最近十年来，中国大陆的传播媒介发生许多引人注目的变化。与十年前相比
，传播媒介的数量有了飞速增长，其所涉猎报道的领域也空前广阔。一方面，在建
构市场体系的过程中，媒介的市场属性越来越明显，媒介从业人员的职业素养、业
务能力与往日已不能相提并论；另一方面，意识形态解构所带来的缺乏道德感、没
有社会公正意识和正义意识等後遗症也在日趋繁荣的媒介报道和评论中凸显出来。
有必要指出，这里所谓“凸显”并不意味着媒介从业人员与媒介、媒介报道与社会
之间的紧张关系，而恰恰意味着相当多的媒介和媒介从业人员在从事职业时的无压
力感和无束缚感。当然，就整体而言，有关政治性、突发性和所谓“敏感性”新闻
的报道及评论，即使从新闻的角度来衡量，也并没有随着媒介数量增加和报道面日
趋广泛而有所“开放”。
近几年，在媒介数量陡增、新闻报道面不断拓宽的表象下，人们自然地对大
陆的新闻媒介生发或增加了几许期望，期望媒介能够在数量增加的同时，也能够实
现体制性的突破，并最终完成其功能的转换。尤其是当人们注意到在被中国意识形
态宣传部门所严控的中央电视台竟也能开个类似於“焦点访谈”这样的口子时，人
们的这种期望就更似乎有了一些现实的依据。每每在一些“特殊”的日子里，如“
反右”、“文革”等事件开始或结束的三十或二十周年纪念日，这种期望就会比较
迫切。
从表面现象而言，中共对媒介的控制存在着相当大的随意性。但是，这种随
意性的背後是中共从控制媒介的经验中总结出的制度性规则。不了解这些制度性规
则，人们就无从知晓中共在媒介控制方面“守”的什么“土”、又“有”的什么“
责”。此外，在一定意义上，传播媒介在功能上的“到位”，是中国完成社会转型
的根本性前提之一。然而，这种“到位”必定要经历某种路径方能得以实现。期望
也好，到位也罢，无论是通过“改良”达到目的，还是诉诸“革命”飞跃至此，首
要前提是对现存媒介生存的环境及其制度性基础有一个比较全面的了解。非此，就
不能对现存媒介有比较完整的了解，从而也就不能对媒介转换的路径有一个比较切
实的估计。
有鉴於此，本文对中国现行新闻出版机构的基本运作机制及其基础性制度规
则作一个大概的描述。
管理体制
中国现有的新闻出版机构是中国共产党的喉舌，是中国共产党进行动员和管
理国家的一个有力工具。对此，中国共产党毫不隐讳。不论是毛泽东、邓小平还是
江泽民，都把“笔杆子”的重要性与“枪杆子”相提并论。
因此，中国共产党以各种方式和各种手段，以制度化和非制度化的形式，始
终紧紧地控制新闻出版机构。在共产党内部进行的历次政治斗争中，争夺领导权斗
争的关键之一，就是对新闻出版机构控制权的把握。哪一派控制了新闻出版机构的
领导权，就标志着哪一派在斗争中取得了胜利；哪一派取得了斗争的胜利，哪一派
首先要控制的就是新闻出版机构的领导权。
因此，中共负责意识形态宣传、主管新闻出版机构的官员，历来在中共领导
人所排序列中占有重要位置。当然，这些官员也往往在中共党内的政治斗争中首当
其冲，不是迅速跃升到更高位置，就是顷刻间跌如低谷。
在中国，中国共产党控制了从物质到精神的一切重要的国家资源。对新闻出
版机构的“绝对领导”，就可以被当作这种控制的典型代表。各级各类重要的新闻
出版机构的主管全部由“政治上靠得住”的中共党员来出任自不待言，其他技术性
、生活类的出版物也同样要接受党的“直接领导”。在中央最高领导层面，负责意
识形态宣传的中共官员要由政治局常委或委员来出任，而党的主席、总书记以及政
治局常委（会）也把控制意识形态作为其日常的重要工作之一，并常常直接对新闻
出版机构下达指示，或者直接为新闻出版物撰写一些重要的导向性文章。
在中共意识形态宣传体制的可见部分中（其不可见部分以下会有所述及），
中共中央宣传部是负责具体日常意识形态宣传工作的最高领导机构。中宣部既负责
有关意识形态宣传、新闻舆论导向和出版发行等政策的制定，又负责有关方面的具
体事务性工作。在某些时期，国家文化部部长、中国作家协会党组书记都是由中宣
部副部长兼任。
在中宣部以下，国务院系统负责日常报刊登记注册等具体管理工作的机构是
国家新闻出版署，信息产业部的广播电影电视局（原为广播电影电视部－－以下文
中或引文中所称的广播电影电视部均为现在的广播电影电视局）则在相关的业务方
面负有具体领导责任。此外，邮电部（现已划归信息产业部）报刊发行局也要在报
刊发行等业务上配合中宣部的具体部署。在地方，中共地方省、（直辖）市、自治
区委宣传部是地方负责意识形态宣传的最高领导机构。按照惯例，宣传部部长（和
组织部长）由该级党委的常委来担任。与中央一级相对应，在省、（直辖）市、自
治区也设有新闻出版厅（局）和负责广播电影电视的部门。在领导结构上，中共地
方党委宣传部要受该级党委的领导，但是在意识形态宣传的方针、政策和具体业务
方面要按中宣部的指示照办。地方新闻出版和广播电影电视部门则既要受地方党委
宣传部的领导，又要受上级国家机构的业务领导。近几年，在电子网络迅速发展的
情况下，信息产业部（即由原电子部、广播电影电视部、邮电部合并而成）也担负
了宣传管理的部分责任。除此之外，公安部、安全部也都有相应的部门负责配合中
共的宣传管理工作。
在70年代末实行改革开放政策以来，报刊、图书出版、广播台（站）和电视
台 （站）、近一两年则是网络服务商的数量迅猛增加。但是，在众多的报社、杂志
