在新闻出版单位对外交流、交往与采用境外信息来源方面，中宣部於1980年
就发出通知，禁止美联社等西方通讯社在中国发展用户。1992年，中宣部和中央对
外宣传小组再次重申，西方四大通讯社除与新华社无偿交换新闻外，其各类新闻稿
“不得在我国发行”，“我国其他新闻单位不得直接向外国通讯社购买新闻”；“
新华社有关部门应杜绝编辑个人利用外电向各报、台投私稿”；“《中国日报》仍
可按现在的办法使用外电，但要加强把关”。
除严禁海外报刊在国内发行外，中宣部和广播电影电视部也严禁各广播电台
和电视台转播境外的广播电视节目。
随着卫星接收技术的不断进步和完善，接收境外电视节目所需的技术设备成
本大大下降。按照中国现有的收入水平，许多个人也有能力购买和安装卫星电视天
线，接收境外电视节目。为此，国务院制定了《卫星电视广播地面接收设施管理规
定》，对“卫星地面接收设施的生产、进口、销售、安装和使用实行许可证制度”
；明确规定除特殊情况外，“个人不得安装和使用卫星地面接收设施”；单位设置
接收设备，必须经省级广播电视行政管理部门审批，并“有确定的接收方位、接收
内容和收视对象范围”；由国家安全部门“检验审核卫星地面接收设施的技术性能
，进行技术安全检查，并视需要采取必要的技术防范措施”。设置卫星天线的单位
，必须向地县级以上广播电视行政部门提出申请，并经地、市级广播电视行政部门
和国家安全部门签署意见後，报省级广播电视行政部门审批。
除了对新闻机构传播的内容进行严格管理与控制之外，中宣部及有关
行政管理部门还对书籍、期刊所刊载的内容作出了相应的明文规定。已成文的一部
分具体规定如下：
－－已故中共中央领导和现任中央常委未曾发表过的文稿，“限由人民出版社和中
央文献出版社、人民文学出版社按既定分工范围出版”；对领导人的著作进行摘选
或汇编，“一般只能由人民出版社和中央文献出版社按照各自的分工范围安排出版
”。
－－出版党和国家主要领导人工作和生活情况的作品，“必须严格执行送审制度”
，“凡发表和出版涉及健在领导人的作品，必须征得本人同意”；“这类内容的图
书限由人民出版社、中央文献出版社、中共党史出版社、中共中央党校出版社、中
国青年出版社、八一出版社和各省、自治区、直辖市人民出版社出版，其他出版社
一律不得安排出版”。
－－出版、翻译出版和转载台、港、澳作者撰写的上述这类作品，“均按上述规定
审批”；并且，这类作品“不得进行协作出版或对外合作出版”。
－－新闻出版署在审批图书、报刊文章和音像制品过程中，“可转请中央文献研究
室、中央党史研究室和军事科学院等部门协助审核”。
－－在有关中共党史方面，“中央特科”的“具体情况不应公开宣传”，“以免授
人以柄”；有关作品“应报送中央宣传部和中央党史资料征集委员会会同有关部门
审定”，“其他单位和个人均不得擅自收集和发表这方面的资料”。
－－在编辑出版回忆地下斗争的作品时，“应非常慎重，严格注意内外有别”，出
版计划应事先报中央党史研究室、中央党史资料征集委员会等单位联系、审批，“
以便统筹安排，把关防漏”。
－－回忆文章在涉及中央领导人未经正式发表的言论和文章时，“一律提请中央文
献研究室审定”。
－－中共“历史上几次肃反扩大化的情况及有关资料，不作过多的尤其是集中的宣
传”。
－－“历史上中央还没有正式公开的重大政治案件，未经有关部门审查，不予公开
出版”。－－中共“白区地下斗争”，“只能粗写，写得过详过细的，退请删改”
。
－－某些“政治性情节和私生活情节是一定历史条件的产物”，“公开宣传有损我
党或党史人物的形象”，“尽可能避免公开发表”。
－－对同一史实有不同记忆、不同认识，如“属重大政治分歧，或由於分歧影响团
结的，就不能公开发表”。
－－涉及军事机密和经济情报的材料，“都不能公开发表”。
－－涉及民族关系、对台工作，涉及外事的问题，“凡稍重要的均送有关部门审查
以後才能发表”。
－－回忆录作者有“政治问题”的，“要根据情况分别处理”。
－－发表、出版有关西安事变的稿件，要报省级党委宣传部审批，把握不准时，“
直接报送全国政协《西安事变史》领导小组审批”，“同时抄报中宣部”；“一些
目前不宜公开的个人史料”，也应送交该小组统一处理。
－－涉及陈独秀、王明、张国焘等人物的，地方出版社报省级党委宣传部审批；中
央级出版社报各自主管部委审批；把握不准的，再报中宣部转中央党史研究室审批
。
－－“有关‘文化大革命’的辞典等工具书，今後相当时期内，各出版社均不得安
排”；凡属专门研究、专门叙述“文化大革命”的著作，“一般不要安排”出版；
有关“文化大革命”的回忆录、传记、纪实文学作品等，“原则上不要再安排”；
确有价值的选题，地方出版社报省级党委宣传部、中央级出版社报主管部委，经审
