──四论未来的自由中国在民间
当个人自由成为最受尊重的价值，宪政民主也就必然成为最受尊重的制度。--
作者手记
一、农村基层民主：罕见的政治现象
纵观整个现代化历史--无论是西方还是东方--中国乡村的"民主自治"实为罕见
的政治现象，既不同于西方的现代化发轫时期的城邦自治或封建庄园自治，也不同
于传统中国的乡绅和宗族相结合的乡村自治，而是由独裁政权操控的自上而下的恩
赐性民主试验。虽然基层民主的最初动力和最早试验皆来自民间，但是这一民主试
验作为政治运动和制度化政改的普及，则来自中共政权的恩准和自上而下的动员。
如果要在历史上寻找相似的政治转型过程，倒是1949年后台湾的地方自治与之
相仿。在某种意义上，台湾的基层自治和民主选举，也是国民党独裁政权自上而下
的恩赐。但是这种相似性也仅仅到此为止，不能做进一步的引申；因为台湾的基层
民主化的基础之深厚和制度环境之优越，远远胜于1949年之后的大陆。日据的殖民
时代，台湾就实行地方自治和私有制，蒋介石政权接收台湾之后，也并没有对台湾
乡村进行社会主义改造，而是在整个台湾保存了经济上的私有制，并在美国的帮助
下，在乡村进行了真正意义上的"耕者有其田"的土地改革。更重要的是，台湾保留
了一部自由主义价值取向的宪法，
规定了台湾的社会转型的政治方向。同时在政治上，台湾的基层民主自治的起
点较高，一开始就部份地进入县市级，并逐步提升基层民主自治的层次，在20世纪
60年代已经部份地开放了省级议会的选举，并且允许有限的言论开放。这一切，为
蒋经国时代的本土化的民主改革提供了丰厚的社会资源和制度基础。在70年代又部
份地开放国家级议会选举，终于在20世纪80年代后期开放了党禁报禁，于90年代废
除了"万年国代"，进行了第一次全民大选，并于2000年的大选中实现了第一次政党
轮替。可以说，台湾社会的现代转型是经济发展和政治民主的同步渐进，而绝非威
权体制下的单纯经济腾飞。所以在忽略了具体制度差异的细节的前提下，只用笼统
的台湾经验来辩护中国式跛足改革的合理性，即便不是完全误读两岸的实际转型过
程，起码也摆脱不了似是而非之嫌。
而在大陆，邓小平的改革必须面对毛泽东留下的巨大负面遗产，所以改革的基
础与台湾不可同日而语。1949年后，以毛泽东为首的中共对中国社会进行了根本的
国有化改造，相应地在政治上逐渐走向绝对的个人独裁，工商业社会主义改造的完
成和人民公社制度的建立，不仅彻底摧毁了私有经济的基础，而且也彻底根绝了乡
村自治的任何可能，把中国变成了一个准军营式的极权社会；而且不间断的政治运
动（特别是文革）造成全面社会危机的超额积累，说毛泽东死去时的中国已经处于
崩溃的边缘，一点也不过份。所以中国改革虽然表面上经历了邓、江两个时代，实
际上仍然是同一个邓小平时代--跛足改革的时代。在经济上走向了权力市场化和权
贵私有化，但在政治上仍然以《宪法》的形式固守着一党独裁，甚至在改革已经进
行了20多年的今天，也仍然没有进行政治改革的决心。即便现在的中共独裁统治之
严酷，也超过了台湾的蒋介石时代。
所以大陆的威权主导型的现代化与台湾的威权主导型现代化之间，除了表面上
的相似之外，实际上没有多少可比性。在中国现行体制不变的情况下，尽管农村基
层民主--村民自治和村委会选举--已经试验了十五年（1987年开始），但至今仍然
带有自上而下的恩赐性质，还要受到中共党权的控制。基层农村的双权威体制中，
其领导核心仍然是基层党支部，民主选举仍然不同程度地受到党权及上级的操控和
干涉，还属于残缺的基层民主试验，至多只是"半吊子民主"。而且基层民主自治的
层次一直停留在自然村和村委会水平上，而没有逐步进入基层国家政权层次，不要
说县市级政权，就连乡镇政权也在基层民主之外。因此对其意义的评估存在着尖锐
的争论，也就是必然的。
然而考虑到中共50多年统治的基本国情，以降低的标准来看这样的民主试验，
还能够挖掘出一定的正面意义，即便是对村民自治主要采取批评立场的观点，也不
会完全否定其正面意义。
二、村民自治的自发演进和官方推动
一方面，基层农村的民主自治发源于民间的自发试验，说明了民间存在着强烈
要求政治民主化的动力；另一方面，中共政权出于应对危机和竭力自保的目的而不