社、出版社以及广播、电视台（站）中，公开而言，没有一家是独立开办的，所有
新闻出版机构都必须有主办单位和主管部门，并且，主管部门必须要有相应的级别
，“在中央应为部级以上（含副部级）单位；在省为厅（局）级以上（含副厅级）
单位；在地（市）、县（市）为县级以上（含县级）单位”。
同时，新闻出版机构也被严格禁止进行股份制等形式的所有制改造。这样，
新闻出版机构的所有制形式被限定於国家所有，使之完全受制於中共各级党委宣传
部门。例外的是，由於网络技术发展迅速，中共尚未把此一规定适用於网络服务公
司的成立。但是，此类公司的成立则必须到公安和安全部门注册後方可到其他相关
部门申请。1998年底，信息产业部根据中宣部指示精神，下发文件规定，所有从事
网络服务的公司都不得在网络上自行采制和发布新闻，其新闻服务必须来源於官方
现有媒介。
在中央一级，直接由中共中央领导的报纸为中共党的机关报《人民日报》。
人民日报社的编辑方针、负责人委派、财政支持等皆由中共最高领导层来确定。
人民日报的重要社论要经中央最高领导人或相关负责人审稿定夺，或者由他们直接
撰写，在报纸上发表。
直接由中央领导的新闻机构还有新华通讯社。新华社是中国规模最大、分支
机构最多的新闻机构，其分支、派出机构遍布全国各个角落，在世界各地也有它的
分支或派出机构。它不仅发布电讯，同时也主办了多种报纸、杂志。除新华社之外
的通讯社还有中国新闻社，原隶属於新华社，现独立出去，在业务上仍然负责向港
澳、海外的中文媒体发布中国大陆新闻。
按照现行规定，如果有主办和主管单位的话，各级各类的报纸、杂志、广播
和电视台（站）还有存在的可能。但是，现实中却不存在创办除国家通讯社以外的
任何通讯社的可能性。在报纸、期刊、图书出版等方面有众多公开或不公开的管理
规定；然而，在众多的规定中，唯独在通讯社的管理方面尚付阙如。中共新闻出版
主管机构从来就没有打算受理任何机构有关创办通讯社的申请。
人民日报和新华社是所有新闻出版机构中级别最高的单位，都为正部级。但
是，它们在日常具体的宣传业务方面，也和其他新闻出版单位一样，接受同级部门
－－中宣部的领导。
此外，在中央一级，重要的新闻出版机构还有中央电视台、中央人民广播电
台、光明日报、经济日报、《求是》杂志等副部级单位。其中中央电视台、中央人
民广播电台隶属於广播电影电视部；光明日报隶属於中共中央，由中宣部代管；经
济日报由中宣部直接管理，《求是》杂志隶属於中共中央。
在同级别报纸中，还有隶属於解放军总政治部的解放军报。
在中央级新闻出版机构以外，还有大量的由各部委、机关团体等主办的报纸
、刊物。它们在业务信息的交流上，要接受主管机关的领导。在宣传的方针、政策
上，则和其他新闻出版机构一样，要接受中宣部的领导和指导。中宣部并通过新闻
出版署对它们的“出生”、生存和“死亡”握有决定权。
在中共现行管理体制中，新闻出版单位的级别有着重要意义。级别越高，则
表示中共对其“重视”的程度也越高。新闻出版机构的级别不同，意味着它们在中
共所控制着的国家资源分配中的待遇的差别。中央一级的新闻出版机构，在纸张供
应、发行折扣、订阅办法、广告刊登、税率税种以及财政支持上，都有一系列的优
惠待遇。中共所确定的“导向”，其基准调调即是由这些新闻出版机构唱出的。
管理办法
在新闻出版管理方面，中国还缺乏许多基本的法律。中共早就着手准备的基
本法律《新闻法》，从筹备制订到现在已十年有余，中间几经反复，终陷於停顿状
态。但是，类似於新闻法方面的基本法律的虚位，却并没有妨碍中共对新闻出版机
构愈益趋紧的控制。或者，也许是因为这些法律的虚位，这种控制更加严密而圆熟
；或者，也许是因为这种控制的严密而圆熟，一些法律便显得多余。比如，在广播
频率、电视频道的分配及其管理上，依照现有管理手段和办法，根本就没有必要制
定相关的法律。尽管没有新闻出版方面的基本法律，但是，中共有关部门和国家管
理部门却颁布了大量公开、半公开、不公开的通知、决定、规定和政策，并同时依
据大量存在的惯例，对新闻出版机构进行着全方位的管理。
在所有管理规定和办法中，具有最高效力的规定应当是宪法中的有关规定。
这些规定，尽管不常被人提起，但是，在中共中央宣传部有关部门和新闻出版署有
关部门共同编辑、并下发至中共新闻机构从业人员手中的《新闻法规政策须知》、
《期刊出版政策法规须知》以及《图书出版政策法规须知》三本书中，却都把宪法
的相关规定放在所有规定的最前面。这种排列方式，多少能说明宪法的有关规定至
少在形式上还具有不可忽视的正当性。
在（82年）宪法中，与新闻出版有关的规定共有三条。其中第二十二条规定
：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、
出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”
根据这一规定，从事新闻广播电视事业和出版发行事业“发展”的主体是“国家”
，这就为新闻广播电视事业和出版发行事业定了位。
在公民基本权利方面，宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论
、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”
与第二十二条的有关规定相联系，公民言论、出版方面的基本权利，只能借
