──六论未来的自由中国在民间
当个人自由成为最受尊重的价值，宪政民主也就必然成为最受尊重的制度。
──作者手记
四、无视农民权利乃为万恶之首
三农问题的日益严重，标志着跛足改革的巨大失败之一。直到现在，中共政权
仍然没有意识到：三农问题的解决，绝非一味强调减轻农民负担所能奏效，深层的
制度瓶颈是农民在权利上的绝对劣势，减轻负担不过是权宜之计。最大群体的权利
长期被剥夺，必然使政权的农村政策出现制度性失误，导致农村经济的效率低下和
农民利益的严重受损。中共执政五十多年所执行的农村政策，最缺少的不是对农民
生活水平的忽视，而是对农民权利的无视，致使那些严重损害农民利益的制度得以
轻易形成并长期坚持。换言之，对农民生活水平的忽视源于对农民权利的无视。所
以，要避免农村改革的失败，就应该着重解决农民权利的残缺问题，就必须改变农
村改革的侧重点，把以减轻农民负担和维持农村稳定为中心的政策，转向以农民权
利的确立作为全部改革的核心，使农民的权利得到法治化的尊重和保护。而如果没
有这样的实质性改革，早晚会出现代替改革的革命。实质性改革之于中国农村，就
是给予农民以平等权利和社会参与的公正起点。
村民自治，在村级管理上的核心是对农民个体权利的尊重，即对农民的经济上
的土地私有产权和政治上的民主权利的尊重；在与乡镇政权的关系上的核心问题，
是纵向的分权而治，即把基层乡村事务交给民选村委会管理，彻底杜绝乡镇政府的
行政干预。而目前的现状是，法律规定的农民的个体权利和乡政村治的分权格局，
并没有在实践中得到切实的保障。正如整个中国长期处於"有宪法而无宪政"的状态
中一样。所以，修改和落实《村组法》，让农民自己代表自己发言，让农民具有自
我保护的法定权利，使民选村官真正履行村民公仆的职责，使村民自治逐步走向完
全独立，乃是进一步完善基层民主法治化的关键：
一方面，必须逐步虚化党权的核心领导作用，乃至最终改变基层农村的双权威
体制，取消凌驾于民选村委会之上的村党支部，使村委会成为农村基层自治管理的
唯一权威。应该修改《村组法》，特别是把第三条规定的村党支部的领导核心作用
，修改为"村党支部必须服从《村组法》并在《村组法》之内活动，防止党权凌驾于
"村组法"之上或置于《村组法》的约束之外，村党支部没有对村民和村委会发号施
令的权力，更不应该具有直接行使村委会职能的权力。党员意欲争取村委会的权力
，只能以个人身份参与竞选，而不能代表党组织参选或寻求村党支部的幕后支持；
党员如果竞选成功，其政治角色只能是对选民负责的村官，而非对党组织负责的党
员，他也只能以村委会成员的身份行使权力，而不能代表党组织行使权力。
另一方面，尽管《村组法》规定：乡镇政府"不得干预依法属於村民自治范围内
的事项"，只是对村委会的工作给予"指导、支持和帮助"，等於从法律上明确界定了
乡镇与村委会不是行政隶属关系，不是领导与被领导的关系，乡镇不得干预村民自
治。然而，这项规定并没有改变乡镇政权对村委会实际上的"领导性干预"关系，也
就无法真正阻止乡镇政权对村民自治的严重干预。所以，这样的法律规范不具有法
定的效率，而只是类似于笼统而模糊的纪律性约束，缺乏详细而明晰的法条硬约束
，更没有对於违法的行政行为的相应惩处的规定，乡镇政权干预村民自治后不必承
担法律责任，加之传统权力关系的惰性难改和基层政府的职能转变不到位，在村民
自治实践中，乡镇干部就可以为所欲为地干预村民自治，使《村组法》的法律权威
得不到尊重，法律条文也就得不到切实贯彻。
所以，必须修改《村组法》，进一步在法律上明确乡镇政权和村委会之间的各
自权限，用详细而明晰的法条限制乡镇政权对村民自治的行政干预，让那些敢於以
身试法的乡镇干部能够受到严厉的法律惩处。也就是真正落实法律规定的村民自治
，用法治管理代替上级政权的越俎代庖。这样，有利於约束基层政府官员的违法违
