──五论未来的自由中国在民间
当个人自由成为最受尊重的价值，宪政民主也就必然成为最受尊重的制度。
──作者手记
虽然，我在《村民自治的积极发展和正面意义》一文中，集中论述了十几年自
上而下的村民自治，对促进中国社会的政治转型的正面意义，但是，对这种正面意
义的评估必须谨慎，否则将沦为“小骂大帮忙”的御用花瓶。特别是当中共政权在
主流文明的压力之下，为了缓和中国与西方之间（特别是美国）的制度冲突，把村
民自治作为政治改革的重要成果向西方人展示之时，村民自治便沦为“民主秀”，
也就是一党独裁的辩护和装饰。正如中共用“人质外交”应对美国的“人权外交”
一样，中共也会“人大民主”和“基层民主”应对美国的“和平演变”战略的压力
。
至少到目前为止，中共还没有改革“党权至上”体制的诚意和任何举措，恰恰
相反，中共二十多年的改革，主要是为了应对党权权威的流失和统治效力下降的执
政危机而进行的局部调整，其改革的目标，绝非创建一个自由中国，而是维持党权
体制下的奴役中国。只不过，现在的奴役不再那么面目狰狞，而是戴上了小康社会
的笑面，把割喉的利刃换成勒喉的呢绒绳或封口的糖衣。中共从不留任何余地的刚
性极权的失败中汲取的最大教训，也是最得意的统治策略，就是以机会主义的灵活
态度应对一切危机。
极权时代的统治手段非常单一，整体性国家通过组织和单位与高强度的运动化
意识形态化来进行操控。而后极权时代的独裁统治越来越日常化技术化利益化，它
适应着利益急遽分化的现实，非常灵活地应对来自国内外的严峻挑战，自发地产生
出无数种伪装、手段和变种，而且运用得越来越纯熟，既是刚性的也是柔性的：在
国内，它是高调宣传也是低调劝说，它是树典型的大会表彰仪式也是普及化的问寒
问暖，它是硬性主旋律也是软性大众文化，它是跟踪窃听监狱也是利益要挟，它是
技术手段也是市场渗透，它是恶法陋规也是灰色空间，它是消费娱乐也是利诱哄骗
，它是间歇性运动也是日常性灌输，它是公开的批判也是秘密整肃，它是暴力镇压
也是道德感化；在国际上，它是对外开放也是信息封锁，它是在经济上加入全球化
也是在政治上防止和平演变，它是人权对话也是利诱交易，它是亲美亲西方也是行
贿无赖国家，它是高调抗议更是低调周旋，它是韬光养晦决不当头也是大国外交世
界领袖，……弹性模糊的威权面目与黑白分明的极权暴政相比，还常常散发着一种
令人感慨的柔软或温和。这是一种只受利益驱动的膨胀了的党权官僚主义，是以利
益为手段的匿名性的全面统治和技术操控。（参见我的旧作《中共独裁统治的末日
景观》，载于香港《开放》2002年9月号）
所以，中国农村的基层民主自治，能否由“半吊子的民主秀”演变成货真价实
的民权至上，最关键的环节是突破“党权至上”的制度瓶颈。
一、民选村官的困境
村民自治的发展根植于农村的现实需要和农民的生存经验，也显示了农民的政
治智慧所迸发出的巨大力量。中国农民正是依靠自身的智慧和勇气并以自己特有的
方式，在抵制当权者及其附庸的同时，逐步拓展着自己的自治空间。表面上看，现
行《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）中关于村民自治
的制度规范（包括那些技术性的自治方法），主要来自官方及其精英们的设计，而
在实际上，它们大都来自农民的自发创造，是先有村民们自发的制度创新，后有官
方颁布的法律。而且，官方颁布的现行《村组法》中，塞入了许多党国“私货”。
这些党国“私货”并不是农民想要的，而是中共政权强加给农民的，意在把村民自
治变成治理农民的工具，比较弹性地维持“牧羊者”和“羊群”的统治格局。当村