助“国家的”新闻广播电视事业和出版发行事业来实现。
在对公民基本权利的限制方面，宪法第五十一条规定：“中华人民共和国公
民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的
合法的自由和权利。”
当然，在现存体制下，什么是“国家的、社会的、集体的利益”，其解释权
无疑掌握在国家手中。在现有条件下，公民没有可供选择的方式来对这些利益的确
切含义进行讨论和交流，更没有相应的程序来产生这些利益。即使是那些对这些利
益的看法与国家的解释相一致的公民，要实现其“言论自由”，按照宪法第二十二
条的规定，也只有通过“国家的”新闻广播电视事业和出版发行事业方可成全。因
此，从这个意义上讲，只要公民“在行使自由和权利的时候”与国家对“国家的、
社会的、集体的利益”的解释相冲突，对公民的自由和权利就应当有所限制。基於
此种分析，才能对众多新闻出版方面管理规定的制定原则有所了解。
其实，在现实中，起实际作用的规定不是宪法的有关条文，而是中共有关决
定、通知、意见、口头“打招呼”的内容以及业务管理部门制定的有关指示、办法
和实际通行的惯例。
在中国，不能把新闻出版机构简单地等同於实现言论自由的工具和手段。按
照中共中央的通知，“党的新闻报刊、国家的广播电视和有关出版物，是党和人民
的喉舌，必须在党的领导之下，无条件地宣传党和政府的路线、方针、政策”。
因此，“绝不能借口‘新闻自由’、‘文责自负’”，“利用所掌握的舆论
工具宣传反对党的政治主张”，“有关报刊的工作人员必须无条件地宣传党和政府
的路线、方针、政策”，“报刊、新闻、广播、电视工作者必须坚持党性，增强党
性”。
这些规定，为新闻机构及其从业人员的工作定下了方向。
尤为值得注意的是，中共中央在《关於当前报刊新闻广播宣传方针的决定》
中，对“党的舆论机关”的定义，要比宪法的有关规定更加符合现实中的实际情况
，尽管这个规定可能与宪法的规定相冲突。在这个《决定》中，中共中央明确指出
：“报刊、新闻、广播、电视是党的舆论机关”（重点线为引者所加）。
由是，依照《决定》，宪法第二十二条规定中所谓“国家”的“新闻广播电视事业
”（见前文所引），其实就是“党的舆论机关”。如此，中共所有对党员、对党的
各级各类组织的各种要求，就可以当然地落实到“党的舆论机关”中去了。正如这
个《决定》所指出的那样，党的舆论机关“要加强组织（重点线为引者所加）纪律
性，必须无条件地同中央保持政治上的一致，不允许发表与中央路线、方针、政策
相违背的言论”。
《决定》还进一步阐明：“在报刊、新闻、广播、电视等党的舆论机关内部
，同样要加强集中统一，不能各自为政。”
由於新闻出版机构是党的舆论机关，所以，新闻出版机构是否履行了其职责
，就不能看它们是否实现了宪法所规定的公民的言论自由权，而是要看它们是否遵
守了党的纪律，是否执行了党的决定。由此，言论自由权所应当包括的公民对国家
政治、经济等核心问题发表意见的权利能否实现，则要视中共党的纪律是否允许其
舆论机关发表这类意见而定。而在此方面，中共是有所规定的。中共要求其舆论机
关“对於关系党和国家的根本利益和全局的重大政治性的理论和政策问题，有不同
看法，可以在党内适当的场合进行讨论。但是，在什么时候、用什么方式在报刊上
进行讨论，应由中央决定”（重点线为引者所加）。并且强调：“绝对不允许在报
刊、广播的公开宣传中发表同中央的决定相反的言论；也不得在群众中散布与党的
路线、方针、政策和决议相反的意见。这是党的纪律。”
根据这一纪律，对“党和国家的根本利益”是不允许进行公开讨论的。由是
，在这些利益没有经过相应程序的形成过程的情况下，所谓“根本利益”究竟为何
，也只能“应由中央决定”了。
有关各级各类报刊、广播、电视不允许发表与中央决定相反的意见的规定，
其根据并不只是因为这种决定代表了“党和国家根本利益”。即使对那些也许并不
代表这种利益的地方各级党委，也不能违反有关规定擅自进行批评。中宣部在一份
《关於党报不得批评同级党委问题》的“复示”中指出，“党报是党委会的机关报
，党报编辑部无权以报纸与党委会对立”；“不经请示不能擅自在报纸上批评党委
会”，因为这种行为“是一种脱离党委会领导的作法，也是一种严重的无组织无纪
律现象”。
这样，那些指望新闻出版机构能对党的错误行为有所揭露、进而抵制、制止的期望
，就缺少了制度性的支援。
把新闻出版机构定位为“党的舆论机关”，并不意味着对新闻出版机构的管
理仅仅依靠党的纪律约束和新闻出版机构的党性自觉。在现实中，虽然没有《新闻
出版法》这样的基本法律，但是，还是有一些对新闻出版机构进行管理的暂行规定
和一套程序上的惯例。这些规定和惯例涉及到新闻出版机构的创办、主办和主管单
位的职责、报刊和出版社的登记、变更与撤销、印刷发行等事项。
新闻出版机构的创办
如果把“办报自由”或者创办新闻出版机构的自由理解为是言论自由权所内
含的前提条件，那么，在中国，不是言论自由权的实现不需要这种自由，就是这种
自由根本就不存在－－尽管宪法在纸上写明了这种权利。按照国家新闻出版署《报
纸管理暂行规定》，报纸的创办必须有确定的主办单位和主管单位。其中对主管单
位的资格作出的要求是，“主管部门在中央应为部级以上（含副部级）单位；在省
为厅（局）级以上（含副厅级）单位；在地（市）、县（市）为县级以上（含县级
