村民自治：是中共“改善”专制制度的一个组成部分
中国大陆在改革开放的推动下，大约从八十年代中期，就开始在农村推行村
民自治和农村干部选举。对於这种乡村范围内的基层民主，迄今为止，得到了中国
大陆内部甚至是西方学者的普遍赞誉，近年来，一批西方学者，还到中国大陆的农
村作了实地考察，考察的结果，所得出的结论几乎是一致的，有人说：这是一场真
正的民主试验；也有人说：这一基层民主实践是“整个国家向民主政府迈进的一步
”。
西方理论界对中国大陆乡村基层民主的肯定，无疑地，也刺激了中共敏锐的
政治神经，中共专制的政治制度，一直都在国际上受人垢非，但现在，它在推行乡
村基层民主的问题上，居然能获得一些“肯定”，这不能不使中共大感惊喜，惊喜
之余，中共也会很自然地寻找其中可以利用的价值。结果，中国大陆乡村基层民主
，就成了中共巩固新权威、并为江泽民的“开明形像”进行涂脂抹粉的一剂化妆品
。在这里我们且不说乡村基层民主这一措施的决策、制定和推行的过程基本上和江
泽民没有太大的关系，就是乡村基层民主本身，是不是真的就值得西方学者那样大
加肯定，都是有疑问的。我们认为，中共在乡村搞基层民主，这当然不能说是一件
坏事，但它和中共整个专制制度庞大的体系比较下来，却是一件微之又微的小事，
而且中共在决定搞这件“小事”时，基本动机绝不是为了使“整个国家向民主政府
迈进”，而是恰恰相反，是要“改善”中共的专制制度，使中共专制制度的政治机
器能更加有效、更加灵活地对中国大陆的乡村进行控制，在这里，中共实际的“目
的”与西方学者假想的“目的”显然是南辕北辙的，所以，我们认为，研究这类问
题，还是应该先从中共的“目的”研究起，脱离了中共的“目的”，也就脱离了方
向，脱离了问题的本质、脱离了中国大陆的实际。
中共推行“村民自治”的背景
众所周知，中共是一个顽固而又坚强的专制政体，那它为什么又会主动地在
中国广大乡村搞村民自治呢？
这当然是和改革开放分不开的，是改革开放在新形势下“逼”出来的产物。
在改革开放之前，即五十年代至七十年代整整二十多个年头中，中国大陆乡
村都是在集体化政策的束缚下经受着中共铁一般的控制，特别是五十年代末全面实
施的集经济、社会、政治为一体的“一大二公”的人民公社化制度，彻底剥夺了农
民对生产资源的占有权，一方面使农民沦落为农奴，另一方面也造成了对农业经济
的破坏。到了七十年代末，人民公社已走到了山穷水尽的地步，导致了农村普遍的
贫困化。中共出於挽救政权的目的，才在新一代领袖的导引下，放弃了人民公社，
接受了农民自发的家庭联产承包责任制，开始了经济层面上的农村改革。
然而，农村的经济改革却引发了农村一系列严重的政治及社会问题。其中最
突出的就是：农村基层行政组织“权威”的丧失以及衰败，农村党组织与农村干部
和农民关系的日益紧张，以及随之而来的国家与党对农村统治的合法性与能力的双
重危机的加重。
我们先谈谈农村基层行政组织“权威”的丧失以及衰败的问题。大约在八十
年代初期，中国大陆农村基本上结束了“人民公社——生产大队——生产小队”这
样一种三梯级的行政管理模式。政治社会组织的变更，一是使农民的自主性大大提
高，二是使农村干部的权威大大缩小。在过去的“人民公社”时代，生产大队以下
的农村干部，都不是由“国家”发工资、而是由农民供养的，由於农村干部在人民
公社解体後所控制的集体财产比以前少了，相应地，他们为村民提供的公共服务也
大幅减少，再加上农村干部必须执行一些不受农民欢迎的国家政策，如征税购粮、
计划生育等等，使农民更把对干部的供养看成负担。而与此同时，农村干部在面对
日益富裕的农民时，也对自己微薄的薪俸感到不满。两方面的原因，终於导致了农
村干部的大量流失，根据中共政府在一九八五年所做的一项统计，调查发现，从一
九七八年到一九八四年，全国农村基层干部的数量减少了一半，其中乡、镇（原公
社一级）干部虽然增加了百分之九，但村委会（原大队一级）干部却减少了百分之
十三，村民小组（原生产队一级）更几乎如树倒猢狲散，减少了百分之六十九。农
村干部的流失也带来了农村基层党组织的瘫痪，八十年代末期，中共在农村基层的
