今年的中央电视台“3·15”消费者权益日晚会的主要内容之一，就是城市居民
的物权保障。这一天的清晨，央视优秀主持人王志在“面对面”节目中采访了“刁
民”王海，主题正是王海谈业主权利。若干年来，中国的法律是制定得很多了，但
是，冷静地观察之后就会发现，所有涉及保护人权公民权的实质法律大多告缺，没
有民法，没有新闻法，没有结社法更没有政党法……不是人大代表没有提案，而是
提了多年年年都提，当局硬是冷处理。今年的人大代表有31人就业主权利保护提案
，“两会”结束以来，少数优秀报纸发表了一些专家、居民的意见，督促人大赶快
制定出一个好的《物业管理法》来。这一工作意义重大，我这里也来谈一些想法。
我希望一切有正义感的人们都要对这一问题给予关注。
一、物业管理公司不光彩的历史
几年前我关心物业管理，发现的问题主要是：物业管理公司是政府房管所的派
出机构，还是政府垄断在物业管理领域的直接延续。后来有了一点变化，一部分物
业管理公司甚至挂上了外国公司的招牌，我并不知道物业管理有多复杂，只是觉得
中国老百姓的住房品味与“先进”的物业管理有点不相称，好像请时装设计师设计
工作服，实际上与很多商品的名实关系一样，“外国”只是一个“理念”，牌子是
外国的，具体运作还是中国的，表面上不是政府派出机构的物业管理公司，实际上
还是靠了政府的安排才获得了经营机会，并且因此而有了官方作派，例如小区业主
们在小区内开会，竟要由物管公司来批准，物管公司经理竟能发号施令、开口闭口
对业主们说这违法、那不合法，甚至小区保安也有了公安警察的嚣张，於是例如在
南京就出现了业主入住之后与物管矛盾越来越多的现象，出现矛盾后，业主们或拒
缴物管费、或上访、或静坐、或强烈要求更换物管公司，甚至激化到身体的、暴力
的冲突。虽说物管市场化允诺多年了，但实际上没有落实，矛盾面前业主方还是“
弱势群体”。
这两年我对物管的关心更加具体了。首先，我发现所有的物管公司都是乘开发
公司的班机从天而降的；其次，由於政府现行物管政策对业主委员会成立施加的种
种限制，使得业主委员会不能及时成立，这期间即使业主对物业管理公司有意见，
一般也无法起作用，而正是这一段时间，空降物管公司与开发商、与政府各相关部
门，得以从容建立了牢靠的关系，这更增加了将后者利益调整的难度，物管公司在
承受着业主对包括政府、开发商的几乎所有不满的同时，也得到了可观的回报；再
次，即使业主委员会成立了，对物管公司的监督还是有心无力，业主们究竟有哪些
不容怠慢更不容剥夺的权利是模糊的；最后，最最根本的问题是：业主委员会与物
管公司的基本关系究竟应当是怎样的？实际上，这也包含了业主委员会与政府职能
部门的关系。
二、政府职能部门与业主自治的关系
现在中国还只有五花八门的物业管理法规，而没有物业管理法。以南京市2002
年4月1日开始实行的《南京市物业管理办法》为例，这个条例的总则部分不见“业
主委员会”也不见消费者协会的身影，强调的是政府组织实施、监管和物管公司的
“有偿服务、自负盈亏”、“自主经营”、“享受第三产业的优惠政策”。紧接着
总则的“第二章”便是“业主自治管理”，而第一条就说：“业主通过业主大会或
者业主代表大会和业主委员会对物业实施自治管理。”这一条说得是对的，但是，
这一条不但应当进入而没有进入“总则”，在全部办法中更未得到一以贯之的体现
。
现在的一个普遍存在的问题是新建小区的业主委员会不能及时建立（老住宅区
基本没有）。相关规定说：“物业管理区域内，已经交付使用的物业建筑面积达到
百分之五十，或者已交付使用的物业建筑面积达到百分之三十不足百分之五十，但
使用已经超过一年的，应当由所在区物业管理行政主管部门指导召开首次业主大会
，选举产生业主委员会。”这里的问题有：第一，由於中国的房地产开发商，一般
都采取期房出售方式，实际上业主与开发商签订购房合同时，已经有许多方面需要