查同意後，“报新闻出版署并中宣部审批同意後方可组织出版”；此类作品“不得
随意使用中央未正式公开的历史材料”，“不得随意涉及党和国家领导人个人品德
问题”；准予出版的此类图书，“限由各地人民出版社及有关中央级社会科学出版
社安排出版”，“其他出版社均不得安排”；翻译国外的此类图书，“一律按上述
规定执行”。
－－涉及民族政策的论著和文学作品，地方出版社需报省级党委统战部审批，或转
报中央统战部，中央级出版社直接报中央统战部；凡有关少数民族婚姻、家庭、习
俗、信仰等方面的内容的图书，涉及重大问题的，“要送上一级主管部门审查”。
－－伊斯兰教内部使用的经书、典籍、经典、教义、教规等印刷品，由伊斯兰教团
体提出申请，省级以上政府宗教事务部门批准，新闻出版局备案，办理内部准印手
续，限在政府批准的清真寺内发放、流通；以伊斯兰教为基础进行加工编写的通俗
读物，特别是海外此类出版物，“原则上不得安排出版”；有关伊斯兰教的连环画
、画册“不得安排出版”。
－－军事专业性强的出版物，原则上归口军队系统的出版单位按专业范围分工出版
；因特殊情况需地方出版社出版的，报新闻出版署批准；“对国外或港澳台作者撰
写的涉及我国国防秘密、丑化军队形象的出版物，不得翻译或翻印”。
－－描写国民党历史人物的作品，品种“不可过多”，要报上级主管部门审批并报
新闻出版署备案，“书稿应规定送审”；此类作品应正确反映“国民党领导过辛亥
革命，但是并没有找到中国的出路”这一“历史发展的道路和方向”；要有利於“
发展最广泛的爱国统一战线”；“对不同历史时期和不同政治态度的国民党历史人
物，要区别对待”，对去台湾的国民党上层人物，“一般不宜公开发表介绍他们的
传记文学和其他体裁的作品”；对一些敏感人物和在世重要人物，“特别是蒋氏父
子”，“应报送省一级宣传、统战、对台工作部门审批”，中央报刊发表此类稿件
前，应报送中央有关部门审阅；要掌握内外有别原则，有些主要对海外，有些可在
政协或民主党派报刊上刊登，各级中共党委机关报“应慎重”刊登这方面的作品。
－－出版和翻印台港澳图书，要引进“确实有用的图书”，“要防止境外敌对势力
乘机对我进行政治思想渗透”；“对个别政治思想很不好但在内部确有参考价值的
图书”，经规定报批後，“可少量出版内部发行”；社会科学类图书由中华书局等
11家出版社出版，文学艺术类图书由人民文学出版社等8家出版社出版，科学技术类
图书由中央有关科技专业出版社和其他6家地方出版社出版，古籍类图书由中华书局
等3家出版社出版；有权出版台港澳图书的出版社，“必须履行专题报批手续” ，
由新闻出版局或主管部门审读之後，报新闻出版署审批，批准後方可联系版权等有
关事宜。
－－凡公开发表有关外国专家来华的纪实性文学作品，“应当特别慎重”，“公开
发表前均需经过各地外事、外专部门的核实，并报省、自治区、直辖市党委宣传部
审定”。
－－介绍和研究苏联、东欧改革及重要领导人、重大事件的图书，限由6家中央级
出版社和各省人民出版社出版，经报主管部门和省级党委宣传部审核同意後，报新
闻出版署审批；有重大问题，由新闻出版署报中宣部审批；有关原东欧主要领导人
的书籍“仍可继续公开出售，不必撤除”；“齐奥塞斯库夫妇的选集、言论集、专
著不再公开出售，但可转为内部销售”；“今後上述东欧原主要领导人的图书不再
重印出版”。
－－“对前苏联、东欧国家政界要人的回忆录和国外有关对前苏联、东欧国家演变
情况介绍和研究的著作的出版，应本着为国内研究苏、东和平演变历史教训提供资
料的原则，选择要精，印量要少，严格控制发行范围”，经新闻出版署批准後方可
出版；对国内学者的同类著作，“可谨慎、适度地安排少量质量高的选题，并注意
内外有别”，同时要报送新闻出版署批准；“对於面向广大群众进行形势教育的出
版物，应坚持以正面的社会主义教育为主”，“如书稿中涉及对前苏联、东欧国家
和平演变过程的描述和评价，要严格遵守中央对外宣传方针和纪律”，此类书稿均
需先报新闻出版署，再由新闻出版署“将书稿送中央对外宣传小组或中联部审定同
意後方可安排出版”。
－－对於部分古旧小说，“未经整理的版本，不得翻印”；《一片情》、《浓情秘
史》《金瓶梅》等52种古籍图书“仍需专题报批”新闻出版署後，方可出版；此类
图书，如需重印或再版，“必须事先专题报”新闻出版署审批。
－－新武侠小说的出版，由新闻出版署核定的文艺专业出版社报上级主管部门审核
同意後，报新闻出版署批准後出版。
－－中共党代会、全国人代会文件只能由人民出版社出版；党代会、人代会文件学
习辅导材料，限由9家中央级出版社和省级人民出版社，以及民族出版社和外文出
版社出版；公开出版发行的学习辅导材料“不得收进会议文件或以摘录形式变相收