党组织，大约有一百三十万个，根据中共一九九二年调查，农村党支部中，属於全
瘫痪的，有百分之三十；半瘫痪状态则达到百分之六十。
农村基层党组织“权威”的丧失与衰败，引发了农民对农村干部关系的紧张
。导致干群关系紧张的因素很多，比如说：农民对农村干部所执行的国家政策以及
对地方政府征收苛捐杂税的不满；农民对农村干部不能有效地处理乡村公共事务、
维护村民利益的不满；农民对农村干部普遍的多吃多占、贪污腐败的不满；……这
些不满，造成了农村社会的动荡。根据《人民日报》一九八八年四月十二日所披露
的调查，在农村，大约只有百分之三十八的农民对农村干部给予肯定的评价，这个
数字在中共新闻的控制下，显然是被夸大了。根据我们在大陆时曾经看到的内参资
料，一项在河南省驻马店举办的大型调查中，认为干群关系紧张对立的竟高达百分
之七十八。
这样一来，原来中共所建立的农村基层政治组织的管理形态可以说在改革开
放的冲击下，於八十年代初期，就已经完全失灵了，整个农村陷入了一个“党”无
法进行有效统治的混乱状况。这些混乱表现在：（一）农村治安急剧恶化，根据中
共公安部所做的统计，中共大陆农村的发案率，在八十年代，增长率为百分之十四
，而到了九十年代初期和中期，则增加了百分之十七，远远超过城市的百分之五到
百分之七的增长率；（二）抵制国家政策以及地方制定的“土政策”的行为迅速增
加，这些行为包括抗粮、抗税、抗计划生育、围攻政府、阻碍国家公务人员执行公
务等，其中最典型的如四川省仁寿县被江泽民称为“出了陈胜、吴广”的抗交路税
事件，根据《争鸣》杂志披露，仅类似问题，在九四——九五年问，在大陆农村就
发生了七千八百余起。（三）流氓团伙、聚众赌博、宗族械斗的案件也大量增加，
以宗族械斗为例，根据披露，江西省一九九零至一九九三年，共发生宗族械斗事件
一千三百余起，参与人数十九万人次，死亡一百五十九人，五千人受伤，情况的确
是相当严重的。（四）宗教组织泛滥失控。中共出於维护政权的目的，对宗教问题
相当敏感。但随着农村管理组织的瘫痪，宗教组织则趁虚而入，迅速繁衍。基督教
、天主教、佛教、道教、回教乃至一些傍门邪教，在农村都得到了发展。根据相关
资料，仅河北一省，天主教都徒就有一百二十余万众，而在云南省的大理州，佛教
信徒更高达全州人口的百分之八十。
上述等等，都逼使中共必须拿出一套办法，重建农村的政治秩序，使之能有
效地服从中共专制政府的统治。
旧体系不行了，中共便“创造”了一个新的体系——这就是所谓农村基层民
主制度：村民自治。
中共对“村民自治”的决策过程
首先，需要说明的是，“村民自治”制度和“联产承包责任制”一样，它的
专利权最初并不属於中共，而是来自於广大农民。
最先创造“村民自治”形式的，是广西自治区的宜山县与罗城县。大约在八
十年代初期，这一地区的农民为了应付人民公社解体後所导致的政治真空，自发地
通过选举形式组织了代表村民自身利益的村民委员会。农民的自发行动，表现了农
村民意的一些最基本的倾向：（一）随着承包制的推行，农民已产生了最原始和最
低级形态的参政意识以及对民主的诉求，这里所说的“原始”和“低级”，是村民
的参政意识以及民主的原动力只表现在对“村”这一级行政管理权的占有上。後来
农民的参政过程虽经过八十年代到九十年代长达十多年的发展，但迄今为止，仍始
终没有突破“村”一级的堡垒，更没有向高的层面扩展。（二）它同时也表现了农
民对旧体制的“党”包办一切的不满，村民委员会的本身，就体现了对“党”的不
信任与对“党”的排斥。上述这两点，从它的内在的特质来看，原本是“体质外”
的，是农民对中共集权政治的一种反抗的表现。但是，非常可惜的是，在中共“一
党专制”的大环境下，农民这一最基本的“体制外”的政治诉求却无法在反对派的
政治力量中寻找到根植的土壤，所以它很快地就被中共所利用，并通过中共一系列
的决策过程，终将“体制外”的农民的政治诉求转变成“体制内”的农村基层民主
。
这一转变过程是怎样发生的呢？
大约在八二——八三年这一段时间，中共高层曾就乡村基层的政治组织模式
