──评中国新的社会团体登记管理条例



    中国政府在《公民权利和政治权利国际公约》上的签字墨迹未干，就於近日颁
布了严格限制中国公民结社自由的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位
登记管理暂行条例》等三个有关社会组织的法规。其中，新的社团条例取代一九八
九年十月国务院制定的《社会团体登记管理条例》，规定了极为苛刻的社会团体成
立条件，并对社会团体的管理和运行作了种种限制，严重妨碍了中国公民行使其宪
法和《公民权利和政治权利国际公约》中规定的结社权利。
在过去的十年里，一些观察家宣称中国正在进入一个萌芽状态的“市民社
会”，社会团体越来越具有独立性。而且，中国政府也在各种场合基本合法的“非
政府组织”日益增加的功能，这些非政府组织从各国政府和非政府组织以及基金会
获得了资金和其它方面的支持。中国人权也注意到，在过去的二十年里，中国的社
会经济情况有了很大的改变。随著经济上的改革开放，私人领域逐渐扩大，国家对
个人的干预明显地减弱，普通中国人的自由度也越来越大。但是，大量证据表明：
中国政府近年来的法律和政策，从价值取向上说一直是在限制和控制“市民社会”
发育成长。例如中国法律对公民权利和政治权利长期采取压制的做法，依然监禁政
治犯，并且以国家权力控制新闻舆论等等。
中国人权认为新的社团登记条例的颁布就是政府压制结社自由的最新一例
。新条例显然旨在约束各种非营利性组织的活动，将之严格置於党和政府的控制之
下。并且，它适用於所有中国公民组织和参与的非营利性组织，对公民结社自由具
有极大的负面作用。
新的社会团体登记管理条例共计七章四十条，以下为其主要内容。
增加了成立社会团体的实质要件：根据该条例，一个社会团体的合法成立
必须具备下述条件：遵守宪法和法律，不得反对宪法确定的基本原则(包括四项基本
原则)，不得危害国家的统一、安全和民族的团结、不得损害国家利益、社会公共利
益以及不得违背社会道德风尚(第四条)。与八九年条例相比，新条例增加了遵守宪
法原则和不得危害国家安全以及社会风尚的要求(参见旧条例第三条)。
提高了社会团体成立的门槛：社会团体必须有五十以上会员或者三十以上
单位会员，有规范的名称和相应的组织机构，有固定的住所和专职工作人员，有合
法的经费来源(全国性社团必须有十万元以上的活动资金，地方性社团有三万元以上
的资金)，必须有独立承担民事责任的能力。与八九年条例相比，新条例增加了社会
团体的会员人数要求和资金下限。
设立双重审查制度：与旧条例一样，社团登记管理条例规定任何社会团体
的成立必须经过双重审查过程。首先拟成立的社团必须取得“业务主管单位的”批
准。所谓的“业务主管单位”是指国务院及各级地方政府有关部门或县级以上政府
授权的组织。其次，拟成立的组织必须向社团登记部门(县级以上的民政部门)提交
申请材料，由该机构进行第二次审查。根据以往的经验，“业务主管单位”实际上
担负著实质审查的责任，而登记机构则负责程序性的审查。
增加筹备阶段、延长审批时间：根据新条理，任何社会团体的成立必须经
历筹备阶段，这是旧条例未加要求的。申请筹备成立社会团体必须向有关部门提交
筹备申请书、业务主管部门的批准文件以及发起人的身份证明和社团章程草案。而
且，筹备申请被批准的社会团体在筹备期间只能从事筹备活动，条例并没有对甚么
是筹备工作作任何定义。新条例还将登记管理机关的审批时间由过去的三十天延长
到九十天(包括审查筹备工作的三十天，见第十二条和十六条)。
政府有权基於假定任意拒绝社会团体的筹备申请：与旧条例相比，新的社
团条例允许政府在有“证据”证明有关社团的宗旨或业务范围不符合条件要求的情
况下(即使该社团尚未开展任何活动)拒绝该社团的筹备申请。但是，在申请筹备成
立社团时，申请者并无法律明确其业务范围，法律也没有要求申请人在申请筹备成
立时提交其业务范围的说明，相反，条例只是要求在社团章程中明确宗旨和业务范
围，并在最後正式登记时一并 提交登记机关。这事实上是允许社团登记部门可以“
预先”假定拟成立的社会团体的宗旨或业务范围不合法，然後拒绝其筹备申请(第三
条第一项)。
永久性剥夺特定背景群体的结社权：新条例永久性地剥夺了曾经被剥夺政
治权利的个人的结社自由。如果社团发起人和担任负责人正在或曾经被剥夺过政治
权利，则登记机关有权拒绝该社团的筹备申请(第三条第三项)。根据中国现行刑法
第五十六条之规定，任何犯有危害国家安全罪的人都应当被附加剥夺政治权利。在
七九年的刑法中，所有反革命犯也均需剥夺政治权利。很显然该条是专门针对异议