得不对民间社会做出某种让步，每一次放权让利都会在某种程度上释放出民间的首
创力，导致民间权利和民间社会的扩张：官方肯定了小岗村的包产到户，激发出农
民的经济积极性和首创精神，解放了农村生产力，从而改变了农民饥寒交迫的生存
困境，并开启了经济改革之门，使市场化私有化的进程难以逆转。同样，最早由农
民自发开始的选举村官的零星试验，在得到官方恩准并通过立法被肯定之后，也激
发了农民的参政热情和调动农民的政治智慧，在选举和自治的实践中，通过不断的
自发制度创新，培育农民行使政治权利的习惯，积累独立自治的经验，逐渐扩展着
完善着农村的基层民主。
基层民主的最初发源，绝非中共突发善心的由上而下的单向恩赐，也不是知识
精英的自觉设计，而是农民的自发诉求及其实践--为了社区的稳定和安全而自发创
造出来的，官方对村民自治的支持和规范，更多是出于填补基层农村的权力真空和
便于管理的目的。远在20世纪80年代初，当城里的精英们还在为冤案平反而高呼感
恩戴德的口号之时，零星的自发的民选村官的政治尝试，几乎与小岗村的经济制度
创新的大包干同步进行。最早的试验发端于广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大
队（今宜州市屏南乡合寨村），时间是1980年，正值新旧制度交替的时期，随着人
民公社制度的崩溃，国家权力对农村基层社会的控制出现真空，公共管理陷于瘫痪
。合寨大队地处三县交界，由于无人出面管理，致使社会治安混乱，农家耕牛经常
被盗。为了避免秩序失范的无政府状态，出于对公共安全的需要，村民们产生了自
我管理的意愿，民主选举村委会的试验由此开始。果作和果地屯两个自然村的六个
生产队率先行动，每队提名一个候选人，125户每户派一个代表参加投票，最后韦焕
能以全票当选村主任。
也就是说，村民自治是人民公社制失败的必然结果。农村生活的实际需要激发
了农民政治创造力，自发地走上了自治之路，而当时的中共政权正处在锐意改革时
期，经济改革和政治改革处在同步进行的协调状态。所以为了填补人民公社解体后
基层农村的权力空白，更为了从基层开始尝试党政分离的政治改革，中共高层基于
特定历史条件而肯定了民选村官的试验。随后又把村民自治写入宪法，并通过具体
法律使之规范化制度化。
尽管1998年出台了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法
》），标志着村民自治的新阶段。但实际上村民自治绝非江泽民时代的政治成果，
而是胡耀邦和赵紫阳主政时代的政治成果，是八十年代政治改革的组成部份。1980
年，部份农村开始了村民自治的试验，中共高层马上做出了积极的正面回应，1981
年中共十一届六中全会通过《决议》提出："在基层政权和基层社会生活中逐步实现
人民的直接民主。"1982年中共十二大又进一步："社会主义民主要扩展到政治生活
、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基
层民主生活的群众自治。"也是在同一年，"村民委员会"被写入修改后的82宪法，定
性为"基层群众性自治组织"。1983年10月，中共中央和国务院联合下发《关于实行
政社分开建立乡政府的通知》规定：在全国建立乡镇政府的同时，在乡镇以下的基
层农村设立村民自治组织"村委会"，村委员主任、副主任和委员由村民直选产生，
基层管理实行村民自治。到1985年，农村的政社分家工作结束，全国建立92000多个
乡镇政府，选举产生82万多个村委会。1987年中共十三大召开，赵紫阳报告提出了
推动政治改革的七项措施，普及农村的基层民主便是其中之一。村民自治第一次得
到了执政党的最权威文件的支持。十三大刚刚结束的1987年11月，经过党内高层的
激烈争论，第六届全国人大第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法
（试行）》，通过立法来落实"82宪法"对村民自治的肯定。此法从1988年6月试行，
标志着在全国范围内推广村民自治的开始。
如果胡、赵时代的中共高层没有下决心启动党政分离的政治改革，完全没有必