进会议文件”。
－－各出版社不能安排出版“介绍我国政府官员情况的图书”。
－－“对现代的外国学术著作和政治著作”，“不能采取自由放任的态度”，“要
有计划有选择地翻译出版”；“无反动内容，不致产生不良的社会效果的”确属有
参考或研究价值的学术著作，由中央和地方出版社报上级主管机关批准，经新闻出
版署核准後，组织翻译出版，“分别采取公开发行和内部发行的办法”。
－－对“确属反共反华”的学术著作，“一律不要翻译出版”；其中有个别“如有
翔实的或重要的资料”，“可分别不同情况，采取删节或全译的办法出版”；此类
书籍限由三联书店、商务印书馆、社会科学出版社、世界知识出版社和新华出版社
在经主管机关审批、并报新闻出版署批准後，方可组织翻译出版；此类书的发行“
一律采取内部控制发行，严格控制印数，供中央领导机关和少数专门研究工作人员
参考”，“其中有的书，应由出版社直接掌握发行对象名单，将书直接发到有关同
志手里，以免流到社会上去”。
…………
以上对新闻出版物刊载内容的限制还并非全部。这些由“上报”、“报送”
、“送审”、“审定”、“审批”、“审查”、“审核”、“核准”、“核定”、
“不要”、“不准”、“不得”、“不许”等组成的限制性规定，以及随时通过“
电话通知”、“明传电报”、“通气会”和“吹风会”等形式布置的限制性规定，
构成了中国新闻出版物现存的环境。由这些规定来看，中共宣传管理部门和国家行
政管理部门在颁布有关新闻出版的规定、政策和管理办法时，似乎从未考虑过宪法
中有关公民言论自由权方面的规定，从未考虑过依他们所制定的这些规则公民的言
论自由权是否能够实现，从未考虑过这些规则是否与宪法的有关规定相冲突。当然
，也从来没有任何人或任何新闻出版单位对这些规定、政策和办法是否符合宪法作
过公开的研究。
职业规范与记者管理
对新闻出版机构的控制，要通过对人的控制来实现。中央一级的新闻出版机
构，其主要负责人的任免由中共中央组织部和中宣部共同决定，并以“中共中央”
的名义发文；部委所属的新闻出版机构负责人，则由部委的中共组织部门任免；省
级新闻出版机构负责人，由中共省级组织部门任免。
中宣部和新闻出版署每年都要办“总编辑学习班”或“主编学习班”，来培
训新任总编辑或主编的人。学习的重要内容之一就是熟悉所有有关出版、发行方面
的成文与不成文的规定。
在《中国新闻工作者职业道德准则》中，新闻工作者的职业道德被分成了八
个方面，其排列顺序是：全心全意为人民服务，以社会效益为最高准则，遵守法律
和纪律，维护新闻的真实性，坚持客观公正的原则，保持廉洁奉公的作风，发扬团
结协作精神，增进同各国新闻界的友谊与合作。由此可以看出这种“职业道德”真
正的侧重点所在。实际上，与其说这些规定是职业道德，还不如是一种外部命令。
其实，在新闻出版物作为中共党的喉舌的情况下，新闻出版机构不过是中共
党或政府的一个有特定功能的部门而已。新闻出版机构既不是向新闻出版物负责，
也不是向新闻出版物的受众负责，而是向中共各级党委宣传部和组织部负责。在众
多“送审”、“报送”以及“不得”、“不准”等规定的严格限制下，新闻机构的
从业人员只不过是执行中共党的指示的工具，就其功能而言，与其他中共党或政府
职能部门的工作人员所起的作用并无区别。没有独立性的新闻出版机构，没有自主
性的新闻出版机构的从业人员，也就无所谓作为一个独立职业而存在的新闻出版业
，从而也就无所谓新闻出版机构从业人员的职业道德。一个只能听从外部命令的人
，如何要求他遵守那些只能对自己良心负责的内在道德呢？
最能说明新闻出版机构的从业人员不过是中共党和政府职能部门工作人员性
质的，莫过於新闻出版机构的从业人员一方面没有自主性可言，而另一方面却和其
他中共党和政府职能部门的工作人员一样享有相应的特权。作为中共党和政府获取
信息和情报的一个重要来源，新闻出版机构可以通过“内参”等各种形式，把许多
不能在媒介上公开披露的事情直接汇报至最高领导层。这既是一般官员难以作到的
，甚至也是中共党和政府其他职能部门所难以了解和难於作到的。由是，几十年来
，新闻出版机构通过公开披露和“内参”汇报等方式，既把众多不符合中共所规定
的标准的官员“搞”了下来，又把许多适应形势的典型与模范“推”了上去；既发
现了社会中的许多苗头，使中共得以除之於露头之时，也肯定了某些“新生事物”
，并为之推波助澜，使之成为社会一时之风尚。尽管“上去”与“下来”、典型与
模范的标准变化无常，尽管诸多的“苗头”与“新生事物”不过是政治运动与政治
斗争中的昙花一现，但是，作为中共党的喉舌的新闻出版机构的职能及其所附属的
特权却没有什么变化。不论几经反复，没有一家新闻出版机构因为在不同时期把“
