就中国加入两个国际人权公约事宜致全国人大的公开信

(北京) 徐文立

全国人大委员会、第九届代表大会筹备机构并
全国第九届人民代表大会：


      全国人大常委会已对外宣布，将於三月初召开第九届全国人民代表大会，为
使大会更具民意基础，我特就中国政府应该全面无保留地加入两个国际人权公约事
宜，向大会发表以下意见。

      一九八六年，中国外长在谈到联合国通过的《公民及政治权利国际公约》和
《经济、社会、文化权利国际公约》二十周年时指出：“两个公约对实现《联合国
宪章》关於尊重人权的宗旨和原则有着积极的意义，我国政府一贯支持这一宗旨和
原则。”十一年後，即一九九七年十月，中国政府代表终於正式签署了联合国的重
要国际人权约法之一《经济、社会、文化权利国际公约》。这表示中国政府不仅在
“普遍人权”的观念上开始尝试国际接轨，而且准备在“普遍人权”的制度建设方
面向前迈进。为全国人大准备完成中国政府加入这一国际人权公约的最後批准手续
，和中国政府准备加入《公民及政治权利国际公约》，我建议：

      第一、全国人大应全面地、无保留地批准中国政府加入《经济、社会、文化
权利国际公约》，并承诺实施公约所载明的公民应享有的全部经济、社会、文化权
利。

      第二、全国人大一旦批准《经济、社会、文化权利公约》，就应以法令的形
式责成全国所有主要媒体，全文登载或播出该国际公约，并予以广泛的宣传报道，
以表明中国政府加入并实施该国际公约的诚意。

      为确保该国际公约在中国大陆境内得以全面正确的实施，中国政府应责成各
级政府机构和公务员带头学习该国际公约，并成为贯彻国际公约的表率。

      第三、全国人大和各级有立法权力的特区或地方人大，应依据公约的有关规
定着手修改一切与公约相违背的现行法规。

      《经济、社会、文化权利国际公约》强调了公民结社自由，特别提出了人人
有组织和选择工会的权利，对於当前的中国的经济改革和社会发展具有十分重大的
现实意义，我希望中国的各级立法机构对此予以充分的注意。

      自从一九七八年以来的经济改革一旦以市场经济为取向，实质上就是承认了
在国家权力之外有公民自主进行活动和交往的空间，相关的经济组织除遵守相应的
法律法规，政府机关不应随意加以干预，而且也是难以加以干预的。随着经济改革
的进一步发展，中国大陆传统的劳工与政府之间的垂直关系，已逐步演变成纯劳资
之间的平等关系，因此，很自然的要引入新的调节机制，以调整劳资关系和解决劳
资双方的合法权益，以及调整劳资双方与政府之间的关系。

      然而，当前的问题是，资方早已有了法律地位和权利，而在改革中被置於风
险环境中的劳方缺乏应有的法律地位和权利，因为他们没有代表自己利益的合法社
团。市场经济发达和成熟的国家的历史经验已证明：工会这一传统的公民结社形式
对於保障劳资双方权益，规范政府行为具有重要意义。同时它可以维护社会稳定，
使劳资矛盾有可能在和平、理性的法制轨道上获得解决。这不但减轻了政府的行政
压力，也有助於树立政府作为公正调解人和维护社会稳定的力量的地位。这正是《
经济、社会、文化权利国际公约》强调工人组织自己工会的意义之所在。

      第四、中国现行的结社体制与《经济、社会、文化权利国际公约》要求实现
的结社自由具有相当大的差距，应立即着手加以调整、规范。

      一九四九年以後的几部宪法都规定了公民有结社的自由，并在一九五零年颁
布，一九八九年重新修订公布了“社会团体登记管理条例”。从而形成了中国特色
的结社体制。虽然全国性的社团号称有一千七百多个、地方社团有二十多万个，但
是工、青、妇三大官办“群众团体”独占鳌头，所有社团基本上都是官办的，其性
质和功能只具有行政性，而作为社团真正的必有特性——互益性和自治性，则几乎
没有。

      不仅如此，中国的“社会团体登记管理条例”，不仅是当今世界上屈指可数
的最严厉的限制结社自由的法规，实际上它是废止结社自由的法规，这是因为中国
建立了一系列与结社自由相背的制度：