要既紧锣密鼓又渐进有序地推动基层民主，并用立法的形式肯定村民自治，当时只
要重建农村党支部和加强其权力，就足以填补基层农村的权力真空局面。更何况当
时的体制内阻力之大，远非今天所能想象。在党内高层和人大常委会讨论《村组法
》时，争论异常激烈，经过诸多妥协才得以最后通过。比如，必须加上"试行" 的字
样，在解释村民自治和党的领导之间的关系时，不得不打出"群众路线"的正统旗号
来抵挡反对势力，把基层民主定义为"新时期的群众路线"。中共十三大和《村组法
（试行）》对村民自治的肯定，是八十年代的政治改革在基层的试验。如同农村的
大包干拉开了经济改革的序幕一样，中国政治改革的序幕也由村民自治拉开。
换言之，无论中共政权制定《村组法（试行）》的功利目的何在，但在体制内
外要求政治改革之呼声异常响亮的八十年代，以单独立法的形式肯定村民自治，无
疑是当时的中共政权对农民自发的基层民主试验的一种正式肯定，也是国家对尊重
和保障村民个人权利的一种承诺。在《村组法（试行）》中，村委会被界定为"村民
自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"，把村民自治规定为"民主
选举、民主决策、民主管理、民主监督"。这种以农民的自治权利为本位的制度安排
，在中共执政史上是一种难得的进步。由此可见八十年代确实是中国政治改革的黄
金年代，对村民自治的一系列政策和法律的接连出台，说明了当时的中共高层，既
具有对改革的长远目标的政治远见，也具有渐进稳健地达到其目标的政治智慧。
从1987年到1998年，村民自治却遭遇了六四后政治上极端保守的江泽民时
代。六四刚刚结束时，村民自治也被党内保守派列入"资产阶级自由化"与"和平演变
"的范围，一时间停止继续试验的保守主张甚嚣尘上。要不是邓小平在92年发动第二
次经济改革，要不是1987年主持通过《村组法（试行）》的彭真站出来，以"党的新
时期群众路线"来为村民自治辩护，村民自治就会从此夭折。从另一个角度讲，如果
不是六四后政治改革的全面停滞，这十几年的时间内，村民自治也许已经走上真正
独立于党权的自治之途，中国的政治改革也将与经济改革同步，避免现在的跛足改
革所造成的种种弊端。正是由于江泽民固守跛足改革，致使整个政改裹足不前。正
如其他方面的政治改革毫无进展一样，意在最终实现党政分离的村民自治也没有实
质性进展。虽然村民自治随着第二次经济改革的到来而在1992年之后再次启动，但
是纵观整个江泽民时代，在推进基层民主上却鲜有作为，至多维持一种不死不活的
状态。而且中共高层有关农村基层组织建设的指示和会议，大都是强调农村党支部
的核心领导作用，主流媒体宣传的农村致富带头人，也无一例外地是村支书。直到
1998年正式出台的《村组法》才算有所进步。也就是说，《村组法》由"试行"到"正
式"，竟然用了整整十一年的时间！党权至上的政治现实，阻碍了村民自治的发展，
大家长式的上级干预和村党支部的核心地位，从多角度凸现了农村政治转型过程的
艰难。
三、村民自治的经验积累
《村组法》主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。从
法理上讲，中共的乡镇政权不再具有直接干预村级自治的行政权力，基层政府只有
为村民自治提供公共服务的公仆责任，而没有横加干涉和幕后操控的家长式权力，
至多是施以间接的指导和帮助，其模式类似于市场经济中政府的宏观调控和市场本
身的独立运作之间的关系。虽然在实际上，基层民主仍然面临两个难以逾越的权力
障碍：上级政权的干预和村党支部的领导，但它仍然激发了农民的参政热情，到20
02年农村又一次换届选举之时，以福建为代表的十几省市已经完成了自1988年以来
的四次换届选举，其他18个省也已经完成了三届选举，广东、海南、广西、云南等
老大难地区也完成了第二轮换届选举，基层民主已经在全国范围内普及，农民的参
选热情持续高涨。据不完全统计，2002年的换届选举，有六亿多村民直接参加了选
举活动，各地平均参选率在80％以上，有的省份的参选率在90以上，如广东为96％
，海南为95.6％，四川为93.46％，湖南为91.51％；而且95%村委会采取了由村民直