打倒”与“平反”印在同一报刊的同一位置而作出过检查、甚至哪怕是道歉！因为
所有的“打倒”与“平反”都是为了完成中共党在不同时期所交给的不同的任务；
作为喉舌，它只不过是为中共在当时想要说出的话发出了声音，并通过“发音”实
现了中共为其所规定的功能而已。因此，在“打倒”时锋芒毕露的新闻出版物，也
常常在“平反”时出尽风头。由於其职能所限，如此这般的新闻出版物也就无所谓
“缺德”，更谈不上“羞耻”。由此，这样的新闻出版机构还有何“职业道德”可
言？
在职业规范上，中共对新闻出版机构及其从业人员的要求与其对党和政府的
其他部门与人员的要求大致一样。但是，由於新闻出版机构的特殊性质，中共对新
闻出版机构及其从业人员的控制更加严格。除为新闻出版机构的创办规定了严格的
条件以外，中共党的宣传和组织部门还对新闻出版机构的负责人的任免规定了严格
的条件；新闻出版行政管理部门则对一般从业人员的从业资格与管理作出了相应的
规定。新闻出版署在记者证的核发上进行统一管理，由新闻出版署对记者证的内芯
统一编号、统一印制，并加盖“记者证核发专用章”。新闻出版署同时定，“严禁
伪造、变造、转让、抵押、出卖和冒名使用记者证”。
在中国，记者是在重重限制中完成其工作的，但毕竟还有某种公开“表达”
的可能与机会，尽管这种可能与机会不过是完成其职责所必须附带的。由於公开发
表对现实中所发生过的事件的记叙、以及通过公开或不公开途径的“说话”都成了
一种特权，因此，在社会中，在一定范围内毕竟还可以“说话”的记者就成了具有
特权的一部分人。这就使得记者成了那些想借助这种特权来达到某种目的人竞相冒
充和利用的对象，记者证也就成了冒充记者所必不可少的工具。这也就是新闻出版
署对记者证的发放严加控制的原因之所在。
在中国经济体制的市场化改革已经不可逆转的情况下，现有的新闻出版体制也同中
共党所控制的其他部门一样，成了腐败滋生的温床。许多记者为了“致富”，用自
己手中的笔“写出”了一个个优质产品；更多的新闻出版机构为了摆脱经济困境，
不惜出卖版面，出版“专著”，来推出一批又一批的优秀企业和优秀企业家。然而
，正是在优质产品、优秀企业及优秀企业家不断增多的情况下，中共所极力挽救的
国有大中型企业却每况愈下，亏损面逐年增大……
近些年，一些重大的诈骗案件，多有新闻出版机构参与其中。在当时轰动海
内外、“集资”金额多达10亿元人民币的“长城公司集资案”中，如果没有新闻媒
介的参与和推波助澜，集资就不可能成功。
随着电视机在家庭中的普及，电视台记者在社会上的“地位”似乎变得愈益
重要。他们拉广告、要赞助，索要机器“磨损费”等等不一而足，成了新闻出版界
中先富起来的那部分人。
图书出版机构，则采取各种方式，大量出版能够刺激感官的书籍，并由此带
富了一部分人。也正是因此，近几年被骗子冒充最多的就是“中央电视台记者”，
被伪造印章最多的就是图书出版机构。进行这种诈骗的骗子，其用以骗人的手段，
并非是伪造公证机构证明其情况或金融机构证明其资金信誉的证件，而仅仅是伪造
其具有某种“身份”的证明。而如果在媒介向公众开放，公民的言论自由权得到充
分保障的社会中，仅仅持有这些“身份”本身并不能自动地给持有这种身份的人带
来经济上或其他方面的好处。由是，使骗子产生行骗冲动的，并不是假冒某种身份
所产生的那些可能的後果，而正是那些真正具有这种身份的人在利用这种身份时所
产生的确定的结果。
因此，尽管中宣部和新闻出版署联合发出了“禁止有偿新闻”、禁止新闻机
构及其从业人员索要“交通费”、“差旅费”、“版面赞助费”等通知并三令五申
之，尽管广播电影电视部、财政部、国家工商行政管理局颁布了《广播电视赞助活
动和赞助收入管理暂行规定》， 但是，可以肯定，只要现行新闻出版制度不
改变，只要公民的言论自由权不能得到充分的保障和实现，“有偿新闻”、索要赞
助这种“体制病”就只能日益加重，而无好转的可能。这样，中共党的各级宣传部
门和政府行政管理机构就必将在管理中面临越来越多的问题。
除了对中国国内新闻出版机构的从业人员进行管理之外，国务院、中宣部、
广播电影电视部、国务院港澳办公室、中共中央台湾工作办公室、中央对外宣传小
组还对驻中国的外国新闻机构、来华采访的外国记者和台港澳记者的管理也作出了
相应的规定。
这些规定，对外国记者及台港澳记者的采访活动实行严格的限制，使其任何采访活
动都要经过事先批准後方能进行。
实际运作
了解了中国新闻出版机构的管理体制和管理规定，并不等於掌握了新闻出版
机构实际运作的全部情况。其实，这些管理体制和管理规定只不过是新闻出版机构
实际运作的公开或半公开的一个部分。而那些虽不可见、但却起实际作用的制度，