纪行为，有利於在农民与政府之间发育良好的对话机制和社会合作，从而有利於农
村社会的稳定。在"稳定第一"的统治策略的主导下，中共的各级政权一直担心农村
的稳定问题，与其通过减负式的利益收买和镇压式的警惕防范，维持成本高昂的权
宜式稳定，远不如采取开放式的村民自治，用法治保障的和平选票和自我管理来代
替群体的上访、请愿和示威，既能有效地从根源上防止激进的暴力反抗，也能有效
地降低维持稳定的社会成本，何乐而不为！
众所周知，中国社会的发展严重失衡，不仅表现在经济发展水平和社会的开放
程度上，也表现在基层民主政治的发展水平上，如基层选举中较好的10％和较差的
90％之比，也反映了中国社会整体（经济、开放度、收入水平、文化素质等）失衡
的大致比例。沿海的东部发达地区的部分农村，其经济社会结构发生较大变化，已
经在私有化和开放性等方面遥遥领先于其他地区，民间资源与官方资源之间的占有
比例正在发生实质性变化，当地政府对民间资源的依赖日益加深，相应地，私有程
度高和观念更新快的乡村居民，对民主政治的需求也就更自觉更强烈，对选举更高
级别的乡镇县政府领导人的政治诉求非常迫切，村民在民主自治上的独立性日益增
强，对上级政府的非法干预的抵制也就相对有效，党权在基层农村的主宰地位必将
日益削弱。
而在大部分落后农村地区，由於其经济停滞、收入偏低、社会封闭和观念陈旧
，农民对民主政治并没有强烈需求，即便地方政府在上级的压力下进行自上而下的
动员式选举，这些农村地区的村民也缺少参与的积极性，民主选举活动也就容易受
到上级政府和党权的干预操控，甚至民主选举制度形同虚设。而且，越是贫困的地
区的基层政府及其官员，对农民的压榨和控制就越严重，农民在忍无可忍之时的铤
而走险的群体反抗就越激烈。但是，这些分散的群体反抗没有太大的实际效果。
我在贵州、甘肃、山西、陕西、河北等贫困地区旅行时，对这些贫困地区的省
会城市的高消费和市民生活的悠闲富足感到惊讶，某位私营老板点拨说：在中国的
国情下，再穷的地方也穷不到省会，因为省市政府可以集中全省的良性资源供养中
心城市。而且，越是贫困地区的省会的权贵们，就越是贪得无厌和穷凶极恶，对民
众的剥夺就越肆无忌惮。对於弱势群体的反抗，这些地区的政府也屡经历练，摸索
出一套有效的应对措施。所以，省市政府的大门前，几乎每天都有示威请愿的人，
官员们已经习惯了，练就了处变不惊的沉着。
五、孤军突进的村民自治必然失败
改善农民的弱势地位与政治民主化息息相关，而政治民主化不是只让选民举一
下手就能完成的。它是一项整体性工程，与社会的整体发展水平密切相关，村民自
治也好，村委会选举也罢，都只能是整个中国的政治民主化改革的有机组成部分，
而不是自外于全社会的独立的"民主"和"自治"所以，没有整体性的配套的政治改革
，单独的农村基层民主，非但不可能最终取得成功，反而只能沦为政权作给国际社
会看的"民主秀"。至少，从目前中共当局对农村基层民主的态度上看，作秀的成分
居多，而实质性改革还未开始。
现在的村民自治和基层民主，起码缺少五方面的配套改革。
（一）缺少选举权逐渐扩大的配套改革。中国的选举改革一直停留在农村基层
的自治层次上，没有逐渐扩大到国家的任何一级政权组织，城市的政治民主化改革
更没有任何实质性动作，人大选举也大都是走形式，中共在党内民主化改革方面也
鲜有进展，旨在减员增效的行政改革，虽然也有意义，但远远无法适应社会的急遽
变化，无法满足民众对社会公正的强烈诉求和日益强烈的参与饥渴，对日益恶化的
各种重大危机的解决，也只能提出治标不治本的权宜之计。
（二）即便按照某些精英提出的"先自由而后民主"的转型战略，也就是模仿香
港或新加坡的模式。但是，目前的中国最缺乏的恰恰是公民应得权利方面的配套改
革──“自由优先”的公民权利的获得和保障。在大陆，公民没有私产权（农民没
有土地的私人所有权），没有言论自由、信仰自由和结社自由，没有实际的在法律