民自治不对中共地方政权权威构成挑战时，民选村官就会作为官方的“民主秀”而
炫耀于人，并通过惯用的树立模范典型的方式供人观赏，如美国的前总统卡特对村
民自治的赞赏，就来自中共向他展示的典型。而另一面外界则很少了解：当民选村
官基於草根利益而与基层政权发生冲突时，他们就成了被地方政权整肃的对象。
2002年8月中旬，《湖北日报》内参披露了潜江市人大代表姚立法关于上级权力
干预村民自治和非法撤换民选村官的调查报告：“潜江市第四届村委会自1999年9月
28日换届选举以来，截至今年5月1日，选举产生的村委会主任，当选后被撤换（含
免职、停职、降职、精简、移任他职等）的达187人，占329位村主任的57％。加上
其他被撤换的村委会副主任、委员，共有619位村委会成员被撤换。”之后，省人大
代工委和民政厅的联合调查证实了姚立法的披露“基本属实”，湖北省民政厅基层
政权处处长贾虹也承认：“1999年9月以来，潜江市有208个村、433名村委会成员变
动，分别占全市村委会总数的63.41％、村委会成员总数的28％，其中村委会主任变
动的119人，占全市村委会主任的36.28％。”
这一披露顿时在全国引起巨大反响，因为此前的潜江市，一直是村民自治的省
级和全国级的双料模范，现在却成了千夫所指的假典型。实际上，在《村组法》正
式实施后的三年间，这个市所属的基层农村中，乡镇政权与村委会之间，村委会与
村民之间，矛盾重重，冲突不断，早就让当地民政官员头疼不已。而权利意识觉醒
了的农民，并未完全听从上级权力的摆布，而是起而抗争，并尝试用法律来捍卫自
己的民主权利。在潜江诸多被上级非法撤换的民选村委会主任的村里，对撤换后上
级指定、任命、内定、委派的人选，农民们坚决不接受。如，张金镇西湖村的王知
海刚刚当选村主任两个半月，就在村财务清理中被镇里撤换，从此王知海走上投诉
之路，根据《行政诉讼法》和《村组法》起诉张金镇政府，一审二审均被潜江市法
院驳回，他又愤而起诉潜江市政府，8月6日递交诉状，汉江中级人民法院至今尚未
对是否受理做出裁决。（见《财经》2002年第11期）
类似案例在媒体上的爆光已经屡见不鲜：或在上级干预下、或在由基层权贵撑
腰的村霸威逼下、或在村党支部的阻挠下，民选村官无法履行职责，山东农村出现
过57位民选村官集体辞职的轰动性新闻。而且，对新当选的民选村官进行暴力的威
胁和伤害也时有发生，如《南方周末》2000年12月7日报导：山东莱阳市所辖农村，
在村委会选举中，真正民选的村委会主任屡屡遭暴力暗算。其中最严重的事件发生
在河洛镇于家岚村的第六届民选村委会主任鲁言奎身上，他当选后，三次遭暗算，
最后一次是五个人在晚上闯入他家，三个人轮番举刀，他一共挨了八刀。
如此对待民选村官，不仅是对村官本人的严重伤害，更是对所有选民的歧视和
压榨，是对法定权利和政府信誉的侮辱。村委会要靠农民出钱养活却很难对农民负
责，而不吃政府财政饭的民选村官却要首先对政府负责；靠村民的选票上台却不能
独立行使选民授予的合法权力，必须接受党支部的绝对领导，否则的话，就要遭受
罢官、甚至暴力伤害。世界上哪里还会有这样对选民权利如此漠视的选举制度──
政府不掏一分钱却占尽所有好处！所以，农民对此不公平现状的反抗就是必然的。
近年来，大规模的农民集体抗暴事件越来越多，甚至酿成几万农民与县政权发
生暴力冲突的恶性事件（如江西），当地政府所辖公安和武警都无能为力，必须调
动军队才能暂时平息。而愈演愈烈的集体反抗行动的导火线主要有三条：一是日益
加重的农民负担；二是土地承包权受到侵犯和土地商品化的收益被政府及其权贵们
侵吞；三是村民自治权利得不到真正的落实。而引发冲突的前两项原因，在某种程