接提名候选人的"海选"选举方式。
同时从1998年开始，在村委会民选的基础上，有的地方也已经开始尝试乡镇政
权的民主选举，四川省遂宁市中区步云乡进行了全国的首次公选乡长且取得了成功
，其经验迅速产生了全国性影响，其他省市也陆续开始了乡长直选（如：1999年4月
，山西临奇县卓里镇采用对乡镇领导投信任票的方法选出乡镇长；广东省的深圳大
鹏镇采用三轮投票的方式选出镇长；2000年3月，河南新蔡县选举乡镇长；2002年，
北京市东城区北新桥街道九道湾社区也进行了居委会直选的试验）。这说明已经进
行的乡镇长直选试验，其效果显然是利大于弊，所以在普及村委会选举和乡镇长的
直选试验取得成功的基础上，进行全国性的乡镇长直选，已经水到渠成。同时，农
村乡镇的民主实验，也应该在城市的居民委员会甚至区一级政权中推广。
当然，在中国的体制下，能够成功实现政治转型的基层农村还很有限，大多数
地区的村民自治仍然处在"半吊子民主"的状态中。虽然官方一直宣传村民自治如何
普遍成功，但是负责任的学者们的田野考察则得出相反的结论。如安徽省社科院研
究员吴理财指出："大致上只有10％的乡村建立了新型的民主合作关系，约20％的乡
村仍然维持着传统的支配型关系，近70％的乡村处在由传统的行政支配关系向民主
合作关系的转变之中。"从1987年《村组法（试行）》开始，有法可依的村民自治进
行了15年，仅有10％的乡村实现了政治关系的转型，而90％乡村还没有完成。由此
可见，中国农村的民主转型的艰难，要达到普遍转型的水平，还需要相当一段时间
。
即便如此，从1980年最早的村委会民主选举试验开始，经过二十多年的经验积
累，起码有了10％的转型比较成功。村民自治作为大众参与的民主化实验，在实践
的过程中因地制宜地进行制度创新，建立起一系列民主选举和自我管理的程序规则
，从而为中国的民主化提供了良性示范，对于完善基层民主的积极意义而言，起码
表现在以下几个方面：
1，过去没有专门负责选举的机构，选举的组织化程度很低，而现在有了由村民
代表会议推选选举委员会的制度。
2，过去是由上级组织提名候选人或按照自然村格局提名候选人，而现在有了"
海选"，是先由村民直接提名初步候选人，再召开村民代表会议投票预选正式候选人
，最后在正式候选人中投票选出村委会成员，选举程序更加缜密规范，民主的范围
扩大到全体合法选民。
3，过去选举没有激烈的竞争，被提名候选人很少进行竞选拉票活动，竞选演说
也没有作为固定程序纳入整个选举制度。而现在随着竞选的日趋激烈，候选人也展
开游说拉票活动，面对村民的竞选演说也成为选举过程的固定程序。
4，过去投票权分配按户计算，每户出一个代表参与投票；而现在是所有法定选
民都有权投票，扩大了民主选举的范围和提升行使选举权的平等水平。
5，过去没有规范的投票程序，不注意选举的监督、投票的秘密性和对舞弊行为
的预防。而现在建立了全封闭的投票制度，健全了选民登记和持证制度，设立了验
证处、签证处、发票处、划票间、代写处、投票箱的选举通道，确保选民有序地行
使秘密的无记名投票权利。
6，过去的选举范围相对窄小，主要是选举村委会主任，而现在的选举范围得到
了扩大，不仅是选举村委会主任及其成员，连村民小组长、村民代表也实现了直接
投票的差额选举。
7，过去民选村官始终受制于村党支部，导致民众授权的有名无实；为了解决这
种双权威困境，有些农村发明了两票合一制，使双权威造成的管理混乱和民选村官
的被架空等弊端，得到了某种程度的遏制。现在这种两票制已经得到中共最高层的
认可。
8，过去，在选出了村委会之后，对村委会权力的行使没有制度化的限制规定，
很容易导致权力滥用，选举后的村民自治也无法落实。而现在，村民们为了保证村
民自治的制度化，在实践中已经创建一整套自我管理的制度，如各地村委会纷纷制
定了被称为村里"小宪法"的《村民自治章程》，还制定了配套的《村务公开制度》
、《村民代表大会制度》、《村级财务管理制度》、《集体资产管理制度》、《村
民监督小组制度》……使村民自治在不断发展中完善。
如果说，《村组法》是自上而下地为自下而上的民主选举提供了制度保障，那
幺，关于如何实施民主的一系列制度创新就是自发的村民试验。这些制度创新的成
