修改宪法是正在召开的九届全国人大二次会议的一项重要议程，而修宪中最
重要的一项是把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的条款列入宪法。这和
中共过去一向只讲法制，不讲法治比较起来，是一个进步。海内外人士都希望这次
修宪能成为中国从人治走向法治的重要里程碑，寄予很大的希望。

中共修宪的局限性

      实事求是地讲，人们还不能对这次修宪给予过大的希望。中共领导人声称：
“只对需改的并已有成熟意见的问题作出修改，可改，可不改的问题不作修改。”


      改或不改的标准是什么呢？由谁来决定呢？

      从中共提出修宪建议的过程来看，全是由中共中央主导的，看不到全国人大
在修宪过程中的主导作用，只说最後交给全国人大讨论，显然改或不改的决定权在
中共中央。

      从修宪建议的六个方面来看，完全是中共十五大所提出的问题，虽然有的并
不坏，如果不据此修改宪法，中共十五大的决议在执行中就没有合法根据。而中共
对民间所提出的问题，尽管有些相当重要的建议，如成立宪法法院或在人大常委会
中成立宪法委员会，不宜把人名和某人的思想以及具体政策写进宪法；应把公民权
利和政治权利公约的某些内容写进宪法，增加法律中的无罪推定原则；明确实行立
宪民主等等，均以可不改而不予讨论。

      所以，这次修宪实际上仍体现中共中央的意志而没有体现人民的意志。不能
不具有相当大的局限性。

      虽然如此，我们还应肯定中共承认依法治国是个良好的开始。因为依法治国
或简称法治（Rule of Law）的本义就是政府应该依照法律行动。法律必须有助於使
政府的权力受到控制在西方有着古老的传统，亚里斯多德就说过法治的政府优越於
人治的的政府。布莱克顿（Bracton）在十三世纪的英国就说过国王是在上帝和法律
的治下，在英国说来没有过绝对王权（royal abosolutism）的学说，及至宪法成为
国家的至高无上的根本大法的学说出现之後，并制定了宪法，依法治国，根本上说
就是依照宪法治国，出现了立宪主义（constitutionalism），依法治国和立宪主义
的理论基础就是有限政府的哲学(philosophy of limited government)。所以，承
认法治和宪治的绝对权威就必然会使享有绝对权力的政府变成有限政府。在历史上
就是使绝对君主制变成君主立宪制。中共承认法治，也必然终於会走上这条路。除
非中共讲法治是个骗局，那最终会动员人民反对自己。

承认法治与落实法治

      这次修宪，承认法治，还不等於落实法治，也就是说，修改宪法还不等於落
实宪法。
      承认法治和宪治的权威，不等於法治和宪法就能够得到保障。中国一九五四
年的第一个宪法还是一个比较好的宪法，但是说最高领导人毛泽东就带头不实行，
他曾说：“不能靠法律治多数人，民法刑法那么多条文谁记得了。宪法是我参加制
定的，我也记不得……”他不但记不得，还任意践踏和撕毁宪法。宪法对毛泽东没
有任何约束作用，在中国形同虚设。中共建国以来，多次运动，哪一次合乎宪法？
到文化大革命时更不必说了，不但人民的公民权利、各种自由没有保证，连生存权
也没有保证，所以，法治说得再好听，宪法制定得再完美，还必有监督机制监督宪
法的执行，有惩罚制度对付违宪行为。

      中共号称有多种监督机制，但都是自己监督自己，没有实质的作用。以至於
出现管反贪污的领导人自己贪污，管反走私的领导人自己走私等古今中外所没有的
怪现象。所以，必须建立制衡机制，舆论和民间监督机制。中共赞成实施宪法，殊
不知宪法与孟德斯鸿提出的以三权分立保证不出现专制政府是密切相关联的。中共
领导人的对三权分立之无知，如邓小平说三权分立是三个政府，和对三权分立的畏
惧，如江泽民说中国绝不实行西方的三权分立，其实都是和不愿放弃独裁政府有关
。  