      １、在中国仍然实行许可制度。“社会团体登记管理条例”第二条规定：“
在中华人民共和国境内组织社会团体，均应依照本条例的规定申请登记，社会团体
经核准登记後，方可进行活动。”在这一制度之下，中国公民的结社自由完全成了
政府许可下的“自由”，失缺了中国宪法规定的公民结社自由的意义。

      ２、在中国实行社团的垄断制度。“社会团体登记管理条例”第六条规定：
“在同一行政区域内不得重复成立相同或者相似的社会团体。”不仅如此，一九五
零年《工会法》规定，全国的工会组织以中华全国总工会为最高领导机关，凡工会
成立时，均须报告中华全国总工会或其下属的产业工会、地方工会。

      ３、在许可制之外，中国还进一步建立了社团“挂靠制”。根据“社会团体
登记管理条例”，凡是申请成立社团，先应当经过有关业务部门审查同意，然後才
能向有关登记部门申请登记，不仅如此，该有关业务部门还有权对社团实行日常管
理。

      ４、在中国还实行独特的“年检制”。“社会团体登记管理条例”第二十四
条规定：“登记管理机关对社团实行年度检查制度，社团应於每年第一委度向登记
管理机关提交上一年度的年检报告和有关材料。”这种制度在当今世界上几乎是绝
无仅有的。

      第五、为了与联合国《经济、社会、文化权利国际公约》真正接轨，我建议
全国人民代表大会修订宪法并加速制定新的《工会法》、《结社法》。

      在当今世界上，结社自由往往通过宪法予以直接保障，这是因为严格限制对
结社自由的限制，是当今世界保障结社自由的发展方向。结社自由不得由法律随意
剥夺。也有的国家通过法律对结社自由予以保障。但是，象中国目前这样通过国务
院的行政法规限制公民的结社自由，在当今世界上是屈指可数的。无论是一九五零
年的“社会团体登记管理条例”，还是一九八九年以大跃进速度修订的新的“社会
团体登记管理条例”，都表明中国大陆是由国务院垄断公民结社自由的立法。中国
立法机构的大权旁落，是中国国家立法权行使中极不正常的现象。此外，从中国现
行宪法关於结社自由的规定看，现行宪法对结社自由的保障也是不充分的。为此，
我建议，全国人民代表大会在适当时候对宪法予以适当修正。

      为确实保障公民的结社自由，我建议全国人民代表大会在制定《结社法》的
同时，废止下列违反结社自由的制度：

      １、取消许可制。应当明确规定：公民有权自由结社，无须征得任何许可，
采取“成立後备案制”。如果当前还难以作到这一点，可在一定时限内逐步地向此
目标演进。

      ２、废除“社会团体登记管理条例”规定的挂靠制、年检制、社会垄断制。


      ３、加强对结社自由的保障，要彻底改变当前实行的以行政当局为核心的社
团管理体制，让社团管理实行真正自治，尤其要引入结社自由的司法保障制度。一
九八五年联合国认可的《关於司法独立的基本原则》将法官的职责确定为：“负有
对公民的生命、自由、权利、义务、财产做出最後判决的义务。”在中国社会生活
中，应确认法官的独立的最後裁判者的法律地位。

      第六、为了贯彻实施联合国《经济、社会、文化权利国际公约》，我建议在
中国首先尝试建立独立工会。在当代民主和法治的社会中，结社自由的权利应当是
平等的，但是鉴於联合国《经济、社会、文化权利国际公约》对独立工会的建立予
以特别关注，例如，该公约第八条规定：

      “１、人人有权为促进及保障其经济及社会利益而组织工会并加入其自身选
择之工会，仅受有关组织规章之限制；

      ２、工会有权成立全国联合会或同盟，後者有权组织或参加国际工会组织；


      ３、工会有权自由行使职权，除依法律之规定，且为民主社会维护国家安全
或公共秩序，或保障他人权利自由所必要者外，不得限制此种权利之行使。”

      第七、全国人大应尽早授权中国政府全面地、无条件地签署《公民及政治权
利国际公约》，并予以批准。


      谨祝大会成功！


  徐文立

  一九九八年二月一日□