果如"海选"、"秘密划票间"、"村务公开"、"村民代表大会"、"村民监督"等内容，
已经被写进了1998年通过的《村组法》，由局部性的制度创新上升为普遍性权威性
的法律规定，无疑标志着农民自发的政治创造被政权和社会所认可。然而不可否认
的是，当村民们自发的制度创新被官方纳入法律规范之后，受到了党权至上体制的
严重扭曲。本文的后半部份将对此做进一步论述。
也就是说，比较成功的村民自治所积累的经验，改变了基层农村的权力格局和
决策机制，为国家、集体和个人之间的利益博弈提供了新的规则：它结束了上级任
命村官并只向上级负责的历史，改变了上级组织和村官包办一切村务的大家长状态
，在涉及到村民利益的村级公益事业的决策上，必须倾听和考虑多数村民的意见，
初步形成的"村治乡政"的乡村权力关系的新格局。
第一，现代的宪政民主制度的核心安排之一，就是"主权在民"的授权体制，或
者叫治者和被治者之间的契约关系。中国的村民自治首先进行的体制变革，就是由
"主权在君"向"主权在民"的转变。在村一级横向权力格局中，形成了授权与代理的
新型"官民关系"，村官由全体村民选举产生，手中的公共权力也就由对上负责转变
为对下负责，村委会必须在村民的监督下行使权力，重大的村务决策和村级财政开
支必须征得村民多数的同意，实行公开化民主化管理。
第二，宪政民主的另一项核心制度安排是"分权制衡"，横向的权力制衡，即政
府权力架构的"三权分立"；纵向的制衡，即明确划分出中央与地方之间的权力界限
。中国目前的村民自治，开始尝试纵、横两个方向上的权力制衡。在横向的权力制
衡上，村级权力架构的安排，实现了《村民自治章程》下的村委会和村民代表大会
之间的权力分立，行政权在村委会，村级立法权、监督权、罢免权在村民代表大会
。在纵向的村级权力与乡镇政权的关系中，实行村民自治之前，传统的乡、村关系
是一种行政隶属关系，村级组织是国家基层政权即乡镇政权的强制性延伸。而村民
自治后，村级组织即村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是"自我管理、自
我教育、自我服务"的村民自治组织。法律明确规定乡镇政权"不得干预依法属于村
民自治范围内的事项"，而只能"给予指导、支持和帮助"。从而在乡政和村治之间的
权力关系上，形成了相对独立的"乡行政而村自治"的政治格局。
第三，更重要的是村民权利意识和公益意识的觉醒。自由主义价值观及其制度
安排的基础，与其说来自对私有财产的保障，不如说来自对个人权利的保障，须知
私有产权只是个人诸权利之一，尽管它是基础性的人权。私产和个人权利之间的相
关性，不在于有了私产就自动有了个人权利（正如有了市场经济不一定就自动产生
民主政治一样），而在于通过积极的争取而使个人私产权得到制度性保障。没有法
治秩序所保障的个人权利（自由）的优先性，即便拥有一座金山，这座金山也只能
是暂时的不安全的，随时可能被剥夺；相反，有了对个人权利（自由）的优先性的
法治保障，个人谋求私产的行为和私产的安全才能在根本得到保障，即便只拥有一
片面包，这片面包也是长远的安全的，除非拥有者自愿出让，否则，任何人和任何
组织都无权强制剥夺。所以对于宪政民主制度的建立而言，自利意识和权利意识都
很重要，但个人权利意识的觉醒远比自利意识的觉醒更为根本，公共领域内的公法
（自由宪政）远比个人领域内的私法（民法）更重要。没有旨在限制公共权力和落
实公民的结社权、言论权、选举权的公法之保障，保护个人财产、人身权、隐私权
等的私法也不可能真正落实。最早的代议制发端于英国的《大宪章》，就是权利意
识觉醒的结果，贵族们为了保障私产而成功地谋求到了部份公权力（独立于国王权
力的议会权力），以此限制国王的权力和保护个人权利（财产权、人身权等）。
具体到改革以来的中国农村，如果说经济制度上的大包干来自农民"求生意志"
和"自利意识"的觉醒，那幺政治制度上的基层民主自治则来自农民的权利意识和公
益意识的觉醒，追求个人利益最大化和个人财产安全，最终必然要求在制度上落实
对具体的个人权利的保障，要求公共权力来源于民众的授权，要求对公权力的行使
进行有效的监督和制约，从而建立一种公正而稳定的公共秩序。再具体到基层村民