）单位”（第十条第三项）。
此外，“中央单位（即中央和国务院各部委、直属机构、各民主党派和全国
性群众团体及其直属单位）（皆为部级单位－－引者注）创办正式报纸，由报纸主
管部门审核同意後，报新闻出版署审批”（第十一条第一款）；“地方单位创办正
式报纸，由报纸主管部门向所在地新闻出版行政管理部门提出申请，经核准并报省
级新闻出版行政管理部门审核同意後，报新闻出版署审批”（第十一条第二款）。
在另一《暂行规定》中，国家新闻出版署对“出版单位”、“主办单位”和
“主管单位”以及它们之间的关系作出了规定。《规定》指出，所谓“出版单位是
指依照国家有关规定举办，经国家新闻出版行政管理部门审核批准并履行登记注册
手续的报社、期刊社（编辑部）、图书出版社和音像出版社”（第三条）；“主办
单位是指出版单位的上级领导部门”，并且“出版单位的办公场所应与主办单位在
同一城市或同一行政区域”（第四条）；“主管单位是指出版单位创办时的申请者
，并是该出版单位的主办单位的上级主管部门”（第五条）；“主管单位、主办单
位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系，不能是挂靠与被挂靠的关系”（第
六条）。主管单位的重要职责之一就是“监督出版单位及其主办单位贯彻执行中国
共产党的基本路线、方针、政策和国家的法律、法规、政策”（第九条）。
就报纸的创办而言，主管单位在递交办报申请时，必须申明“创办报纸的理
由、报纸的宗旨和专业范围”；并且，在报纸出版後，就“不得擅自改变其办报宗
旨、编辑方针和专业分工范围”。
与此相对应，报纸的“主管部门和主办单位不得随意变更”，也不能让其他
单位或个人“以出资代办或其他方式控制或接管报纸”，即“禁止将出版单位承包
给其他组织和个人”。
这就与中共允许企业进行承包、参股、控股等股份制改造的做法形成鲜明对
照。这样做的目的，是要把新闻出版机构牢牢地控制在中共党的手中，不允许有任
何一点偏差。
在改革开放的大环境中，各种合资企业遍布中国。但是，在新闻出版领域建
立三资企业则始终是被严格禁止的。新闻出版署在经国务院批准的《关於建立新闻
出版三资企业审批程序的通知》中规定，“新闻、出版行业（包括图书、期刊、报
纸、音像的出版、印刷、复录、发行单位）禁止设立外资企业，原则上也不搞在华
中外合资、中外合作企业”。
新闻出版署还在另一份《通知》中规定，“原则上禁止创办中外合资的报纸、期刊
和出版社等传媒机构”。
当然，这一规定没有适用於同样有传播信息功能的网络服务公司创办上。现
今中国一些颇有实力的网络服务公司大都有外资介入，可以想见，如果适用此类规
定，轻则引起全行业混乱，重则彻底扼杀网络发展。
期刊的创办与审批、登记与出版的条件与程序，出版社的创办与审批的条件
与程序，都与报纸创办与审批的条件与程序相同。然而，这并不是说凡是符合新闻
出版署那些“暂行规定”的条件与程序的单位，都可以申请创办报纸、期刊或出版
社。实际上，在新闻出版署之上，还有中共党的主管部门－－中宣部，它不仅控制
着新闻出版机构的“总量”，而且只有它才真正有权决定创办新闻出版机构的条件
与程序。例如，1996年就是中宣部治理新闻出版物“散”、“滥”之年。在这一年
中，中宣部决定对新闻出版机构“只发死亡证，不发出生证”，即新创办报纸与期
刊的申请一个不批，希望以此来从总量上减少新闻出版机构的数量，以便更加利於
管理。由此，新闻出版署有关报纸、期刊和出版社创办的“暂行规定”至少在这一
年之内可以束之高阁了。
在创办电台和电视台方面，有批准权的广播电影电视部也有相应的暂行规定
。按照《关於市、县建立广播电台、电视台的暂行规定》，只有设广播电视局的市
、县，才可申请建立电台、电视台，否则“不得建立市、县广播电台、电视台”。
为了使电台、电视台的覆盖范围限制在建台所在地的范围，广播电影电视部
规定，电台、电视台的功率和频率都应有相应的限制。市中波电台“只能有一个频
率，功率不超过1千瓦”，省会所在地的中波台，“功率不能超过10千瓦”；电视台
对本地区的覆盖，“原则上采用微波支线”，“少数地方可用差转或录像转播”。
企事业单位、机关、学校、部队等可以申请创办调频广播转播台和电视转播
台，但是，“不得自办节目”，“在保证完成转播任务的前提下，可以录音或录像
重放”一些“教学节目”。
除了广播电台和电视台以外，中宣部和广播电影电视部还发出了《关於加强
有线电视台宣传管理的通知》。广播电影电视部据此制定了《有线电视管理规定》
。
针对“个别地方电视台同志不经请示，擅自与境外人员洽谈合资兴办电视台的问题
”，以及与境外“变相合作办台”的问题，广播电影电视部下发了《关於不准与境
外合资办电视台的通知》。《通知》指出，“广播电视（包括有线电视）作为党和
政府的舆论工具是党、政府和人民的喉舌”，“合办过多的港台节目都是不允许的
”，与境外合办电视台更是在禁止之列。
与其他新闻出版单位一样，广播电台和电视台的宣传工作，必须“在上级广
播电视管理部门的指导和当地党委的领导下进行”，必须“在思想上、政治上同中
央保持一致”。
但是，在现行行政体制下，地方的广播电视管理部门与地方有线电视台是同级单位
，这给广播电视管理部门对电视媒介的统一管理造成了一些困难。根据中宣部的意
见，有线电视的管理要向划归广播电视管理部门的统一管理过渡，数量也要消减。