问题进行过争论。中共中央组织部主张强化乡村党支部的功能，国务院倾向建立村
公所，而人大则主张村民自治。中共中央组织部的意见曾一度占了上风，在此情况
下，中共也於这个阶段，开始了对以农村党支部为目标的“整党”工作。
但这次“整党”却因效果不佳，无疾而终。作者本人曾於八三年任记者期间
，到乡下作过农村基层整党调查，并写过调查报告。当时感受最强烈的，是中共“
整党”的指导思想，基本上还是过去“左”的和“旧”的那一套，结果造成“整党
”的走过场，而随着反资产阶级自由化的结束，“整党”也就偃旗息鼓了。
在这个问题上，中共绝对不是不想通过强化农村基层党组织的途径来管理农
村，而是中共自己也意识到，它没有办法而且也缺乏力量拿出一套适合农村情况的
新的意识形态来管理农村，再加上一百三十万个农村基层党组织都全面瘫痪，如此
巨大的工作量，就是想“整顿”也“整顿”不了，所以在这些情况下，迫使中共不
得不放弃原来的老路，进而“顺应民意”，改采“村民自治”了。
在搞“村民自治”前，中共也曾对“村民自治”的影响力作过评估。一九八
五年，作者本人在贵州听过胡耀邦的一次报告，胡耀邦在谈到农村基层民主时，特
别强调了“村”这个范畴，当时明显的感觉是，基层民主仅只是在农村的“村”这
一级才会发生的事。在中共的政治结构中，“村”是最小的单位，它离真正的中共
政权的核心，还不知隔了多少层。我们想，这也许就是中共敢放胆搞农村基层民主
的最根本的原因。在江泽民的主导下，召开了十五大，就更证明了我们的这一估计
的正确性。十五大在政治架构上，最主要特点是集权，其集权的程度，事实上已经
超过了邓小平统治的时期，甚至和毛泽东相比，也有过之的地方（江泽民集党、政
、军职务和权力於一身，至少在对“职务”的占据上，他已经超越了毛泽东），十
五大总的集权走向和农村基层民主刚好是相反的，这就说明了农村基层民主虽然在
农村搞了十几年，但对促进中共整体的政治架构的变化，可以说还没有产生一丝一
毫的影响力。
对农村基层民主的决策起了决定性的重要作用的人物，是当时任全国人大委
员长的彭真。彭真最早表态支持广西宜山、罗城等地农民自发选举村民委员会的做
法，并在一九八二年修改宪法时，坚持将村民委员会写进宪法之中，此後，彭真又
积极推动有关村民自治立法工作。一九八七年，在彭真即将卸任前夕的六届全国人
大第二十三次会议上，终於通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》
，并规定於一九八八年六月一日起在全国实施。
在这里需要特别指出的是，《村委会组织法》虽然涉及的只是一个最低层的
“村”级行政单位的民主自治问题，但在中共党内，也不是没有斗争的，特别是一
九八九年“六四事件”以後，中共的极“左”派利用当时的政治形势，就把村民自
治当作攻击的目标，认为搞农村基层民主是“放弃党对农村的领导”，是在农村推
行“资产阶级自由化”。但是，这种“反对”的声音在彭真的干预下，终於还是被
压下去了。此後几年彭真虽然不在其位，但一有机会，也还要听取有关部门对村民
自治情况的汇报。所以说，在中共那样一个特定的政治机制下，假如没有像彭真这
样有足够权威力的元老，没有像彭真这样的“一念之间”所得到的偶然，农村基层
民主这种颇具开放色彩的措施，是不可能得到实施的。
中共对村委会的控制使村委会的性质产生异化
但是，我们当然不能因此而把《村委会组织法》的评价搞过了头，因为这毕
竟是共产党自己制订的法律，它的根本目的除了维护共产党的利益之外，并没有别
的。所以，在《村委会组织法》中，在每一个最关键和重要的部位上，都充斥了中
共企图利用虚假的“民主”的形式来保护自身的利益的内容。
举例言之：
一、农民创造了“村民委员会”，其目的是很明显的，即意图建立一个独立
於政府的社区性自治组织。而《村委会组织法》却在赋予了农民有限的独立性外，
又将这种村民的自治性组织转换成政府的一个基层机构，进而履行行政职能。所以
，在《村委会组织法》中，中共规定，村委会除了有负责农村公共事务、调节纠纷
、维护治安、服务协调经济活动、保护环境、管理和维护乡村的集体财产和经济体