自治，首先村民之所以积极参与民主实践，并非仅仅是为了从集体中获得某种立竿
见影的物质利益，而是希望用自己的政治参与（选票、发言和监督）来创造一种公
平而安全的公共环境，即村民自治的主要目标是通过行使个人的政治权利而建立起
合理的乡村公共秩序。其次村民参与基层民主实践的目的，当然也包括功利性的自
利动机，有些人甚至就是为了个人或家族的利益最大化而在公共权力上寻找代理人
，希望在今后的分配中从集体中获得更多好处。即便如此，就政治制度对分配经济
资源和平衡利益冲突的作用而言，在中国试验过的政治体制之中，基层民主自治无
疑是最佳的选择--以一种合理、合法、和平且相对公平的方式来完成资源配置和平
衡利益冲突。宪政民主制度就是在承认不同利益和不同价值的存在合理性的前提下
，为处于不同利益集团和持有不同价值观的人们追求自身利益的最大化而提供了竞
争公共权力的公平的政治市场，为不同利益之间、不同价值之间的和平共处和自由
竞争提供平等对待的公共秩序，正如市场制度为人们提供竞争经济资源的公平市场
一样。二者的公正性就在于：起点上、机会上和程序上保证了人与人之间的权利平
等--每个人都拥有平等的不可剥夺的基本自由。
换言之，通过二十多年的基层民主和村民自治的实践，中国农民已经意识到：
对于自身的长远的根本的利益而言，自治权利的获得和行使远比上级恩赐的物质利
益更重要。
四、对"民主不合国情"的有力反驳
原国家民政部基层政权司副司长王振耀，一直参与农村基层民主的推广工作，
他用亲身经历说明基层民主的积极作用："没有民主就没有发展，没有民主就没有稳
定，没有民主也不好收税。民主从另一个角度来说是一种利益交换，你不把权力交
出去他不给你钱。农民不是交各种提留吗？你不让他选，他会说：'你不是我选的，
你来收什幺钱？'在这一点上，大家开始认识到没有民主这个社会就失控了。"（见
王振耀在"北京天则所双周学术讨论会"上的演讲《中国的村民自治与民主化发展道
路》）。这些新鲜经验的积累和新的权力格局的开始形成，起码驳倒了"民主不适于
国情"的主要说辞：
1，国民素质低，特别是缺乏文化素质和政治知识。这是精英的主观偏见和虚假
判断，就连中共的有关官员，也对"素质低"的论调嗤之以鼻。而经验事实证明，中
国农民这一知识素质最缺乏的群体，不但参加选举的热情很高，且成功地行使了选
民的权利。实际上，行使选举权并不需要太多的书本知识，甚至不需要太多的民主
政治的知识，只要具有正常人的头脑和分辨善恶是非的基本能力，就完全可以成为
合格的选民。即便是民主国家的农民（如印度），关于民主政治的知识未必就比中
国农民高多少。现在就行使民主权利的实践操作而言，中国农民的实际知识肯定高
于城里人，高于只会在书斋里谈民主的知识精英。中国农民的政治意识正在从皇权
崇拜和党权强制向民主管理的方向发展。相反，最近发布的关于基层选举的报告表
明：对基层选举最缺乏热情的，恰恰不是被精英们指控为"素质低"的农民，而是城
市中的各类精英本身。也就是说，无论是手握重权的高官还是学富五车的精英，谁
把农民贬为"愚昧的一群"，谁就陷于最大的愚昧。实际上，大多数制造农民愚昧论
的人，是在基于利益的计算而用愚昧论来贩卖自己的私货。
2，离开了精英们的指导和管理，民主将带来混乱低效和管理成本上升，因为农
民还不知道如何行使自治权利。事实上，农民十分珍视他们现在获得的选举权利和
自治权利，很少滥用他们的民主权利，他们心中"有数"，行为"有规"，懂得怎样行
使自己的民主权利。凡是选举比较成功的地方都没有出现混乱，反而使官民冲突减
少，对抗的激烈程度降低，解决冲突的方式也日趋理性和平。同时行政消肿后，其
办事效率大大提高，管理成本也随之大幅度下降。四川遂宁市市中区步云乡实行公
选乡长，选举后步云乡的各项工作很快见效，乡政府消肿进展顺利，最难以解决的
干群矛盾和腐败问题迎刃而解，税费收缴的阻力锐减，农民负担下降和乡财政增加
，农村公益事业的建设也大有起色。由于民选乡政府的卓著政绩，谭晓秋在第二次
公选中又连选连任。其实以稳定为理由蔑视村民自治，从政权来说是权力恐惧作祟
，从官员来说是乌纱帽恐惧，是中国体制养成的父母官恶习，一门心思地把民众当