由此可见，在新闻出版单位的创办上，中宣部及其有关行政管理部门严格规
定新闻出版单位的“出生”条件，从严掌握“出生证”的发放，坚决执行“计划生
育”的基本政策。近些年，随着市场经济的发展，人们需要大量的资讯作参考来决
定自己在市场中的行动。这种“经济”活动上的需求使得新闻出版机构的数量大量
增加。这些新闻出版机构无论在发行地域，还是在专业范围上，基本都符合了中宣
部以及有关行政管理部门的规定。个别违反规定的现象已经引起了中宣部和行政管
理部门的注意。1996年，中宣部决定停止发放报号和刊号（至今也未宣布解冻），
治“散”治“滥”。新闻出版署则以违反不准“卖书号”规定的名义，撤销了多个
出版社。
印刷和发行
在新闻出版物的印刷和发行上，中国政府充分利用控制国家资源和经济命脉
的优势，使未取得新闻出版署批准创办的新闻出版物（所谓“非法出版物”）没有
可能进行印刷和发行。
按照中国政府有关行业管理的规定，印刷企业属“特殊行业”，除由行业管
理部门和工商行政管理部门批准外，还要经公安部门的许可方能营业。在由新闻出
版署、公安部、国家工商局、文化部、轻工部制定并颁发的《印刷行业管理暂行办
法》
中，印刷企业被定义为“专营或兼营排版、印刷、装订、复印、影印、油印、誊写
、打印等印刷业务的单位”。
这也就是说，除新近兴起的网络传媒以外，所有能使文字在不同范围、以不
同方式扩散、传播的工作和业务，都在所谓“印刷”的范围之内，由是，“印刷企
业”并不只是那些拥有印刷机械的工厂；所有从事上述业务和工作的单位，都要执
行这个《暂行规定》。对此，《规定》第二条明确指出，“私营印刷企业亦应按本
办法管理”。
印刷企业的开办和经营手续复杂、条件严格。按照《规定》，印刷企业的负
责人必须具有“所在地常住户口”6
，这一条件是开办其他企业所没有明确提出的要求。印刷企业的创立必须经主管部
门（私营印刷企业由街道办事处和乡政府）、新闻出版局、文化局、轻工（厅）局
审查批准，并经所在地公安机关审查同意；在上述机关批准之後，才能向当地工商
行政管理机关申请登记。7 各单位内部的印刷厂、所，即使不对外经营，也必
须到所在地新闻出版、文化管理和轻工部门办理登记手续，并向公安机关备案。
对承印报刊和图书的印刷企业还有一些特殊的要求。按照《规定》，只有持
由省、自治区、直辖市一级新闻出版局颁发的图书、报刊印刷许可证的印刷企业，
才能承印报刊和图书，否则“不得印刷图书、报刊”。
依《规定》，印刷企业在承印委印人印刷品时，必须详细登记委印单位名称
、地址、经手人姓名、印刷内容、数量及交货日期；对委印出版物的单位，必须要
求其出具正式发排单、付印单；对委印报纸、期刊的单位，必须要求其出具报纸、
期刊登记证；对委印印刷品的非出版单位，还必须要求其出具主管单位的批准文件
和所在地市、县以上新闻出版部门核发的由省一级新闻出版局统一印制的准印证；
对外省市委印出版物、印刷品的单位，必须要求其出具上述证件和本省（区、直辖
市）新闻出版局的准印证。《规定》还要求印刷企业，如发现委印单位委印“反动
、淫秽、迷信印刷品和非法出版物”，不仅不得承印，还应当立即向公安机关报告
。
此外，新闻出版署对图书印刷采取了“印刷定点制度”。定点印刷企业“选
定的原则首先要看这个企业是不是坚持社会主义方向”，同时，要优先选择国有大
中型骨干企业和原来指定的180家印刷厂；私营（含个体）印刷厂、所不能被选择为
定点印刷企业。
定点印刷企业的名额，由新闻出版署与省、自治区、直辖市新闻出版局商定分配，
并经其核准、批准。
在定点印刷企业印制图书期刊，只凭发排单、付印单和期刊证即可；但委托
有印刷许可证的非定点印刷企业印刷，则必须经委印地省级以上新闻出版局的批准
；委印单位不能委托外地非定点印刷企业印刷正式出版物，委托定点印刷企业的，
要经委印地和承印地省级新闻出版局批准。
对於那些“未经批准，擅自购置设备，从事书报刊排版、印制业务的以及无
证、无照经营者”，新闻出版署规定，“一经发现要立即取缔，没收所有设备，并
追究当事人的责任”。对已经承印了“非法出版物”的，“还应加重处罚”。
从中共党对新闻出版等“喉舌”机关的掌握，到有关规定对印刷企业所包括
的排版、印刷、装订、复印、影印、油印、誊写、打印等业务范围，及其只能承接
单位或出版单位的正式的“合法”的印刷品和出版物的限定，所有这些，都构成了
中国公民言论自由的基本环境。在此种环境中，中国公民的言论自由权究竟是什么
，公民如何实现言论自由权，都是需要人们细致研究的课题。
除了从印刷环节严格控制印刷品的印制以外，有关部门还通过控制印刷品的
传播渠道－－发行，来限制印刷品的种类、流量、走向和范围。
根据《邮政法实施细则》，委托发行的报刊社，应当根据报刊“发行的范围
”，向“指定的”邮政发行单位出具“主管部门批准出版和领有报纸、期刊登记证
的证明”。
按照新闻出版署《报纸管理暂行规定》，只有领取了由新闻出版署统一印制的“报
刊登记证”，并被编入“国内统一刊号”（CNXX－－XXXX）的报纸，才为正式报纸
。正式报纸的发行有“公开”和“内部”两种形式。“公开发行”的报纸，“可以
在全国或以某个地域为主的范围内公开征订、陈列、销售”；“内部发行”的报纸
，则“只能在国内指定范围内征定、陈列、销售，不得在社会上公开发行”。海外