、开展文化活动等自治性的职能外，还有类似如负责农民纳税、服兵役、义务教育
、计划生育、农产品订购等政府职能。这种职能的转换，就从整体上保证了政府对
村民委员会的控制。
二、按照宪法规定，村委会是属於农民自我管理、自我服务的群众性组织，
是由村民会议授权的行政机构，照理说它只对村民会议负责，应该是没有什么“上
级领导”的。但是《村委会组织法》以及各省对村委会的具体规定，都确定了乡、
镇政府可以指导村委会工作，这就使由村民独立选举的村委会的性质得到了异化，
特别是当乡、镇政府“指导工作”的内容与村民利益发生冲突时，村委会并不能因
其“自治性”而保证保障村民的利益。除此之外，虽然在《村委会组织法》中没有
写明，但由中共中央所秘密颁发的一九九０年十九号文件，却明确规定了必须要把
村委会置於党的领导之下，根据这项原则，各省在执行中又有不同的发挥，一些地
方政府，如山西、陕西等省规定的很严格，指出所谓党对村委会的领导，就是村党
支部对村委会的领导。另外一些省份虽然在说法上较为含糊，但在实际的操作中，
村党支部都具有对村委会的控制权——当然这种控制权是否真的发挥了效能，那又
是另外一回事了，因为在中共内部的组织结构中，村党支部是一个最薄弱的环节，
村党支部自身的瘫痪，使得它对村委会的“领导权”在实际效益上又显得非常无力
。
三、在村委会自身的建设上，选举的程序是一个相当重要的部位，选举是否
能真正按照村民的意愿执行，关系到村委会是否具备了真正的“自治”的特征。《
村委会组织法》对此规定的也是非常笼统的，它对许多有关选举的事项如选举的组
织、方式以及候选人的产生，都没有细则可循，结果造成了各省、市各行其是，有
的地区比较开放一些，而更多的地区，则是相当保守的。例如在选举组织问题上，
由於《村委会组织法》规定了乡、镇政府可以指导村委会工作，这事实上也就等於
让乡镇政府掌控了村委会选举的权力。多数省份在村委会选举前，都要先建立村一
级的选举领导机构，如村选举工作组或村选举领导小组、村选举委员会，这些选举
组织原则上都要接受乡、镇政府的指导，因此，乡、镇政府对之有提名权。一般来
说村民都重视的是选举，但却很难让他们也重视选举前的选举组织机构的人员的组
成，所以这就给“党”一个很好的机会，让它首先占领了选举的前置性组织的阵地
。当然，在一些较为开放的省份，村一级在进行村委会选举前，也对负责选举事务
的村选举领导小组或村选举委员会进行选举；但大部分省份都是由乡、镇政府或村
党支部提名人选，以“走过场”的形式让村民通过，这就使选举能否被“党”控制
得到了第一步的保证。再谈选举方式。在选举中，最合理与最公平的，是直接选举
、秘密投票和差额选举。对此《村委会组织法》都没有明确的规定。现在从整体而
言，在大陆村一级的选举中，间接选举占百分之七十，这一方面当然和村民流动性
大，参选意愿不高、难以组织全体村民都参加选举有关，但更主要的，还是各地政
府怕麻烦、它们选择了间接选举，就更易於组织、便於控制。而在秘密投票上，所
占的比例就更小了，真正实行秘密投票的，在大陆村一级选举中，仅只有百分之二
十，这其中有一个最主要的原因，就是村民一般都文化水平不高，文盲很多，想要
秘密投票，也“秘密”不起来。当然，这其中也不乏一些乡、镇干部，为了操纵选
票，利用公开投票的方式对村民施加压力。至於差额选举，目前的推广面约百分之
六十，不过在这里需要说明的是，差额选举和候选人的产生是密切相关的。在村一
级的选举中，目前完全按照民意提名候选人的地区并不多，大约只占百分之二十，
而更多的候选人的产生是多渠道的，例如乡、镇政府、村党支部、现任村委会、村
选举领导小组，都可以用它们认为合适的方式提名候选人，这其中村委会的“上级
机构”——乡镇政府的直接或者间接的提名权显得非常重要，一般来说只要村民和
乡镇政府的矛盾不是很突出和激化，在乡镇政府的多种方式的操纵下，往往乡镇政
府的提名人，都是可以选得上的。
不过，在我们谈到中共在选举程序上的诸多问题时，一方面是要揭露中共为
了达到控制农村的目的，以“假民主”替代“真自治”；但另一方面我们也应当肯