      其次，人民代表大会本身实际上不能执先最高权力机构的作用，对违宪行为
既难以监督更难以惩治。应参照海内外人士所提出的为了保证宪法的实施和监督，
建立一个独立的宪法法院，宪法法院的特点是与国家行政和司法当局相分离的高度
独立性。

实行法治与机构改革

      实行法治必须有相互独立和相互制约的立法、司法、行政机构。目前由党中
央一统天下的一元化领导体制谈不上法治，人大在名义上是国家最高权力机关也是
立法机关，类似民主国家的国会。但是人大不但受命於党中央，而且在层次上低於
国务院，国务院退休下来的干部或精简分流下来的干部都可以被派到人大任职。当
然政协更低一级，不但国务院退下来的干部，而且人大退下来的干部都可以到政协
任职。

      最近更传出来，各省的省委书记兼各省人大委员会，那有省委已够，何必设
各人大？

      全国人大隶属於党中央似乎理所当然，连人大召开党委会都要中共中央政治
局批准。

      至於人大代表的选举全由中共安排，代表全都是兼职，不少代表本身就是官
员也有不少代表是荣誉职，并无参政的水平和要求。

      在这种情况下，实行法治，要求人大成为最高权力机关，对政府起监督作用
，其可得乎？

      所以，要实行法治，必须改革全国人大的地位和现状，人大代表和产生和组
成必须改革，代表应直选产生，全部专职，人数适当减少，政府官员不得兼任代表
，人大的领导机构应由人大代表选举产生，不得由中共安排人大，应有独立性。

依法治国与一党专政

      如前所说依法治国和实行宪政民主是以有限政府的哲学为指导的，而一党专
政的特点是共产党的绝对权力，因此在一党专政的条件下，无法实行依法治国和宪
政民主。

      英国没有绝对皇权的传统，所以实行法治比较容易，而中国二千多年来都实
行绝对君主制，皇权高於一切，而共产党的一党专政实际上继承了绝对君主制的传
统，因而难以实行法治和立宪民主。

      这是似是而非的。

      从历史上来看，立宪民主肯先在英国实行，但不是没有斗争。世界宪法的鼻
祖或始初形式是一二一五年英国的“大宪章”（Magna Carta）。那时英王约翰统治
无能，贵族发动叛变和国王斗争而取得的胜利。“大宪章”说不上是保护人民的权
利，而是保护贵州和神职人员的权利，但是它建立了一个原则，就是英国政府基於
法治而国王有责任依法治国。

      其後，英国成立国会，国会和国王的斗争将近四百多的。期间，国王查理一
世竟被斩首。直到一六八八年英国发生“光荣革命”，荷兰的威廉继承大统。一六
八九年权利法案（Bill of Rights）和信仰自由法案（Toleration Bills）被通过
，国会的最高权威被建立起来。王权被严格限制，国王不得否定国会的决定，不得
干预司法，公民自由大为扩张，英国就此告别绝对主义（absolutism），建立君主
立宪制。从此英国政局走上长期稳定。与此相比，法国路易十四的“朕即国家”的
绝对君主制，始终不变，终於导致法国大革命，政局长期动荡。

      这段历史说明绝对君主制经过人民的斗争和国王本身之抛弃绝对主义，进行
妥协，实行君主立宪，虚君共和。在不废除国王的情况下也可以实行立宪民主，依
法治国，使政局走向长期稳定。

      中国的经济体制改革已进入建立市场经济阶段，相应地，政治体制改革应进
入立宪民主阶段。在不废除一党制的情况下，应通过立宪限制党国的权力，扩大民
主和公民权利，改变共产党的专政面目，作为向废除报禁、党禁，全面实行民主化
的一个过渡阶段，这将有利於长治久安。

      中国人民群众应为实现立宪民主而奋斗，中共当局亦应认识立宪民主既是大
势所趋，也是长治久安，社会稳定之道，而主动地接受立宪民主的改革，切勿死抱
着“朕即国家”的绝对主义而导致社会危机。各种准备工作应从此次修宪开始。（
一九九九年三月五日）□