报刊的发行也“采取内部发行的方式”，并“须经国家批准的报刊进口单位办理”
。
针对发行部分失控，“一些内容低劣的小报等刊物”在不少地方“泛滥”的
情况，中宣部曾发出通知，要求省、自治区、直辖市的党委宣传部与出版、发行、
工商部门一起，进行全面检查。在《关於加强对报刊出版发行管理的通知》中，中
宣部要求，“要建立经常的检查制度，党委宣传部应有专人负责阅读、查看报刊”
（重点线为引者所加），并且强调，“对报纸刊物的管理，是党委宣传部的一项经
常的政策性很强的工作”。
这样，就使中宣部及各地党委宣传部担负起本应由行政管理部门所担负的具体管理
职责。
文化部、国家工商行政管理局、公安部发出的《关於加强报刊出版发行管理
工作的通知》规定，在市场上公开销售的报刊，不仅必须是正式出版物，而且还“
必须是经审批报刊的主管部门批准，在省级以上出版行政管理机关办理登记，并在
刊物上刊登登记证号码的报刊”，否则不许销售。
对虽已登记，但“散布资产阶级腐朽思想和封建迷信”的出版单位，要分别
给予批评教育、停刊整顿、撤销登记等处理；经营报刊销售（包括批发）业务的单
位，凡批发销售上述报刊，或批发销售未经批准登记的报刊，要分别给予警告、罚
款、没收和吊销营业执照的处分。
而按照中宣部通知的规定，这种“行政处理除有特殊情况者外，原则上均不
登报，也不必公开评论”，即所谓的“冷处理”。
对於图书发行，新闻出版署和国家工商行政管理局也有一些暂行规定。这些
规定的总原则就是不论是图书的总发行、出版社自办发行，还是由集体、个体、私
营书店（摊）发行，都必须具备类似於创办出版单位所需要的一系列手续。同时，
重申了内部发行的图书只能在规定的范围内销售，不得公开销售，不得批发给集体
和个体书店（摊）销售。
由此，任何公民非经官方渠道来表达个人的思想、意见或主张不是不可能，
就是困难重重；而不能在官方媒介上表达的思想、意见或主张，其在中国的传播就
更是四面触壁，殊多障碍；即使破壁而出，恐怕也难逃被“处理”的命运。
刊载内容的规定
如果说中共对新闻出版机构的创办、以及对新闻出版物的印刷与发行进行控
制，还只是使新闻出版机构成为“喉舌”的外部条件的话，那么，对新闻出版物刊
载内容的控制，则是使“喉舌”传达出中共党的旨意的重要保证。对新闻出版物刊
载内容的控制，是使新闻出版这个“喉舌”始终受控於中共“大脑”的关键所在。
没有对新闻出版物刊载内容的控制，其他手段控制的效果就会减弱或化为乌有。
对新闻出版物刊载内容的规定，一般是由中共中央有关部门直接作出。仅正
式行文、以文件方式下发的通知、意见、建议、决定和规定，就涉及了政治、经济
、文化、社会等各个方面。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅、中宣部等部门
还常常以联合发文、电话通知、“打招呼”、开“通气”会等方式，随时对新闻出
版机构下达指示，规定其刊载或禁载的内容。
为了方便控制，中共中央规定所有重大新闻均由新华社发布。按照规定，中
共党和政府的重大政策、决定、重要文件、重要会议－－即“政治局会议和书记处
会议决定中一些可以公开报道的内容”、中央领导人重要活动、同外宾会见时发表
的涉及国内国际重大问题的谈话、重要人事任免、领导人去世等新闻，皆由新华社
统一发布消息。同时，新华社“应采取措施保证中央广播电台、国际广播电台和中
央电视台同时发出”。
这些规定，为中共所谓“重大新闻”的概念作出了比较正式的说明。
由此还可以看出，中共对新闻媒介的控制，主要是采取控制消息来源的方式
，从减少消息来源上，来规范新闻出版物刊载的内容。为此，国务院办公厅几次发
布通知，严格控制在北京举行新闻发布会；新闻出版署据此制定了《在京举行新闻
发布会登记暂行办法》，中宣部也对公民个人举行记者招待会提出了“几点意见”
。这些通知、办法和意见，对举行新闻发布会规定了逐级审批、统一登记等严格的
条件，要求新闻出版机构对未经登记的新闻发布会“不予采访，不作报道”。对公
民个人举行记者招待会，中宣部要求各级党委和行政部门要“引导他通过其他正当
渠道反映情况和要求”；对擅自举行记者招待会的公民，要“事後按其情节轻重，
严肃追究，依法处理”，并且规定，“凡以个人名义举行的记者招待会或新闻发布
会，一般不要公开报道”。新闻发布会和记者招待会如邀请外国记者和外国驻京机
构人员，必须征得国务院新闻办公室、新闻出版署、外交部、各省、市、自治区外
事办公室的同意。
按照有关规定，重大灾情、疫情、突发事件的报道要由新华社统一发稿，各
新闻机构不得在“未按规定经有关领导批准的情况下抢发新闻”。国务院办公厅和
中宣部的有关《通知》规定，“对不同性质的突发事件，在宣传报道上应采取不同
的方式处理”，比如，对“有外籍和港澳乘客的飞机、火车、轮船、汽车失事”、
及“外电可能报道或在群众中广为流传的”，应尽可能在事件发生的当天对外报道
”，“力争先於海外新闻机构发布消息”，但同时“又要慎重，注意维护国家形象
、民族利益并严格按照我涉外方针政策和国际法、国际通例报道”；对各种自然灾
害，“原则上可报道”，“但在什么范围报道，要视灾害规模而定”，对重大灾害
，应“由中央新闻单位请示国务院後向全国报道”。此外，灾害报道“要注意在一
个时期不要过分集中”，新闻单位“对造成重大事故的原因，在主管部门得出结论
前”不得发表“猜测之词”，“以免给事故处理增加人为的困难”。