面前人人平等的权利，而选举权和被选举权的真正落实，要有以上自由权利的配套
落实相支撑，最起码要有私产权和平等权利（取消户籍制）的依托。起码，应该尽
快改革农村的土地制度，解除基层官员对土地的控制权力，人大应该加快《物权法
》的出台，明晰土地产权，使农民拥有土地财产权。
（三）对於“先自由后民主”的转型战略来说，大都主张"先法治先行政而后民
主"，其关键在於宪法至上和司法独立，中共十六大后提出的"行政三分制"就是政治
改革行政化的措施。然而，在当下的大陆，宪法仍然是党权的工具，法制建设在司
法独立上也毫无起色，仍然是有法条而无法治或有“恶法”而无“善治”，市场经
济和个人权利仍然缺乏真正的法治保障，行政改革也无法触及最核心的公权力垄断
──党权至上。而且，十六大后的地方人事安排上，大面积出现了省委书记兼任省
人大主任的现象（除了由政治局委员出任党委书记的省市之外，其他省市的人大主
任皆由党委书记兼任），并且提升了公安系统的权力级别（又政治局委员担任公安
部长），标志着中共政权对立法权、监督权和执法权的进一步严控，而丝毫没有开
放政治参与的徵兆。没有超越政治权力、金钱诱惑和宗族关系的独立法治，特别是
没有对一党独裁权力的有效制约，就不会有任何形式的自由和民主。
（四）农民作为中国人口最多的群体，却政治上处於绝对的弱势，不仅无形的
事实歧视根深蒂固，即便是有形的制度歧视也是中国专制制度的凸出特徵。比如，
在各级人大代表的名额分配中，农民就处於绝对的弱势，农村人口和城镇人口占全
国总人口的比例为3：1，而二者在人大代表中的比例则为1：4，即每96万农村人口
才可选出一名代表，而每26万城镇人口就可选选出一名代表，完全是本末倒置，即
便按照中共自己制定的《宪法》条款，也属於严重违宪（82 《宪法》第33条规定：
“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身
、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。而且，
代表名额的分配也是优惠中心城市而歧视边缘省市，如北京、上海和天津等地的人
大代表比例一直偏高，而河南、河北等12省的人大代表比例就低。对於改善农民的
弱势地位来说，提高农民的政治地位远比恩赐性的扶贫更有意义。所以，在各级人
大代表中大幅度增加农民代表的比例，已经刻不容缓。
（五）在现行体制下，中国的宏观发展战略，无论在口头上怎样强调西部大开
发和关心弱势群体，而事实上的优惠皆向少数的发达地区和权贵们倾斜，造成惊人
的社会断裂。如果这种权力和资本相结合的“损不足而奉有余”的坏资本主义发展
得不到有效遏制，一方面获利集团的刚性同盟就会日趋保守，使政改的启动越发困
难，也将使改善弱势群体的境遇的努力更为艰难；另一方面受损阶层的不满持续积
累和日趋强烈，而又没有合法表达的渠道和有效保障的措施，使社会革命的可能性
随之加大。
总之，一党专制的人治现实，是乡村自治和村委会直选在90％的地区无法落实
的根本原因。在中国的国情下，即便现在整体的配套改革难以展开，起码也要在村
民自治层面进行急需的六步改革：第一步，加大监督力度，真正落实现行《村组法
》的诸项法条，遏制乡镇政权的行政干预，甚至应该逐渐取消乡镇政权的建制。第
二步，尽快实行土地私有化和废除户籍制以及收容遣送制度，为农民个体的政治权
利提供坚实的经济权利和社会权利的依托。第三步，尽快修改现行的《村组法》，
剔除党权至上的内容，进一步明确村民自治的独立性，明确乡镇政权和村委会自治
权力之间的界限。第四步，按照权利平等的原则重新分配农村和城镇、中心城市和
边缘地区的人大代表名额，在合法的利益代表之分配上，使弱势群体和边缘地区得
到平等对待，使其代表名额与其人口基数相符。第五步，在发展战略上做出重大调