儿女，一步也离不开对他人的控制，一旦有人失控，就心生恐惧，就无所适从，就
自感虚弱，所以就要千方百计地重新控制。至于社会稳定，古今中外的社会治理经
验早已证明，自组织程度越高的社会也就越稳定。相反，谁限制社会的自组织，谁
就是在根本上破坏稳定。何况一般而言，农村自治组织的诉求主要集中在经济利益
上，只有当政治格局有损于经济利益之时，他们才会寻求更多政治权利，所以其诉
求也较为和缓。任何真心追求渐进而平稳的社会转型的人，皆应该为如此低调的村
民自治而庆幸。如果中国的政府和精英们，连如此低调的自治诉求都不愿意给以正
面的回应，那幺被逼无奈的农民们，也就只能再次走向揭竿而起的造反之路了。
3，致使封建宗族势力抬头。近些年在某些农村，传统宗族势力确实出现了复兴
趋势，但是单纯的宗族势力复兴未必就是什幺坏事，可怕是强势大户和县乡政权及
其权贵们相互勾结而形成的村霸。实行村民自治后的农村，也确实在一些地方出现
了选举被大户操纵或贿选的现象，但是就村民自治的整体而言，宗族势力并没有构
成民主化的障碍。反而在一些宗族传统深厚的地方，宗族大户对村民自治起到了积
极作用，使传统的宗族－乡绅的自治方式和现代民主自治结合起来。退一步说，即
便少数村庄的选举被大宗族操纵，只要这种操纵没有乡镇政权和村级党权的介入，
我看也比在毫无民主的时候受中共官员的压榨和乡镇政权的管制好。传统农村的宗
族和乡绅相结合的自治，整体而言决不比中共执政后对农村的治理更野蛮。
4，选举的不规范导致贿选泛滥，变成另一种方式的权钱交易。必须承认，正如
任何民主选举都不可能完全避免，中国的基层民主中的贿选丑闻也时有爆光，在实
验阶段很难完全避免，如果指望民主选举的100％的纯洁，无异于痴人说梦。但是只
要贿选没有普遍化，局部贿选决不能作为整体上否定基层民主自治的理由。首先，
与独裁型任命制相比，用钱买选票也是一种进步，起码把公共权力的产生由单方面
独断变成了是一种双方的交易过程，布坎南从经济学的角度形成的"公共品选择理论
"，就是对民主制度作为一种交易过程进行了经典的论述。其次，贿选是任何国家向
民主化转型的初级阶段的必然伴随物，特别是在亚洲国家，贿选现象似乎尤为严重
，但决不能因噎废食，以贿选为理由阻止政治民主化。再次，在大陆的基层民主试
验中，贿选一直没有发展到普遍化的程度。最后，随着选举程序的完善和监督机制
的健全，村民们逐渐找到了防止选举舞弊的方法，只要竞选的公开化和秘密投票得
到保证，就可以防止贿选的泛滥和普遍化。
5，民主选举阻碍农村现代化。而事实上，村民自治，非但没有障碍现代化进程
，反而由于权力来源具有了民众认可的合法性，民选的村长或乡长的权威得到空前
的加强，可以在民意的支持下放手推进现代化。而且民选村官既要对选民负责，又
受到选民的监督和制约，不可能像任命制下的只对顶头上司负责的官员那样胡来。
即便民选村官的施政不够大胆，但一步一个脚印的施政，肯定实惠、有效和真实，
总比任命的官员干的那些好大喜功的政绩工程好。现在的农村，自治组织的领袖大
都拥有较多的社会经验和专业知识，也善于协调农村内部的利益纷争，善于与外来
社会力量进行谈判妥协。一般而言，自治组织的领袖与基层政权的交往，在人际关
系上相互渗透，在利益关系上相互包容，也能获取更多的信息，所以其管理效率也
就更高。
6，税费收缴困难。而事实上，凡是民主选举比较成功的乡村，由于拉近了官民
之间的距离，大大降低了税费收缴的难度。同时，民主财政使纳税人具有了知情权
和监督权，村级财政开支和上级摊派的费用是否合理合法，村民是否愿意买单，必
须由村民本身在权衡利弊之后做出决定，而非单项的村委会决策或执行上级命令。
遂使财政支出的透明性提高，乡镇政权摊派得到有效的抵制，既减少了挥霍浪费，
提高了财政支出的效率，也有效地捍卫了村民的自治权利；既减轻了农民的负担，
也实际增加了基层的财政收入。
7，削弱党在基层农村的领导地位。这是最要不得和最阴暗的理由。因为在事实
上党权过大所带来的诸多干预，恰恰是致使村民自治有名无实、农村的政治转型极
为艰巨缓慢的首要罪魁，是对村民自治的最大伤害。如果民主自治能够消弱党权，
有什幺不好！不仅是农村的民主化，而且从全国范围内讲，中共坚持党权至上恰恰