对已然的灾害如此，对灾害的分析或预报也不能随意刊载。1999年初，在“
全国宣传部长会议”上，江泽民就会前两天《北京晚报》上刊载的有关国家地震局
对未来几年中国地震形势的分析的报道，质问新华社、国家地震局和北京市的负责
人为什么刊载这样的信息。可以预计，在此以後，这样的分析预测将在中国的媒介
中绝迹。
对“重大群众性骚动”和恐怖主义行为的报道，“为避免多口发稿可能引起
的口径不一”，和“防止对同一事件发出互相矛盾的信息和评论，给工作造成被动
”，应由新华社统一发稿。对“规模不大，影响较小”的非法游行示威、集会、骚
乱等事件，“一般可不报道”，“如需公开报道，也只在有关地方报道”。这类稿
件都要逐级送审，“经当地党或政府负责人核阅後即分别报新华社、人民日报、广
播影视部”，并由此三家中央新闻单位的领导决定送国务院审定。
国务院办公厅和中宣部还要求“有关主管部门在处理事件过程中，应及时提
出新闻报道的原则和意见”，“以统一报道口径，作为新闻单位进行深入报道和评
论的依据”，并“审阅”“新闻报道中涉及的重要数字和重要情节”。这些“新闻
报道的原则和意见”，“重要的报中央和国务院确定”。
在突发事件报道中，“一般不宜准许”外国记者进行现场采访，但要通过其
他方式向他们提供情况，“引导他们进行客观的报道”。对“有必要点名批评有关
外国新闻单位的歪曲报道时，应事先报中宣部对外宣传局商外交部新闻司研处”。
按照中共中央办公厅和国务院办公厅《关於国内突发事件对外报道工作的通
知》规定，“突发事件包括突然发生的重大政治性事件、恶性事故、涉外和涉台港
澳事件等”。有关突发事件的新闻报道要“有利於我国的改革、发展和稳定”，“
有利於维护我国的国际形象”，要“把握时机，注重效果”。
突发事件的对外报道要“按照党中央和国务院的统一部署进行”，由中央对
外宣传办公室协调，“归口管理”；未经批准，“其他新闻单位不得自行发稿”。
“事件发生地的党政机关和中央有关主管部门可以对突发事件提出报道建议，但不
得自行向境外发布消息”。
突发事件由新华社“统一发稿”，“有的可先对外报道，再对内报道”；“
对境外关注而国内无需报道的消息，可只对外报道”；“有的可在当地报道，不做
全国性报道”。
中共中央办公厅和国务院办公厅还要求，负责处理事件的单位“要指定专人
管理参加现场采访的记者”；记者在采访中要遵守有关宣传纪律，“服从现场指挥
”，“不得妨碍事件处理工作”。
除上述规定之外，有正式文件下发，对一些具体问题所作的部分明文规定还
有 ：
－－党和国家领导人在北京或外地的活动，如公开报道，由新华社统一发稿
。地方党政领导人的各种活动，一般不作专门报道。
－－针对有关毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德、邓小平、陈云、江泽民、李
鹏的“作品过多”的问题，中宣部和新闻出版署规定，此类作品，观点“必须符合
中共中央《关於若干历史问题的决议》、《关於建国以来党的若干历史问题的决议
》以及中央有关文件的精神”，“不得损害党和国家领导人的形象”，“不得泄漏
党和国家的秘密”，“不得损害党和国家的利益”。报刊刊载这类作品，要与其专
业性质相符，否则，“不得刊载”。
－－可作公开报道的在基层活动的中央领导人的范围为：中共中央政治局常
委、国家主席、军委主席、人大常委会委员长、国务院总理、中顾委主任、中纪委
第一书记、全国政协主席，其他人代表中央或国务院活动时，“均应作报道”。但
报道其“涉及党和国家方针、政策时”，“要注意口径基本一致，避免为外界的虚
妄猜测提供口实”。
－－有关党和国家领导人的报道，要“按照各自的审批程序报批”，或“报
送党和国家主要领导人指定的部门和人员审批”；中央领导人在基层的活动是否公
开报道，“应征得本人同意”，并且“稿件应由本人审阅”，“编辑部可作技术上
的把关”，遇有疑难问题，则“要送请中央主管宣传报道的领导同志审定”，“不
能擅自处理”。
－－各种历史人物、事件的纪念活动以及纪念性节日的活动，均应在当日举
行，并应革除“以请到高级领导人参加为荣耀的陋习”，否则，“一律不予报道”
。
－－对“友好国家和友好党”的情况，“严禁作不友好的评论及将我内部讨
论情况公开报道”，同时，也不准“公开转载外国报刊的一些不友好评论”；只能
作“正面、客观的报道和阐述”。
－－“严禁发表或转载对各国领导人进行人身攻击的文章、漫画”，有关国
际问题的评论、文章，如公开发表，“必须报请有关领导部门批准”。有关内部调
研材料和分析意见，“一律不准发表或转载”。
－－“新闻出版单位不得刊播内部报刊出版的消息”，“不得转载、播发内
部报刊的消息、文章”。
－－“涉外领域授权有限，各有关新闻单位要严守纪律，不能自行其是”。
具体而言就是，驻外、出访记者，在采访外国领导人和各阶层人士时，不要提出一
些敏感或尖锐的问题，“不要探寻他们不愿透露的隐衷和提出容易引起他们不快的
敏感问题”。有关采访计划，“应事先报送我驻外机构党委批准”。
－－新闻机构对外国国家元首和政府首脑的采访，“事先应将采访计划报中
央外事工作领导小组审批”，“不得自行决定这类专访”。经批准的专访，其内容
要与驻外使馆协商决定；使馆难以决定的，要与外交部和中联部协商决定。
－－驻外记者参加驻在地领导人举行的记者招待会，要与使馆协商，采访和