以及许多不公开的规定，对於新闻出版机构的实际运作来说，或许更为重要。
中共党对新闻出版机构进行管理的最高领导机关，并不是中共中央宣传部，
而是中共中央思想政治工作宣传领导小组。该小组的组长由中共负责意识形态宣传
工作的最高级官员担任，现任组长为丁关根。组员由负责意识形态、政策研究、新
闻出版、广播电视、对外宣传、解放军总政治部等方面的主要官员担任，人数不多
。
除此之外，还有中央对外宣传小组，国务院新闻办公室两个机构，这两个机
构无论在人员还是在职能上都有所重叠，它们按分工范围通过中宣部或直接向有关
新闻出版单位下达指示。中央对外宣传小组和国务院新闻办公室与中宣部是同一级
别的机关，相对而言，中宣部更多地负责日常的事务性工作，而对外宣传小组和新
闻办公室只是在其所分工的范围内，负责制定政策原则、开列注意事项、下达有关
指示。
中共中央思想政治工作宣传领导小组的领导方式，是每个季度向全国新闻出
版等意识形态宣传系统布置工作要点和注意事项。在遇有重大问题、重大事件或需
要部署重大行动时，则另外召开专门会议，制定相关政策，下达指示。中央对外宣
传小组和国务院新闻办公室根据领导小组的布置，在自己职责范围内，制定更加具
体的规定和办法。中宣部根据这些政策和规定，结合自己所掌握的情况，制定具体
的实施办法和步骤，对有关新闻出版机构分别提出不同的具体要求，并负责检查和
督促。比如，1996年，中共中央思想政治工作宣传领导小组在布置第三季度工作时
，对国际图书联合会大会、国际档案大会和各国议会联盟代表大会的报道提出了意
见；据此，中央对外宣传小组制定了具体的报道原则和注意事项；中宣部则根据这
些意见、原则和注意事项，提出了更加细致的规定，指定哪些新闻单位可以参加报
道、各派出几名记者，哪家新闻单位发社论，社论主题是什么，什么消息可以报道
，什么消息不可以报道，什么消息必须经过请示才能报道，什么消息由新华社统一
发稿，以及记者可以采访什么，不能采访什么，等等。
中共党对全国新闻出版和意识形态宣传的控制，主要的方式就是不厌其烦、
事无巨细地下达各种各样的指示。每年年初，中共中央都要把当年新闻出版和意识
形态宣传工作的要点在全国宣传部长工作会议上布置下去，以使全国各地方的宣传
与中央保持一致。每年一月，是中共党和政府召开会议最多的一个月，各个部门都
要在年初把全年的工作计划布置下去。这是单一制中央集权的国家制度所决定的。
但是，在所有这些会议中，中共最重视的会议有两个，其中之一即是全国宣传部长
工作会议。中共所有高层领导人都要出席这个会议，并发表“重要”讲话。这种讲
话往往为中共全年的新闻出版和意识形态宣传工作定下基调，成为中共主管机关全
年工作的方向。
在日常管理中，中宣部担负着主要责任。中宣部每周都要召集“中央各大新
闻单位”的负责人以及北京其他主要新闻媒介的负责人开所谓“通气会”。在“通
气会”上，中宣部要传达中央最新的指示精神，并对上周的工作进行小结，对本周
和下周的工作进行布置。这种“通气会”一般每周一次，但遇紧急情况，也随时召
集相关负责人开会。按惯例，“通气会”是由中宣部负责新闻宣传的副部长主持，
并传达有关事项。在重大事件发生之後，或重要会议召开之前，中宣部还要召开专
门会议，进行细致部署，明确各新闻出版单位的分工，以便它们“守土有责”
此外，中宣部更经常的是以电话通知的形式“及时”地提醒新闻出版单位应
予注意的问题，或布置某些工作，以配合新闻出版机构的“时效”性。
由此，中央各个新闻出版机构所传播的内容，已经在中宣部的“通气会”上
被确定好了。小至某类问题的标题、提法，大到某些重大事件的报道主题、行文字
数，都由中宣部事先研究并确定，由新闻出版机构负责具体执行。比如，在论及台
湾与大陆时，不能称中华人民共和国为“大陆”，而应称“祖国”；在抨击腐败时
，不能以“二森”之类的提法作为标题，不能把“王宝森”与“孔繁森”对照着写
；对社会上流传的“民谣”，各个媒体不能刊登，所发文章中也不能引用那些“情
绪不健康”的民谣；有关物价问题不要擅自进行报道；对国有大中型企业要鼓劲，
要“多讲成绩”、“多讲贡献”、“多讲希望”，“少讲亏损”……再比如，中宣
部自1996年起，计划每两个月推出一个先进典型，以供全国人民学习，头两个月推
出了解放军打井部队团长李国安，3－4月，推出了上海修理工徐虎……1999年初本
计划推出天津建筑公司的一个模范，但因重庆桥塌事故以及其他桥塌、楼倒事故在
年初接连出现，中宣部在计划时间前一天紧急通知各媒体暂停宣传，以免形成“反
讽”的负面效果，但中央电视台不知为什么还是照常播出，形成了“单兵突进”…
…每推出一个先进典型，都采取同一方式，即由各新闻机构在同一天刊登相同的文
章，以“形成合力”、“造成声势”……