整，遏制“锦上添花”而关注“雪中送炭”，在政策上向落后地区和弱势群体倾斜
。第六，转变歧视农民的观念，特别是政府官员和精英阶层必须改变对农民的不信
任，在处理农村事务上，相信农民的才智和能力决不低于任何其他群体，特别是不
低于政府官员。因为没有任何人比农民自己更了解和更关心自己的利益。进而，必
须在全社会普及如下观念：百姓之所以通过契约（宪法）授权给政府，让政府具有
提供一部分公共产品的权力，绝非因为官员们更智慧更能干，而是因为如此契约可
以带来低成本和高效率。同时，即便政府拥有了百姓的授权，百姓也不会完全放心
，也必须通过契约来约束和监督政府。相信农民，也是平等对待的题中应有之义。
政府主要的精力应该集中于维护社会的宪法秩序方面，也就是保障一切交易的自由
、公正与安全。只有首先相信农民，才能为以法治保障村民自治的名实相符提供伦
理支撑。而且，越是相信民众自治能力的政府，也就越能够在提供优质的公共产品
上大有作为。
换言之，没有法治保障和制度依托的民主，就如同没有私有产权的市场经济一
样，要幺是无序骚乱，要幺是人治操控。而在目前的大陆，除了村民自治和村委会
直选之外，没有任何与之相配套的政治改革和制度创新，所以，农村的基层组织的
民主化改革，被整体上的一党独裁和人治现实所操控所窒息。村民自治犹如一株枯
草，被一党独裁的人治式的组织选拔制和任命制（钦定式）的无边沙漠所包围，被
对农民的有形的制度性歧视和无形的观念性歧视的炎炎烈日所烘烤，被从上到下的
普遍的制度性腐败所腐蚀，如果再不进行配套的政治改革，基层民主试验的动力就
将渐渐枯干乃至化为灰烬。
六、只能拭目以待的高层政改信息
十六大后，中共一月份召开农村工作会议，触及了多年不敢或不愿触及的基本
制度问题，说明新常委会已经认识到：中共实行了多年的歧视农民和剥夺农村的体
制及政策，不仅面临着越来越高涨的道义质问，而且也承受着农村越来越凋敝的效
益压力，其难以为继也就越来越明显，所以必须进行重大改革。据参加会议的中共
高官说：中央农村工作会议年年开，但今年尤其重要，这次会议充满新气象：新班
子、新阶段、新思路、新要求的“四新”气氛，使与会者无不感到非常振奋。甚至
说：这是前所未有的，充分显示了新领导人对“三农”问题的高度重视，也标志着
新班子对建设小康社会的远见卓识：即中国全面实现小康的重点和难点都在农村。
与此同时，新党魁胡锦涛和新总理温家宝也尽显关注弱势群体的亲民姿态，胡锦涛
不仅提出“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的所谓“新三民主义”，而且
去革命老区、去内蒙灾区，并留下一张30元的餐费收据；温家宝去贵州山区、去辽
宁煤矿，并在720米的深井下与矿工共度羊年春节的除夕……
大陆媒体也对胡温体制的新姿态进行了跟进报导。春节前，山东的一位民工，
为了讨要被长期拖欠的工资而跳楼自杀，使歧视农民工问题再次成为媒体焦点之一
，中共高层就严重的拖欠工资现象做了批示，官方媒体甚至喊出了"善待民工"的口
号。国务院发展研究中心副主任陈锡文在分别接受《新华社》和《南方周末》的采
访时说：中共高层已经决定，停止对进城农民的各种歧视性的制度和政策，其中包
括广为国际舆论诟病的户籍制、把进城求职的民工当成"盲流"强制遣送的收容遣送
制度、极不得人心的强制关停民工子弟学校的地方政策……这位中共官员甚至用“
恶政”来形容这些歧视农民工的做法。最近，《财经时报》又透露，新一轮农村改
革的力度具有震撼性，要触动农村的政权结构、土地制度和户籍制度。
之后，从中共的有关部委先后传出三条有利於基层自治民主的信息：一是准备
在全国范围内彻底废除户籍制，北京、四川等地已经开始动作。特别是四川，除了
省会成都之外，其他城镇的户籍基本放开。二是有可能撤销乡镇一级政权设置，代
之以县级政权的派出机构“农业委员会。《21世纪经济报导》发表的“兴村民自治