人士，据此，政府将有效地剥夺了所有著名异议人士(曾被剥夺过政治权利)的结社
自由。
实现国家对社团的垄断：与旧条例相似，新的社团登记管理条例禁止在同
一行政区域成立两个以上的相同或相似社会团体(第三条第二项)，该款无异於赋予
国家成立的同业社团或组织以行业结社的垄断权。根据新条例，所有成立工会、妇
女团体、青年社团甚至文学团体的申请，将都会因为各地区已经存在官方建立的类
似或相同社团，而被视为不必要成立遭到拒绝。
禁止和限制社团成立分支机构：新条例还禁止社会团体在各地区成立地域
性的分支机构，并且不允许社团成立两级以上分支机构。从而为全国性社团或跨地
域社团的活动制造了人为的障碍(第十九条第二款和第三款)。
严格审查资金来源及其使用：根据新条例，政府可以对社会团体的资金和
资产状况进行广泛的审查和监督。首先，社团登记机关可以对拟议成立的社团资金
来源进行“合法性”审查，如果该社团的资金来源被判定“非法”，那么，登记机
关就可以名正言顺拒绝其登记活动。其次，为了监督和保证社团资产来源的“合法
”，社团必须接受业务主管单位的审查，向其汇汇报资金接受和使用情况。与旧条
例相比，新条例对社团资产的来源和使用的审核更为严格。
提高罚则、增加威慑：新条例除了对违反社团登记管理条例的行为进行罚
款、停止活动、甚至解散的处罚，还增加了没收财产和性质不祥的刑事处罚(第三十
三、三十四和三十五条)。相比之下，一九八九年的社团登记管理条例仅仅规定了警
告、停止活动、撤销登记和依法取缔的处份。并且，该条例对於未登记进行活动(甚
至筹备活动)的给予最严重的惩罚。 取消行政复议程序、缺乏司法救济手段
：新条例取消了对登记机关决定的行政复议程序。由於对社会团体登记申请的裁决
不属於《行政复议条例》列举的受理范围，因此，新条例取消了行政复议的规定无
异於将对社团成立的审批变成最终裁决。相比之下，旧条例允许申请人不服裁定的
可以向上一级民政机关申请复议一次(见八九年条例第二十八条)。根据新法，一旦
社团登记被拒绝，则申请人无任何行政补救的机会。同样，由於社团登记机关的裁
定也不在《行政诉讼法》所列举的受案范围，并且新条例没有规定可以对登记机关
的决定提出行政诉讼，所以任何人都无法诉诸法庭以获司法救济。
《世界人权宣言》第二十条规定人人享有结社权利。《公民权利和政治权
利国际公约》第二十二条还特别指出“人人有权享有与他人结社的自由。对此项权
利的行使不得加以限制，除去法律所规定的限制和在民主社会中为维护国家安全或
公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必须的限制”
。而且，根据各国同行的法律原则，对人民结社自由的保护集中体现在对社团成立
的保护之上。一般而言，各国不对社团的内容(包括业务范围)进行任何审查，社团
成立只是程序审查(这也是国际人权公约的要求)。对社团的违法行为进行惩罚往往
是事後(如果社团违法)，而非预先假定式。只有在例外的情况下，对某些极端团体
，如法西斯和种族仇恨团体，才会予以事先取缔。
反观中国的社团登记管理条例，不仅对社团成立进行程序性登记，而且设
置种种实质性审查团体，甚至连宪法中语焉不详的原则也作为审查的标准。尤其恶
劣的是，社团登记条例还永久性地剥夺了某些特定背景的人(曾被剥夺过政治权利)
的结社自由。在没有明确定义的情况下，对社团资产的“合法性”进行审查也给政
府部门滥用职权拒绝社团成立提供了极大的方便。而且，对社团进行地域限制和同
业垄断规定，无异於将结社完全置於政府的控制之下。
中国共产党第十五届代表大会确定依法治国的方针，给人以中国正在向法
治迈进的错觉。然而中国现有体制下的“依法治国”实际上正是利用法律手段统治
国家，任何压制人权的做法只要蒙上法律的外衣，就可以合法化。众所周知，真正
的“法治”是指法律的制定要建立在对人权和基本自由的确定和保障之上，同时具
备其它相应的法律原则(如司法独立和民主选举)，政府自身也应该受到法律的制约
。新的社团法恰恰说明了中共当局的“依法治国”与国际公认的“法治”有著本质
的区别。
综上所述，中国新颁布的社会团体登记条例比一九八九年的旧条例在保护
人民结社自由方面倒退了一大步(尽管旧条例本身已经非常压制人民的结社自由)。
它与国际公认的结社自由进一步拉大了差距。为了确实保护中国人民的结社自由，
中国人权强烈呼吁中国政府立即修改社会团体登记管理条例，取消以抽象的宪法原
则(包括四项基本原则)作为审查社团成立的标准。而真正旨在保护人权的司法改革
，必须从修改宪法、取消肯定一党专制的“四项基本原则”开始。□