度上源于第三项，自治权利的严重残缺，使农民无法表达自身的诉求，无资本与乡
镇政权及权贵们讨价还价，也就无力捍卫自己的权益。中共执政五十多年，农民之
所以成为利益受损最严重的群体，就在於农民处於社会的最底层，几乎所有的权利
都被剥夺且倍受制度性歧视。如果由国家的法制权威推进行的村民自治，仍然无法
摆脱党权及上级权力的主导，村民自治的前景并不乐观。
二、自治实践中的党权干涉和村官蜕变
二十多年的乡村民主实践证明，凡是效果不好的地方，大都是由於法外干预过
多过重所致（党权和上级的干预，基层权贵集团及村霸的操纵等），而凡是效果好
的地方则是由於法外干预较少的缘故。如果党权和上级不对村民自治进行干预，如
果由基层权贵集团撑腰的村霸不进行幕后操纵甚至公开捣乱，而是切实地执行《村
组法》，让农民完全自主地依法行使民主权利，那么，不仅农民的民主权利得到了
真正落实，而且农村的法治化进程也将大大加快。更关键的是，即便《村组法》被
执行，由於《村组法》所规定
的权力关系的笼统粗糙和混乱不清，也必然导致现实中的权力关系的混乱。大
多数民选村委会主任指出，村民自治的民主管理的困难主要集中在四个方面，其首
要问题是党权及上级权力的干预：
（一）与核心权力党支部的关系。虽然《村组法》对村委会的直选程序、村民
会议和村务公开都做了规定，但在目前的制度背景下，党作为最高的唯一政治权威
，不可能允许任何民间的政治力量和自治组织的坐大，所以，任何走向民主化的政
改都会被扭曲、甚至被变相扼杀，即便明文公布的法律也无法逃脱这种命运，正如
在条文上有宪法而在事实上无宪政一样。同时，法律本身仍然不是人民公意的法律
表达，不是保护人权和限制政府权力的工具，而是一党私利的表达，是维护党权至
上的工具。
中国的宪法中的某些条文及相关法律，违背了现代法治的根本立法精神──保
障人权和限制政府权力，而沦为自外于人类正义的恶法。中国的“八二宪法”的“
序言”部分确定了中共的核心地位和四项基本原则，这显然与宪法总纲里的“人民
主权”的规定形成根本对立，即不是党政分离而是以党主政的党国一体。相应地，
关于村民自治的《村组法》中，在规定基层农村的“自治”的同时，也仍然规定了
村党支部的“领导核心作用。”也就是说，在法定的权力关系中，党权与民权之间
仍然有“核心”与“边缘”、支配与被支配之分，落实到具体的权力行使上，党支
部与村委会关系不清，“两委矛盾”的普遍性便不可避免。民选村委会的权力由村
民选票授予，而村党支部的权力则由上级党组织授予。按照中共统治的制度惯例，
党支部是农村基层的领导核心，村委会必须接受党支部的领导，成为后娘养的二把
手，在十几年的“村组法”的试行时期，一直如此。比如，2001年3月，山东省栖霞
市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，其原因就是因为村党支部和镇党委一味强调
“党领导一切”，村支部代替村委会或包办村委会，致使新当选的村委会主任上任
一年多，财务和公章仍然握在支书手中，不向村委会移交，村财务仍然由村党支部
书记一个人说了算，村委会只起着“摆设”的作用。
现在，大多数农村的基层组织，仍然处在党政不分的状态之中，村党支部和村
委会在人员的
构成上大都是交叉重叠的，村支书就是村委会主任，村委会成员大都是村党支
部成员（这是常态）。据一项调查显示，村委会的一把手，党员所占比重在80%以上
，村一级组织的权威排序是村支书、村长、副支书、治安主任。而且作为第一把手
的村党支部书记，其地位常常类似终身制，一干就是半辈子，以支书为中心所建立