许多“敏感”新闻的处理，往往要由中宣部、中央对外宣传小组或国务院新
闻办公室亲自确定或者经请示更高领导之後确定。在世界妇女大会召开时，美国总
统克林顿的夫人希拉里是否参加会议在美国国内引起了政治争论，因此，它成了世
界瞩目的大事，中国其实也非常在乎此事。但当希拉里来华出席会议并发表讲演後
，中宣部等机构却迟迟不能确定以何种方式报道此事。直至第二天凌晨近2时，早已
过了新闻机构的截稿时间，才确定在报道大会的稿子最後加上一句“美国总统夫人
希拉里·克林顿也参加了这次大会”。
此外，中宣部还要随时从国内外的各种动向中发现问题，及时地提醒各新闻
出版机构需要注意的事项。比如，中宣部经常告诫新闻出版媒介对各国发生的示威
、游行、罢工、罢课等事件“不要过於热衷”，非报道不可的，也要简单发个消息
即可；对意大利在“净手运动”中受到审判官员的情况也不要过多报道；对韩国的
“世纪审判”的报道要“把握分寸”。中宣部在年初就提示各新闻机构，1996年将
是几十个国家的“选举年”，对此不要过多报道，对重要国家的大选，如俄罗斯、
美国，不要报道竞选过程，最後只报道竞选结果。
在1996年夏季水灾中，中宣部批评了部分新闻机构“不听招呼”，擅自报道
，并且把水灾造成损失的数据公之於众的作法。主管防汛工作的姜春云通过中宣部
批评了新华社、中央电视台的某些报道，尽管这些报道是按照中宣部的有关要求，
经过全国防汛抗旱总指挥部的审核同意才发稿的。为此，中宣部要求各新闻机构，
不要擅自报道水灾情况，不要在稿件中提出“几十年不遇”等说法；中央领导到灾
区慰问，也要“以恰当的方式”尽可能地不报道灾情。
1998年的夏季水灾，中宣部同样在事先打招呼，告诫各媒体不要用“人祸”
等字句，不得擅自报道灾情数字，不得报道救灾中官员腐败贪污等行为，不得报道
分洪、溢洪等情况，所有报道均应通过全国防汛抗旱总指挥部的审核方可刊用。
广播电台、电视台为了吸引听众和观众，在黄金时间附近安排了“新闻纵横
”和“东方时空”节目。然而，在得到中央领导的关注之後，新闻“纵横”和“焦
点访谈”成了中国领导人对外显示中国新闻界开放程度的一个橱窗。
为了防止“意外”事件的发生，中宣部和广播电影电视部严格控制各地广播
电台的直播节目，对直播中出现的问题给予严厉的处理。
中宣部还对电视节目中外国体育比赛过多、晚10时之後外国电视剧过多的现
象提出了批评。由是，中宣部在管理工作中真正做到了“防微杜渐”、细致入微。
丁关根担任中宣部部长之後，中宣部开始把一些成熟的管理办法制度化。其
中最重大的举措之一就是在中宣部内成立了“新闻中心”。新闻中心在日常业务上
控制着各大新闻媒体的实际运作。
新闻中心的主要职责是对各大新闻媒体日常报道进行审查和管理。新闻中心
的工作人员由抽调上来的各大新闻机构中熟悉业务的编辑记者担任，为期一年，并
由各大新闻媒体不断派人轮换。新闻中心成立後，人民日报、新华社、中央人民广
播电台、中国国际广播电台、中央电视台、光明日报、经济日报、中国日报等新闻
机构，都要按有关规定提前一周上报下一周报道的题目及内容以及主要理论、评论
文章的题目及内容。重大报道和重点文章还要提前更多时间上报。人民日报、新华
社、中央人民广播电台和中央电视台等新闻机构，还要每天上报一次题目，以便随
时审查修改。其他新闻机构如对已上报的发稿计划有所修改，则要随时向新闻中心
上报修改後的题目及内容。为了随时处理上报的题目，新闻中心24小时有人值班，
以对应新闻机构的工作时间，增加“新闻”的时效性。在党代会、人代会或遇有重
大事件如邓小平逝世时，新闻中心则直接参与到中共中央的工作班子之中以便协调
宣传、统一口径。
中宣部内还设有“审读小组”，小组主要由原中宣部退休的一些“老同志”
组成，分工负责阅读审查中央及地方的主要报纸，审听、审看广播电台、电视台的
新闻节目和其他重要节目，审看一些出版物。审读小组对审读、审听、审看所掌握
的具有倾向性的问题提出批评或肯定的意见，对一些把握不准的观点、提法则直接
摘录。审读小组把他们的意见、摘录刊登在《新闻舆论动向》上，报送中共领导层
。此外，中宣部还编有收集社会各方面反映的《舆情动态》报送中共最高领导层。
新闻出版机构的主要负责人遵照中宣部“守土有责”的告诫，其主要职责就
是负责把关，不出差错。参加中宣部“通气会”的负责人，总要及时地把会议的内
容传达给新闻出版机构内部的相关人员，以便於他们在日常的工作中进行“自我对
照”和“自我检查”。按照中宣部对新闻出版界“要帮忙，不要添乱”的要求，各
新闻出版机构都制定了许多内部规定，对本单位的编辑记者进行管理。
经过1989年的政治运动，中共对新闻出版界的管束更加严格。长期在种种限