提问“不要涉及重大敏感问题”。同时，对专访内容“一般不承诺全文发表”，“
如涉及敏感问题在报道处理时应商中央外事部门，或报中央外事工作领导小组审定
”。
－－对其他社会主义国家重大历史事件、人物的评价，“可按照这些国家官
方公布的正式决定和消息作客观报道，不宜发表与当事国官方公开表态不同的评价
，更不应该大量引用西方或该国持不同政见者所披露的材料和观点”，“凡涉及这
类有关重大、敏感的国际问题报道，请严格执行请示报告制度”。
－－“不要进行有关梵蒂冈、罗马教廷和罗马教皇的专题报道和介绍”，在
报道时涉及此方面问题“要慎重处理”，“不要渲染”；“一些重大敏感问题，应
先报主管部门审定”；地方性报刊、广播、电视“一般不要涉及有关中梵关系的问
题”。
－－对於刑事案件，“不宜在公开报道中大事宣扬”，“更不宜连篇累牍地
报道血淋淋的细节和统计数字”；即使宣传典型案件，“也要讲究分寸，注意效果
”；“但是类似的宣传一多、太集中”，“也难免给人一种我们社会还很不安宁的
印象”；“非公布不可的”大案和要案，“一般可在案件发生後先发布消息，审结
後报道处理结果”，即只报道“头尾”即可，“不是特别必要的，不做连续性的追
踪报道”；不适当的报道，对歹徒有“诱发的作用”；对与坏人坏事作斗争的事迹
，“有的只可登当地报纸，一般不必向全国播发”。
－－对大案要案的报道，在“案件的选择、报道的时机和采取的形式”上，
“要根据具体情况而定”，“由中宣部统一安排和审定”，并“视内容分别商中纪
委、政法委”，报中央批准後，“由新华社统一发稿”，中央各新闻单位采用；“
除统稿外，专稿只供指定的新闻单位采用，未经批准，不许转载、转播”；“各种
文摘性报刊，……不要擅自进行摘录或综合报道”。
－－有关“贩毒、卖淫、拐卖人口、溺婴等违法案件，未经批准，一律不报
道”。
－－“凡有损解放军、公安、检察、法院、司法、安全、海关等国家执法机
关形象以及涉及我国外交形象的案件，未经中央批准，一律不许公开报道”。
－－对於溺弃女婴案件的报道，“一定要有全局的观点，既要考虑到积极效
果，又不要忽视可能引起社会上、国际上的不良影响”，“要注意真正有利於社会
的安定，有利於维护我们在国际上的形象”。为了“在宣传上要变被动为主动”，
“以後不要再公开报道溺婴”。
－－对於“端正党风宣传报道”，“应着重报道大案要案，小案一般不要报
道”。“不要把一段时期内处理的各种案件，集中进行综合报道”。
－－在端正党风的宣传报道中，“不要不加分析地把注意力引向高级干部及
其子女”，“绝不要搞株连、附会”，“报道案情时不要用‘衙内’、‘王子’之
类既不准确又带煽动性的词汇”。
－－对於贩毒案件，只能在涉外毒品买卖的“四类案件中有选择有计划地进
行”，并在案件公布前“报公安部审定”，“未经批准，任何地区和单位不得自行
公布”；“对国内取缔、查处私种罂粟和吸食毒品的违法犯罪活动，仍然不进行公
开的宣传报道”；中央新闻单位、音像出版部门采访、摄制禁毒的新闻、专题录像
、拍摄照片，“一律凭全国禁毒工作领导小组办公室介绍信，否则不予接待”，省
级新闻单位，则由省级禁毒领导机关负责把关。
－－对“侦破卖淫嫖娼案件的通讯、案例报道，查处卖淫嫖娼人员的数字，
以及对卖淫嫖娼人员收容教育和嫖客、卖淫妇女的专访”，“不要在报刊、广播、
电视中出现”。
－－“对拐卖妇女儿童犯罪的集中打击行动不登报、不广播”，“典型案件
可由各省、自治区、直辖市党委、政府把关有选择地在地方报纸上公开宣传”，“
这类违法犯罪活动不甚严重的地区可以不进行宣传报道”。
对於电视和广播，中宣部和行政管理部门还有一些特殊的规定。部分具体规
定如下：
－－地方各级广播电台、有线广播电台、转播台、电视台、有线电视台和差
转台，“都必须以专用频道完整转播中央人民广播电台、中央电视台的第一套节目
”，这是县（市）广播电台和电视台、差转台、有线台的“首要任务”，并且“在
转播中央台节目时，不得插播自办节目和广告”；县（市）电视台“不得自办文艺
节目”，“各电视转播台、差转台不得自办节目”。
－－地方广播电视网络建设和发展的重点，是“将扩大中央和省级广播电视
覆盖放在主要位置”，对此，“地方各级党委宣传部门应监督、检查”。
－－“各广播电视厅（局）要把‘不得在中央电视台和省级电视台新闻节目
播出时插播字幕广告’作为一条宣传纪律”，对拒不执行的，要追究领导者的责任
。
－－“各电视台每天所播出的每套节目中，境外电视剧不得超过电视剧总播
出时间的25％，其中黄金时间（18时至22时）不得超过15％”。
－－有线电视台播放的录像制品，“实行统一供片”，即“向有线电视台提
供录像制品的单位，由各省级广播电视行政管理部门确定”。
－－“有线台播放的境外电视剧（含录像制品）必须是经广播电影电视部审
查批准同意播放的影视剧目，并由广播电影电视部指定的单位统一提供”。
－－禁止播放卫星传送的境外节目、港、澳、台电视节目和未取得《有线电
视准播证》的录像制品。
－－对於引进的境外电视剧、合（协）拍电视剧，“其交流活动由承办单位
提前报广播电影电视部社会管理司批准”，并且“必须严格按照广播电影电视部批
准的播出范围交流、播出”。(未完待续)□
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