起来的势力范围，长期主宰着基层农村的公共事务。正如国家各级行政部门的一把
手几乎是清一色的党员，中共总书记永远凌驾于总理之上一样。所以，尽管有了民
选村委会，但是村党支部仍然是领导核心，村里的大权还在党支部及其书记手上，
村里的发展计划要由书记最后拍板，村级财政开支和重大决策的最后的签字权也由
书记掌握，造成权力关系混乱和村民自治的有名无实。而有些地方，为了解决“双
权威”困境，干脆就来了个“两委合一”制，即村党支部与村委会是“两块牌子，
一套人马”。前面所论及的《村民自治章程》，也是确保党权至上的具体例证。
为了解决“双权威”困境，农民们绞尽脑汁，自发地设计了许多办法，但就目
前实验过的办法来看，都无法从根本上冲开“党权至上”这一制度瓶颈。被舆论认
为比较好的解决“双权威困境”的办法，是一些村庄实行“两票制”选举，即村党
支部书记的产生，先由村民普选出候选人，再由全体党员在候选人中投票选出。还
有些地方通过选举将两权合一，在选举中不再区分支书和主任，而是放在一起投票
，哪个得票多，哪个就既是支书又是主任，辽宁、山东等地都作过试验，有成功也
有失败，而成败的关键则主要取决于县、乡两级政权是否尊重这种两权合一的选举
结果。还有些地方让支书出任村民代表大会的头儿，村民代表大会既是村委会行政
的监督机构，又具有重大村务的决策权，实际上是换汤不换药。有些地方让支书和
主任这两个职务都在全村直选中产生，虽然没有解决一村两权的问题，但是两个当
选者都来自多数村民的授权，就要尊重民意，在二者之间出现无法调节的矛盾时，
不是由村支书说了算，而是交由村民大会投票决定。虽然以上办法，多少能缓解党
权与行政权之间的矛盾，因为扩大了村支书的民意基础，看似比较民主，但也是治
标不治本的权宜之计。其实质，是为了在党的权威和统治效力日益降低的现状下，
为恢复党权的效力而设计的补救之策，凸出的依然是党权的核心作用，强调的也仍
然是村党支部对全村重大事务的实际的控制和管理，而村委会则处於无足轻重的配
角地位。显然，村民自治无法突破党权瓶颈，“两票制”等办法只是无奈之下的权
宜之计，不但造成了人为的资源浪费和行政效率的降低，而且仍然无法为基层政治
权威的合法性提供长远而稳定的来源。
（二）与上级权力即乡镇政府的关系。现在，在实行村民自治的农村，乡镇政
府对村委会的人选和村级自治的直接权力干预，其比例高达90％，如果民选村官得
不到乡镇政权的认可，即便不被撤职停职，也要被架空。而且，乡镇政权还要向每
个自然村派遣“驻村干部”，少则两人，多则四、五人。村委会选举由上级操控，
村委会的一切重大决策都要征得“驻村干部”的意见，自然无法在村务大事上作主
。比如“宅基地审批”和“计划生育指标分配”，明明是《村组法》规定的民主管
理制度中的第二款和第三款，但在实际上都是由乡镇政权决定的。另外，摊派各类
费用的比例以及相应的收缴办法和惩罚措施，也主要由驻村干部说了算。一般而言
，村委会成员决不会挑战驻村干部的权威。
在村委会选举上，乡镇政府进行直接干预大有为所欲为之势，甚至不惜动用专
政机关违法剥夺村民的民主权利。如，1998年海南省琼海市大路镇云满村16名村民
，因联合提名一位村委会主任候选人与镇党委希望的提名人不一致，镇党委书记就
动用专政机关，开着警灯闪烁警笛呼啸的警车进村，命令警察把联合提名的村民们
抓到派出所，逼迫村民们承认犯了“破坏选举罪”。之后，村民上访并被媒体披露
，惊动了更高层领导，只是由於上级的干预，村民才勉强没有遭到镇政府的进一步
迫害，但是，上级领导及琼海市人大也就只是口头重视，没有任何一个机构或部门
实际地支持村民的民主选举，更谈不上对违法干部的处罚。