制中工作的新闻编辑与记者，在缺少职业成就感的同时，也在逐渐地消磨着其新闻
敏感性和是非鉴别力。通过“六四”後对新闻界的整肃，中宣部的各种指示和规定
都是在没有受到什么“疑问”的情况下，得到新闻出版界顺利地贯彻和执行的，这
是在70年代末至1989年期间也是很少有的情况。而这种状况无疑将大大地鼓励中共
有关部门对新闻出版界日益趋紧的控制。
在新闻出版机构的实际运作中，报刊的发行以及电台、电视台如何争取听众
和观众都成了一个十分棘手的问题。尽管中共党控制了铁路、邮政、通讯线路与网
络等国家资源，使报刊发行的正式渠道掌控在中共手中，广播电台、电视台覆盖到
国家的各个角落，但是，随着经济的发展，社会成员迁徙频繁度的增加和交往范围
的扩大，人们获取信息的渠道也不断增多，这就使那些中共“喉舌”在昔日所获得
的发行、覆盖等方面的垄断性优势逐渐地退化，与那些在中共百般扶持下长大的国
有大中型企业一样，其日益萎缩是任何药方和任何人都无力挽救的。从八十年代中
後期开始，有幸参加中宣部“通气会”的中央各大新闻出版机构，其发行量和听、
观众人数都呈直线下降趋势。其中人民日报的发行量由八十年代中期的500多万份降
到了九十年代中期的200多万份，而现在，即使中共中央三令五申，也只能保证在每
年的一月份超过200万份。一月份一过，报纸订数便直线下降。
其实，即使是现有的发行量，也是在中宣部等机构三令五申下，通过各级党
委宣传部门以及邮政部门的强制、半强制措施才得以实现的。每当报刊发行季节来
临，中宣部总要下发各种文件，要求各地确保订阅党报党刊的数量，命令各地党委
宣传部检查督促各部门的订阅情况。越是中宣部平时控制严密的报刊，在“发行大
战”中就越是能够得到中宣部的格外关照。在人民日报1996年的发行数量将要跌破
200万份的时候，中共中央政治局常委会甚至还为此开会专门讨论了这一问题，并立
即下发文件，要求各地党委一定要确保人民日报的订阅数量，明令各级党委“党费
一定要用来订阅党报党刊，不得挪用订阅其他报刊”。只是在中共最高领导层的干
预下，人民日报才得以确保200万份的发行量。不过，由此也可以看出，即使是中共
党的部门，甚至也不愿意用“党费”来订阅党报党刊，足见党报党刊在中共党员心
目中的地位，而这也就足以折射党报党刊在一般人心中的形象。
在订阅报刊上，中共党已经控制不了其党费的流向，又何以左右其他人的阅
读取向呢！其实，在被中共严密控制的新闻出版机构内部，往往集中了最好的设备
、最便利的条件和整体素质最优秀的人才，但是，这些新闻出版机构却如同被牵着
线的衣着华丽的木偶，对观看其表演的观众的离去毫无办法。而这不啻是一种资源
的巨大浪费。
为了充分利用控制国家资源的优势，中共中央对铁道部和邮电部报刊发行局
等部门的业务作出了各种规定。为此，有的邮政部门为了完成任务，对不订阅党报
党刊、或订阅数量不够的单位采取不为其发送邮件的办法，来迫使这些单位按照规
定订阅。还有的新闻出版机构为了不使发行量下降过多，通过给邮政部门增加发行
“回扣”的方式，来鼓励邮政部门为本报刊的发行尽力。邮政部门为确保中共所认
可的报刊和书籍的发行数量，还在邮寄上对其他报刊书籍的扩散与传播采取了多种
限制性的办法。普通公民在邮寄书刊时，都要向邮局出示所要邮寄的书刊是否有正
式书号或刊号。这当然不仅仅是邮寄价格上的差异－－姑且不论制造这种差异是否
有道理，更重要的是，没有正式出版刊号或书号的印刷品根本就不能通过邮局进行
大宗数量的邮寄。即使是那些虽有正式刊号，但却限於内部发行的报刊，要想通过
邮局发行到其限制范围以外的地区也是不可能的。在“扫黄打非”活动中，铁路部
门又严格执行起有关规定，对没有正式书刊号的印刷品拒绝承运。如是，中共有关
部门就从邮政、运输渠道上堵死了“非法”印刷品流通和传播的途径。
通过限制其他印刷品的流通和传播范围，并不能增加党报党刊的发行量。这
一点已经为近几年的事实所印证。但是，中共所控制的新闻出版机构的唯一功能还
不只是向人们宣传中共的意识形态，传播一些必要的信息，众所周知的是，这些新
闻出版机构同时也是中共领导层了解社会动向的一个重要情报来源。除了正式出版
公开发行的报刊以外，这些新闻出版机构还有大量的、等级不同的“内参”送往中
共党和政府不同级别的各个部门。
在“内参”中，人们往往可以看到在公开发行的报刊上所看不到的信息。“
内参”所反映的大都是社会上发生的一些按中共党的宣传纪律要求不能公开报道的
事件、群众的反映和呼吁、基层领导干部的表现、社会上一些倾向性和动向性的情
绪等。这些“内参”被分成不同的级别，为防扩散，级别越高的“内参”，印刷的
份数越少，报送领导层的级别也越高；直接送往中共党的政治局（常委）的“内参