定，十多年来，中共在农民越来越强烈的民主诉求下，也确实在对选举程序作不断
的改进。中共高层在村委会选举问题上，所采取的基本走向，仍然还是希望搞出一
个机制健全的民主的程序来，即排除干扰，搞直接选举、秘密投票和差额选举。
中共高层这样做，用心是很良苦的。一是因为在农民越来越觉醒的情况下，
“假民主”搞得越多，就越造成反作用，中共要想真正控制好农村，就必须给农民
让出一定的“自主”的空间。二是村委会的民主选举，毕竟只局限在基层，离中共
的权力核心非常遥远，不至於对中共政治结构的变化产生直接的威胁。三是诸如江
泽民这样的人，为了表现出一点“开明”、一点“民主”，拿基层民主选举这样的
“小事”来为自己“贴金”，也是非常符合他个人利益的，他可以以此来向国内人
民以及国际换取他的“新形象”的本钱。
村民自治对改变中共政治体制的正面意义
当然，虽然我们认为村民自治对改变中共政治体制是微不足道的，但不管怎
么说，总是聊胜於无，有总比没有要好一些。就基层民主选举这件事本身而言，还
是具有其一定的正面意义的。
首先，它提高了农民的参政意识，增强了农民的民主观念，并且对民主权利
与民主程序有了一定的实践上的认知。根据数项调查表明，虽然在对农民直接投入
选举的百分比的估计上，相互差距很大——例如：民政部一九九五年的统计全国农
民的投票率在百分之八十五以上，相当多的地方高达百分之九十；而社科院同年的
国情综合报导指出，农民的投票率仅只在百分之六十左右——但是，我们认为，这
比过去在“不民主”、“假民主”的专制制度下，农民的参政权被剥夺，参政意识
与民主意识都处於愚昧状态，总是一个进步。我们想，这种民主意识的最基本的训
练，如果能和目前尚处於压抑状态下的中国大陆的民主力量结合起来，便可以为彻
底改变中国的社会制度提供出巨大的取之不竭的潜能；
其次，则是通过农村基层民主选举，使中国大陆的基层政治已经实现了低水
平的民主化。当然这种低水平的民主化，还不足以经受民主政治的检验，不过，它
已在很多层面上改变了过去旧农村的状态。比如说，在村委会干部成员的组成上，
根据中国社会出版社出版的由中国农村村民自治制度研究课题组编写的《中国农村
村民委员会换届选举》一书披露，目前中国大陆农村已有百分之四十以上的村主任
由非党员担任。同时，村委会干部的平均年龄降低，文化程度也相对提高，一些农
村企业家、个体经营者及有专业技能的人，被村民选入村委会的领导班子。根据福
建省一九九四年的统计，当年当选的一万四千四百一十五名村委会主任中，具有初
中以上文化的已占了百分之八十七点九，比上届提高百分之十三点五；平均年龄三
十八点二岁，比上届下降一岁；其中百分之五十二点四的人是经济能人。
村委会民主制度的建立，还使村民对村委会的监督得到了加强。这在一定程
度上，遏止了过去农村干部的贪贿及多吃多占的风气，也缓和了干群关系；同时，
也在一定范围内，改善了农村的治安状况。
写到这里，我们想，大致可以为中共推行的农村的基层民主下结论了。我们
认为，中国大陆的政治体制改革问题，基本上是应该循由上而下、即先中央後地方
的渠道进行，而不应该像现在这样，上面顽石一块，风吹不动，浪打不摇，仅只在
下面的最基层的部位如什么农村的“村”、城市的“居民委员会”改起，因为这些
基层组织的政治影响面相当有限，它不可能为总的政治机制的变化起任何一点推动
作用。虽然无可置疑地，它可以对民众的民主素质的培养产生一定的效果，但更大
的负作用却是，它又肯定会被统治者所利用，当权者可以用它来减缓专制制度中的
一些无法解决的社会问题，也可以用它来为专制制度本身涂脂抹粉、混淆视听。所
以，从本质上来说，只要中共的专制制度的核心部位不加改变，而只是在一些无关
紧要的基层搞一些小范围的“民主”的话，那么，这种“民主”就不可能逃脱专制
的魔掌。专制之下的“民主”只会是改善的专制中的一个组成部分。当然，如果仅
从社会效益上评价，它就成了专制制度的一件欺世盗名的、蒙骗世界的利器。□
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