同时，除了象本文前面指出的乡镇政府直接免除村委会成员的职务之外，还有
不胜枚举的乡镇政府不经选举而直接任命村委会成员的违法行为：据1998年第4期《
乡镇论坛》披露，从1996年起，浙江省台州市椒江区前所镇一直违反《村组法》，
直接任命所辖的34个村委会人员。还有，浙江省上虞市章镇党委，居然用红头文件
代替法律来进行人事任免，宣布民选的13人不再担任村委会主任，7个村委会主任改
任主任助理，然后任命16人为新任村委会主任。这类直接任命还发生在民选村官被
上级撤职或被迫辞职之后，乡镇政府往往未征得村民同意就指定所谓的“村主任”
或“代理主任”。
（三）与村民的紧张关系。由於前两项困境，缺乏自主权的民选村官仍然是执
行党权和上级的指令的传声筒。村级财政完全来自村民上缴的“提留”，而非如乡
镇财政那样来自上级的财政拨款，民选村官吃的是地道的“民粮”而非“皇粮”，
但在服务对象上却本末倒置，主要对不买单的上级和党权负责，而不对买单的村民
负责。如同中央财政不对纳税人负责而只对中共政权负责一样。所以吃“民粮”的
民选村官无法履行为选民服务的职责，也就不可能得到村民的支持。特别是村官必
须完成上级下达的税费收缴指标，尤其令村民厌恶，不仅税费收缴极为困难，而且
村规民约也难以执行。现在，农民把乡镇干部及其在村委会中的代理人讽讥为“六
要六不要”干部：1，不要当“公仆”而要做“主人”；2，不要服务好村民而要侍
侯好领导；3，不要遵纪守法的模范而要摆平一切的能人；4，不要以权谋公而要以
权谋私；5，不要造福一方而要搜刮一片；6，不要扎根基层而要扎根县城（或省城
）。
（四）更重要是，在利益分配上，村官本人的职责也由为民谋利变成与民争利
。当村委会沦为乡镇政府的行政工具而很难成为农民利益的代表之时，当村官们必
须首先对上负责否则就有丢官的风险之时，现行体制就使民选村官的政治角色发生
由公到私的蜕变，硬把村民利益和基层公益的代言人逼成乡镇政权及基层权贵集团
的代理人，其从政激励也由以权谋公益蜕变为以权谋私利。因为，只有顺从这样的
蜕变，村官们才能进入基层权贵集团，使自身利益最大化。而一旦进入农村权贵集
团，在组织资源及政治资源的拥有上，基层政治精英与普通村民之间便产生了巨大
的不对称，甚至就是垄断一切权势和毫无权势之间的天壤之别，落实到经济资源的
占有上和剩余价值的分配上，他们所处的位置便远远优于普通村民。于此相适应，
村官们的利益要求和实现利益的方式，也必然从普通农民中分离出来，而融入整体
权贵集团的牟利方式之中：村官们作为基层农村权贵集团的一员，已经无法回到与
普通农民平等的地位上，以市场竞争的方式参与乡村的利益分配了，而主要依靠权
力资源和非市场性资源，正如城镇的各级执政集团成员都是城镇中的权贵一样。
（五）但是，需要强调的是，决不能孤立地看待基层官员的鱼肉乡里，而必须
从制度的角度看三农的困境，否则的话，既有失公正，更忽略了根本，即便基层官
员的恶行被频频爆光并受到惩处，也至多是“小骂大帮忙”。实际上，农村的基层
官员只是中共体制性压迫的基层执行者，而绝非压迫的制造者。人性本身的弱点一
旦与没有制约的权力结合，就将造成巨大的社会灾难和人性腐化。所以，与其说基
层官员是鱼肉乡里的村匪村霸，不如说他们仅仅是高层权贵集团向弱势农民转嫁的
城市压力的基层工具，即制度性剥夺的基层传递者。中共主流媒体在爆光基层农村
的官民冲突时，之所以只打“苍蝇”而放过“老虎”，频频通过央视的“焦点访谈
”和“新闻调查”把部分基层官员的妖魔化，就是为了制造出“中央政策好而被下