是民主化政改和社会进一步综合发展的最大阻力。
无论是邓小平的"四个坚持"、还是江泽民的"三个代表"，其核心仍然是党权至
上--"坚持党的领导"和"党代表一切"。关于农村如何落实"三个代表"，如何协调村
委会与党支部的关系，一位县委组织部长直率地说：在政府鼓励发家致富的时代，
首先要争取把党员扶植成致富能人，其次是把致富能人培养成党员，最后把所有能
够致富的党员培养成干部。这位县组织部长的经验之谈，道出了"三个代表"的实质
：把所有富人变成党员和把所有党员变成富人，并由党员富人执掌权力，也就是把
一切有效资源都置于党权的操控之下，变成维持政权稳定的资本。一句话：资本与
权力的合而为一，也就是俗话所说的"官员傍大款和大款攀高官"的"官商勾结"。而
中国政治民主化的主要目标，则是为了逐步消弱一党的专断权力，遏制眼下的资本
和权力的邪恶结合，并最终用和平渐进的方式告别一党独裁体制。
五，一位安徽农民的政治智慧
2001年我曾去过安徽农村，在泥泞的田间土路上，倾听着来自田野的政治设想
。一位曾经带领村民上访告状的村小组长，也应该算是该乡的"农民英雄"（由于众
所周知的原因，他不愿暴露姓名，我也只能尊重他的谨慎），给我看了他自己设计
的村民自治构想，还画出了县、乡、村三级组织的责权示意图。他建议：
（一）农村自治应该以自然村为基本单位，原则上撤销现在强制性组建的"大行
政村"（以当年的"生产大队"为基础），如果自然村太小，想与其他村合并成一个自
治单位，必须以自愿原则为基础。至于村级自治是采取民主直选还是其他形式，选
择权应该在村民手中，根据每个村的实际情况和自愿原则进行选择。
（二）乡一级机构既不应该是国家的一级政权，也不应该是自治组织，而仅仅
应该是县级政权的派出机构，是管理税收徵粮、计划生育、治安等事务的公务员。
这些公务员吃"皇粮"而不吃"民粮"（这个词是他发明的，很有智慧），只管国家法
律规定的事务，不能干涉村庄的自治管理。乡官吃皇粮，就替政府做事；村官吃民
粮，就为村民谋利益；国家设在最基层农村的政权应该只到县一级为止，要说直选
，县级行政官员才应该由直选产生。
（三）乡一级的医院、农机、电力、粮食等服务部门，应该由政府部门变成商
业化的企业，面向农村市场，在公平竞争中求生存求发展。这样，既可以精简乡级
机构及其人员，也可以减少官员们的腐败。
（四）为了确保农民的合法利益不受侵害，还应该允许成立"农会"之类的村民
自治组织，也是由"民粮"供养，农会可以不局限于一村一乡一县。在法律规定的范
围内，农会既是村官施政的监督者，也是县级政权施政的监督者，甚至可以发展为
全国性的农民自发自治组织，监督国家政权施政对农民利益的影响。他激愤地说：
"如果有全国性的农会，我们农民能祖祖辈辈低城里人一等吗？能被农村户口钉死在
土地上吗？"
这位村小组长最后说：在旧中国，安徽农村的乡村自治很不错，这得益于安徽
农民热爱和尊敬读书人，即便现在安徽作为农业省比较穷，但是农民们想法设法供
子女读书。在安徽，成功的乡镇企业很少，但是农村孩子上大学却不是什幺新闻。
升学率在全国农村应该名列前茅。他甚至知道，印度这样的民主大国，文盲率为60
％，远远高于中国农民的20％。
真应该把这位村民请到城市里，专门给知识精英们上课，让那些至今还把农民
视为愚昧群体的文化人，领略一下来自乡土的政治智慧，城里的知识人实在没有任
何理由不谦卑。
农民的自发参政实践、民间知识分子的舆论问政和官方改革派的政策推动，三
者的共同努力推进着村民自治的发展。在今后的基层农村，任何政治力量都将被纳
入村民自治的框架之内，即便是那些作秀的官方表演，也要打着村民自治的招牌。
我认为这就是开端，尽管这种自治远不够民主政治的合格水平，还带着中国特色的
党国镣铐，但它指示着中国农村的公共秩序的未来方向。无论执政党的主观意愿如
何，自治民主的发展趋势不可阻挡。中共政权只有顺应大势所趋和民心所向，才是
唯一明智的选择。□
（关于党国体制对村民自治的阻碍，请参见我的《民权确立的前提是党权退出
》；载于《民主中国》2003年4月号）2003年2月28日
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