”常常不经校对、印刷等程序，原稿复印数份後直接报送。一般“内参”则定期或
不定期地发至部委一级或“专送”至相关单位。
在所有新闻出版机构中，新华社是出产“内参”数量最大、级别最多的单位。由於
新华社的触角遍及中国和世界各地，因此，每天有大量的“内参”报送至中共党和
政府各个领导层。其中每天都要印制、限省、部级干部阅看的“内参”为《动态清
样》。限县（团）级以上订阅的、定期半公开发行的“内参”为《内部参考》。在
国外和台港澳消息报道方面，除了有公开发行的“小参考”－－《参考消息》之外
，还有限“县（团）级以上”单位订阅的“大参考”－－《参考资料》。
按照有关规定，某些单位可以经指定的图书进出口机构订阅海外报刊。然而
，这些海外报刊却不一定能够满足人们的信息需求。越是与人们有关的信息，就越
是有可能被限制“进口”或被扣发。中宣部和新闻出版署规定，对进口报刊要“有
选择，有控制，区分内容，从严掌握”，“控制的重点是：港澳台中文报刊，特别
是时事政治性报刊”，“少数问题比较明显的外文报刊，……除供应外宾以外，禁
止对内销售”；对已订阅海外报刊的单位，则可以“有选择地扣发期次或单页（张
），货款不退”。而订阅此类报刊的单位，也要按规定由“机要”部门负责保管好
报刊，并不能放在阅览室中供人随意阅读。因此，对於那些无法从公开渠道获取国
外和台港澳信息的人们来说，订阅“大、小参考”几乎成了他们更多地了解国外的
唯一途径，尽管这些“仅供参考”的消息毫无例外地都要经过责任编辑依有关规定
所进行的“取舍”和删节。
近几年，在中共中央领导提出“‘内参’也有导向问题”、“内参是对领导
干部的导向”的说法之後，各新闻出版机构极其注意“内参”所发的内容，防止其
“内参”对中共党和政府的“各级领导干部产生消极的导向作用”。在这种要求之
下，各新闻出版机构的“内参”越来越像它们的公开出版物，成了报捷的喜报。
发“内参”是新闻出版机构的一个重要业务。由此看来，说新闻出版机构是
中共党和政府的情报机关也并不为过。然而，长时间地从事公开与“不公开”的两
种业务，使新闻出版机构的从业人员形成了判断是非的双重标准，养成了公开与“
地下”的双重人格。从现有新闻出版机构的运作机制看，“内参”寄生於公开的出
版物中：没有公开出版物，就没有新闻出版机构，从而也就没有“内参”；但是，
从中共对社会信息的需求看，新闻出版机构又恰恰寄生在“内参”当中：没有“内
参”，以新闻出版机构公开出版物的内容，新闻出版机构存在的必要性就要大打折
扣以至彻底丧失。
“内参”的存在，使不同级别的官员能够享有不同的信息；掌握信息的多寡
，成了官员权力大小的一个标志；享有某些信息，成为一部分社会成员的某种特权
。由是，新闻出版机构所发的“内参”，既使中共领导层掌握了社会动态，又使消
息闭塞的群众“保持”了“安定团结”。然而，从整个社会来说，不同级别的“内
参”在满足掌握不同权力的官员要获取不同量的信息需求时，也使这部分人的“窥
阴”心理同时得到了满足，使没有公开性可言的社会却没有秘密存在；在相当程度
上把“打小报告”、相互告发、汇报思想、探听他人的隐私的行为职业化、合法化
、制度化了……这在很大程度上败坏了社会成员的道德。
然而，正是通过这种运作机制，中共可以在社会中创造出其所需要的社会舆
论，完成其政治动员的任务。这种新闻出版机制的运作稍有不顺，就会影响到中共
的整个统治。尽管中共有关部门对新闻出版机构的控制不断加强，但是，在新闻出
版机构不断增多的情况下，中共的新闻出版管理机关已经屡出顾此失彼的纰漏。
由上文可以看出，在现有体制下，对公民言论自由权、对媒介所抱有的某些
乐观的估计是缺乏一些必要的事实支持的。并且，某个媒体、某种媒介独自取得的
一些突破很容易被“消灭在萌芽状态”，以致招来对所有媒体和整个行业的更加严
密、更加严格的管束。尽管中国在1998年参加了《经济、社会、文化权利国际公约
》和《公民及政治权利国际公约》，但在实际中起作用的还是－－可以预计，在将
来也仍然会是－－上述的规章制度。当然，规章制度执行的情况是随着执行它的人
的精神与道德状态的不同而有所不同的，但是，只要这些制度存在，加之中共党的
组织控制，近来中共又利用所谓“法律”（最高法院以司法解释）手段来对出版物
进行控制，那么，中国大陆的新闻出版和信息流通媒介就仍然不可能成为“社会之
公器”。没有独立的媒介存在，就不会有“一元化”国家的解构，从而也就不会有
国家与社会“二元”的建构。因为独立的媒介是社会公意和道德生存与成长的场所
之一。由是，中国的转型还有很长的路要走。(续完)□
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