面念歪”和“制度好而被蛀虫败坏”的舆论导向，以便掩盖制度性弊端和高层权贵
的罪恶。基层官员再贪婪，由於其权力毕竟有限，无法与那些高官们相比，所以他
们所巧取豪夺的财富，也远远不及大权贵之万一。即便不提那些大贪官的非法掠夺
，即便就是合法的好大喜功所导致挥霍浪费，也是基层官员们从未见过的天文数字
。一个乡长或村支书的好大喜功，至多挥霍浪费几万元、几十万元，最多也就是上
百万，而一个省长、部长、总理、总书记的大笔一挥，就至少是上亿。
如果再从制度的角度找原因，农民受到的最大盘剥和压榨，乃是歧视性的户籍
制和土地公有制的结果，而非基层官员的邪恶所致。基层官员不过是这一罪恶制度
的具体执行者。如果在对滥用权力和诈取农民的批评上一视同仁，农村基层官员的
恶行绝不比城市官员和上级官员更过分。只不过，由於体制原因，基层官员的权力
滥用不能对上而只能对下，所以直接面对百姓的基层官员，其恶行就显得更具体更
野蛮更残酷，加之主流媒体的爆光，因而在民众眼中也就更醒目。而在事实上，对
农民压榨的残酷性和野蛮性，正是中共制度本身对农民的长期歧视、也是政权奉行
的“损不足而奉有余”的政策倾斜的恶果，制度本身的邪恶和高层决策的失误，经
过层层向下传递，最后要借助于基层的乡、村官员来完成。特别是，在民怨沸腾的
情况下，由於农村基层官员的权势相对城市官员和高层权贵处於弱势，可以被高层
权贵作为平息民众不满的制度替罪羊而已。
一句话，当通过中共媒体的爆光甚至放大，小小苍蝇便成为制度自保的牺牲品
和大老虎们滥用权力的替罪羊。苍蝇固然可恶，但再可恶也没有专门生产苍蝇的制
度环境可恶，只打苍蝇却放过了产生苍蝇的环境，不仅因放过了更邪恶的大老虎而
有失公正，也因放过了制度环境而无法遏制苍蝇的继续繁殖。
三、自治小宪法中的党国私货
由此可见，与基层民主试验中的其他弊端相比，党权至上乃万恶之源，是制约
村民自治的真正落实和进一步完善的制度瓶颈，导致上级权力对村民自治的严重行
政干预，以及基层农村的畸形的双权威体制。为了维持党权至上的权威体制，中共
政权不仅在全国性的《村组法》和各省市的相关法规中明确规定了村党支部是领导
核心，而且将这一规定强行植入被称为基层农村“小宪法”的《村民自治章程》中
。具体分析“小宪法”内的党国私货，会是我们更具体地认识到：党权至上这一政
权最高统治原则，是如何通过法律法规在基层统治中得以表达和贯彻底。
结合一些学者的田野考察的成果，也根据我自己在河北、安徽、贵州、四川等
地的农村看到的，可以基本断定这样的事实：目前的村级自治章程，越来越指令化
和报告化，章程文本与其说是给村民看的，不如说是给上级政府看的应景差事。大
多数村规民约的制定，被中共基层政权强制性地塞进了一党的“私货”，本来应该
是村委会与村民代表大会之间的权力关系，却被强行置于党支部的权力之下；本来
属於自治范围的事务，却被强行置于乡镇政权的指导之下；本来应该以保护自治权
利为主的章程，却变成了村民必须履行额外义务的强制性规定，甚至连表面上的权
利与义务之间的平衡都不要了。其主要表现在如下规定之中：
1，自治章程制定已经体现了党权至上的原则，是在乡镇政权的干预下和在村党
支部的领导下制定的。
2、村民委员会负责具体实施自治章程，根据章程组织管理村级事务，但是必须
在村党支部的领导和村民代表大会的监督下进行。村党支部对村委会的领导作用，
显然高于村民代表大会的监督作用。
3，对村级干部的考核和评议，也是在党支部的领导下，建立定期考核和民主评
议村干部的制度，而不是主要由村民代表大会负责。
4，监督村级财政的民主理财小组也要在党支部的领导下，定期对村级财务进行