，解财政压力”的社评透露，最高当局正在酝酿一个重大的政权体制改革方案，即
在5至7年内完成撤消乡镇一级政府的政权结构重组，由农民自治取而代之。三是在
城镇的居民委员会选举中，废除由上级组织提名候选人的制度，而一律改由选民直
接提名候选人。也就是仿造村委会选举的“海选”方式，在城镇居委会一级普及市
民直选。
以上三项改革设想，其具体实施的时间表何时出台，检验着推动政改的民间压
力的实际效果，也检验着新的胡温体制进行政治改革的诚意。而对於后者，征诸于
中共的统治史，任何乐观的预测皆有可能变成悲观的结论，特别是新官上任的三把
火，如果没有体制上的实质改革相配合，大都要在体制性的窒息之下，渐燃渐息，
乃至终成死灰。所以，民间社会只能立足于民间立场，尽力而为地推动民间社会的
发展和壮大，对中共高层的诚意及其举措，采取拭目以待的态度。
起码，就目前而论，我们还看不出中共进行任何实质性改革的徵兆。即便经过
二十多年的改革，现行政权从根本上讲仍然是自私的独裁的，它仍然把涉及到每个
人幸福的最大公器──公共权力──变成一党私具，只在乎自己的救世主地位和少
数特权者的既得利益，而决不会真心关注绝大多数人的幸福。即便政权有时会对弱
势群体进行政策性的俯身倾顾，在应对突发天灾时也会表现出权宜性的开明，但在
根本上是基於维护独裁权力的需要，至多是基於“民可载舟亦可覆舟”的机会主义
和工具主义的统治技巧。这是物质和精神的双重诈取，是一种全面的剥夺：先是在
物质上诈取民脂民膏，然后再通过自上而下的施舍，在精神上诈取民众的感恩戴德
和驯顺依附，从而形成了本末倒置的官民关系──被供养者变成了仁慈的恩人，而
供养者却变成了被拯救的乞丐。这也是中国制度的古老传统，恩人政治和赈灾表演
贯穿于几千年的帝制历史，并被中共政权发展到登峰造极的水平。在此文化及其制
度的传统中，即便偶尔碰上个把道德高尚的明主或清官，他们个人对弱势群体的关
注，也只是基於“父母官良知”，而绝非基於“衣食父母良知”。他们恩赐给百姓
的好处，是在用纳税人的钱向民众购买美名和政绩，购买政权的合法性和权威性，
以巩固恩人或救主的高高在上的地位。所以，无论是政权的 “仁政”，还是清官们
的“仁慈”，皆是羊毛出在羊身上，即政权用掠夺来的民脂民膏贿赂忍无可忍的民
众，而且出手极为吝啬。比如，倍受赞美的农村承包制的推行，就是中共用从农民
手中抢来的土地来贿赂农民，而且仅仅拿出其中的极少份额──土地使用权。这种
自上而下的行贿式的恩人关怀，正是中国制度的本质特徵之一：“谢主龙恩”和“
奴才该死”。
然而，不管还有多少困难，国际大势和国内变革早已超越了帝制中国的愚昧时
代，为中国走上自由民主之途提供了前所未有的良好环境。仅就国内环境而言，大
陆社会正在走向多元，经济上和价值上的多样化，民间价值持续升值和官方价值大
幅贬值，正在日益蚕食着僵硬的政治一元化。再具体到村民自治的发展，农村的基
层民主毕竟已经实验十多年，特别是1998年之后，民选村委会已经普及到全国31个
省市，农民也自发地摸索出许多符合国情的民主管理方法，所以，无论从村民自治
的广度上还是从经验积累上，经过多年民主选举训练的选民，已经积累了足够的基
层民主实践的经验，并朝着逐渐摆脱上级政权和基层党权的干预的方向发展，推广
基层民主的正面资源越来越多于负面因素，完全可以在继续完善村民自治的同时，
把已经普及的村委会选举提升到乡镇一级国家政权，并在实践中逐步升级。民主选
举的政权层次每升一级，对村民自治的上级干预就减少一级，农民的政治权利的含
金量就随之升值，基层民主化进程也就更上一层楼，如此渐进有序地逐级上升，直
到完成国家首脑的全民直选。
2003年3月6日于北京家中□
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