九九六年上半年的这段时间里，台湾海峡再度陷入
军事对峙紧张状态。中共针对李总统访美进行报复式的、干扰台湾的总统民选，进
行一连串“遏制台独”的军事学习，美国的对策却是难得的明确，并且派遣航母到
台海海域以预防危机突起，吓阻中共再做进一步的军事挑战。大选前的第一个任期
中的柯林顿政府认为台海两岸紧张，不仅是美国的问题，更是亚太地区国家的问题
。依台湾关系法，美国对非和平方式解决台湾前途需表严重关切，因其构成对西太
平洋和平与安全的一项威胁。但是对於两岸问题，仍无积极的介入或调停的动作，
只是希望遵行和平的过程而已。
中共中央军委副主席、国防部长迟浩田於美国总统大选後一个月到美国访问
，美国副总统高尔则於一九九七年初访问中共，美国希望在这一连串的互访中，降
低中共对美国的疑虑并稳定彼此的关系，凡此皆象征著中共和美国军方关系趋於正
常化。在迟氏的此次访问中，美国官员希望与中共方面建立两军增加互相访问的架
构，其中包括：“美中两国军事官员互相磋商”、“加强两国军高层教育交流”、
“从事船舰互访”等等。中美间最重要的问仍是台湾问题，中共要求美国停止对台
军售，不要过问台海事务。但对於放弃核武及不把洲际飞弹瞄准对方目标等，虽然
仍无法达成协议，但是迟浩田此行仍提供了机会，让美国有进一步和中共讨论和安
全及防卫有关的重要问题，迟浩田引用了江泽民“加强信任、减少麻烦、发展合作
、不搞对抗”十六个字，做为今後与华府关系的准则。
如上所述，美国和中共是彼此都非常小心地维持关系，美国希望台湾海峡继
续保有和平的气氛，认为中美关系的层次高於两岸关系，把台湾视为与中共互动的
一颗活棋，自然不愿把这棋局给下僵了。前美国国务卿克里斯多福在一九九六年五
月的一项演讲中表示，柯林顿政府的中共政策，除依据美国一向遵循的“一个中国
’政策外，并建立在如下的三项指导方针上：一、美国认为中国发展成为一个安全
、开放而成功的国家，极为符合美国的利益；二、美国支持中共完全地融入并积极
参与国际社会；三、美国虽然寻求与中国对话及交往来处理彼此的歧见，但是在有
必要采取行动来保护美国的利益时，美国也会毫不迟疑的这么做。
事实上由持续的观察可以证实以上三项指导方针，在大选之後仍被遵行，故
美国决策当局的对华政策应可总结为：“不要与中共为敌，继续地依和平原则维持
台海现状，并相当程度地与两岸维持平行的关系。”
在可预见的未来，美国仍会认为台湾问题不得以武力解决，台海不稳定可被
视为对美国国家安全利益的威胁。因此，美国将继续依台湾关系法协助台湾维持充
分自卫的能力，继续出售防卫性武器给台湾。但是，台湾在寻求在国际上扮演一定
的角色时，也应符合“一个中国”政策的方式，并追求此一目标。美国不会支持“
两个中国”、“一中一台”或“台湾独立”，台湾当局应该审慎地权衡倘若突然改
变现状可能将导致的一切不稳定後果。
美国将继续维持和台湾的非官员关系，并促进这项关系。美国将继续向台海
双方强调，不要采取任何挑衅行动或片面措施来改变现状，以致威胁到用和平方式
解决悬而未决问题的机会。台湾应审慎权衡，倘若突然改变现状将导致的不稳定後
果。美国将继续维持和台湾的非官方关系。
在这种氛围下，很难期待美国愿意在台海军备管制的谈判做出实际贡献，美
国仍将拒绝介入决定中共与台湾未来的实质谈判，美国的唯一坚持只是其过程必须
是和平的而已。尽管美国会支持台湾更加开放市场、调整金融政策，为进入“世界
贸易组织”（ＷＴＯ）铺路，支持台湾计划发展成为“亚太地区营运中心”的理念
，认为这对台湾未来的发展是相当正确的作法，将使台湾对美国、亚太区域性及全
球性经济利益更居重要的地位。
但是，美国依然不会支持台湾加入联合国，除非两岸能自行依前述“拒绝介
入决定中共与台湾未来的实质谈判”的原则，对此一问题获得符合联合国宪章规定
的协议。一九九四年九月，美国在“对台政策检讨报告”中指出，将於适当时机支
持我加入不限以“国家”为会员之国际组织，并设法使台湾在无法以国家身份参加
之国际组织中得以表达意见。可是，在未来一、二年中，美国与中共拟举行一连串
最高层领袖的互访，一九九六年十一月二十四日，柯林顿就与江泽民在马尼拉藉出
席“亚太经合会”（ＡＰＥＣ）非正式领袖会议之便，再度举行高峰会议，此为双
方第四度会晤。另外，一九九七年秋天江泽民将在中共十五大以後访美和一九九八
年年初柯林顿将访中共，彼此皆由最高领导人进行国事访问。在此期间，柯林顿政
府恐将无心落实此一承诺，协助台湾加入“世界贸易组织”之外的国际组织。□
（本文为“邓後中国：问题与对策国际研讨会”论文)
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