清理审核，特别规定将其结果报告村党支部。而民主理财小组本应该隶属於村民代
表大会，并向村民代表大会负责。
5，村民自治要接受乡镇政权的指导，甚至连具体的经济活动（怎样分配和管理
责任田、宅基地和其它生产经营项目），也必须受乡镇的计划指导和农业技术指导
。而这些村级事务本来完全属於自治范围。
6，在村民的权利和义务的规定中，普遍表现出重义务而轻权利。章程对村民权
利的规定往往简单而笼统，对侵权行为的防范和处罚的规定也很模糊，大都只有人
身权、财产权、名誉权、批评建议权和选举被选举权。相反，对村民义务的规定则
繁琐而复杂，在必须履行的义务的涵盖面上，几乎囊括了纵横方向上的所有方面：
横向上囊括了经济、政治、社会和文化各个方面的义务，纵向上囊括了对国家、集
体和村民的义务。对国家的义务包括交纳税费、计划生育、服兵役、遵纪守法等；
对集体及社区公益的义务包括完成义务工时、交纳公益事业的费用、服从上级对责
任田及宅基地的政策调整等；还有村民之间的相互义务，由於这种义务不涉及村民
与政权之间的关系，所以就规定得简单而粗糙。
7，在惩罚条款上，在对违反义务的惩罚和对侵犯村民权利的惩罚之间，条款数
量及严格程度简直不成比例，前者往往是后者的数倍且极为严厉。如果违背义务，
除了弹性极大的罚款规定（少到5元多到几千元）之外，还规定了诸多的“强制惩罚
措施”，自治章程中屡屡出现“强制”和“严禁”的字样，如“强制收缴”、“强
制执行”、“强制划拔”、“强制节育”、“强制播种”、“强制入学”、“强制
义工”，再如“严禁越级上访”、“严禁聚众闹事”、“严禁集体抗议”……等等
，而正是这些严格而又模糊的“强制”和“严禁”，为基层政权及其权贵肆意侵犯
村民权益预留了巨大的弹性空间：轻到入户搬东西，重到扒房毁田，甚至指使村匪
村霸和警察治安员等人员，对不服从的村民进行暴力殴打乃至打残或打死，最后还
要动用专政机关抓人捕人并施以刑讯逼供，甚至当场开枪杀人（参见党国英、于建
嵘、李凡等人的相关论述）。
可以看出，这样的村级“小宪法”与国家宪法毫无区别，村党支部与村委会及
村民代表大会等相关的自治组织之间的关系，与中共政治局和国务院、全国人大政
协之间的关系毫无区别，其核心就是坚持一党独裁体制的毫不动摇。制定这些法律
法规的主要目的，绝非为了保障村民权利，更不是为了限制公共权力的滥用，而是
以“村民自治”的形式为政权权威提供合法性，以保证中共政权对基层农村的管制
的有效性，仍然是一竿子插到底的党权治理。
由於中共统治效力的逐级递减和官员们的普遍不负责任，致使中共对农村的管
理有所松弛，农民对官方的压迫和剥夺的反抗也日趋激烈，所以，为了不至於酿成
大规模的严重的官民冲突，随着村民自治的发展，现在的中共各级政权对基层农村
的控制会采取灵活的策略，有时还显得理性温和且“善解民意”。基层政权已经学
会了准确地拿捏分寸，在处理容易引发官民冲突的乡村事务时，聪明的乡镇官员往
往不亲自登上前台指挥，而是让被收买的民选村官走上前台，他们则在幕后操控。
这样做，至少可以降低村民对基层政权的恶感和激烈反抗，而让村民把恶感发泄在
民选村官头上。这种策略，与中共各级政权为了平息城镇弱势群体的不满、对付持
不同政见者而采取的策略，具有内在的一致性：仍然是古老的“民可载舟，亦可覆
舟”的工具主义式的统治谋略，在根本上绝非“执政为民”，而是“为党执政”。
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2003年3月18日于北京家中
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