监督开发商的后期完工工程，很多开发商售房广告、售房宣传与实际情况差距甚大
，私自变动与合同建筑约定不合的情况更是屡屡发生，这些问题根本不是入住之后
的物业管理环节能够解决的，为什么不能将业主委员会的建立提前规定为“开发商
出售首批房至三分之一即可建立业主委员会”呢？事实上，南京有的小区业主们在
没有一家入住时即“非法”成立了业主筹备会，但由於“非法”行之维艰、动辄得
咎；事实上，“已交付使用的物业建筑面积达到百分之三十不足百分之五十，但使
用已经超过一年的”小区，基本上都没有建立业主委员会，逃过了形同虚设的政府
验收环节的大量建筑过程中出现的问题，都成了业主们难啃的骨头。这些都说明，
业主委员会建立的时间应当提前。
第二，南京的“办法”说是“已交付使用的物业建筑面积达到百分之三十不足
百分之五十，（广东省规定：百分之二十以上入住业主提出书面申请──引者）但
使用已经超过一年的，应当由所在区物业管理行政主管部门指导召开首次业主大会
，选举产生业主委员会。”可是，超过了一年甚至两年了，假定分散的业主中有人
舍得花时间精力与物管公司打交道，或者跑到政府房产管理局去提出申告，可是谁
有代表权呢？没有代表权物管公司对各种反映、政府行政主管部门对申告不加理会
怎么办？一次次地作无望的奔波么？
按道理，政府主管部门应当能够及时知道、及时来到小区进行及时“指导”，
可是，别的都知道，就是记不住及时“指导”，尤其是三请四邀也不肯来到，怎么
办？
再看小区基本上没有“公告栏”或者“业主之声园地”，即使所有业主都有同
一个想法想向大家表达，也只能同样将同一个想法闷在心里，否则怎么办？一个个
去敲人家的门串联？随便写在一张什么纸上随便贴在一个什么地方？“第一个权威
通知”怎么产生并起作用？
第三，成立业主委员会用得着政府部门审批么？如果有了及时公布于小区的相
关法规，第一次业主代表大会为什么非得由政府“指导”召开不可？业主们没有自
行召开的能力？我想是有的。我不知道“指导”的必要何在。南京的“办法”第二
章第十一至十三条详细规定了业主委员会成立的过程，例如召开第一次业主大会必
须事先向政府主管部门提出申请，获得批准后方可召开；业主委员会选出后还必须
经由政府主管部门审核认证批准登记，满足一系列不算简单的条件，才算正式产生
。我觉得业主委员会由业主大会选出后，只需去政府部门作简单登记即可，不需要
往往会难坏业主的审核批准。有什么不当或者出现了违法现象，政府自可依法追究
，而不必在业主委员会建立上大做文章。同理，第十五条规定的“业主公约”似乎
也没有必要经过政府批准，因为，既然是业主公约，只能作用于订约的业主之内，
相当于“村规民约”甚至“家庭公约”，是业主自治范围内的事情，没有必要受政
府行政的前置干预。
事实上，与大多数省市不同的少数省市正是这样规定的，例如2002年8月颁布的
《广东省物业管理条例（修订草案徵求意见稿）》第二十八条的规定是：“业主会
应当自第一次召开会议之日起十五日内，到所在地的物业主管部门办理登记，业主
会自登记之日起成立。”这里仅仅说是“登记”，而没有任何“审批”的意思。这
一点，广东的条例是正确的。
据报导，广州目前有1200多个住宅小区，截至2002年上半年，只有约260个小区
成立了业主委员会。而在这260个小区中，业委会能成功更换被强派的物业公司的小
区更是凤毛麟角。广州这一比较文明的城市尚且如此，可见政府给业主设置的障碍
之坚硬。
限於篇幅，其他一些方面不一一论及，只说一个物管费用的价格问题。我认为
，既然是业主自治，就不存在政府批价问题，而只存在业主与物管公司之间的讨价
还价或者谈判的问题。居民区的情况千差万别，同一个小区甚至同一幢楼内还有具
体复杂的情况，政府凭什么给他们批价？
综上所述，政府职能部门的权力太大了，必须加以限制，否则业主自治只能是
空洞的字眼。
三、政府作怪下的“李鬼”压“李逵”
正因为政府干预太多（当然是有利益因素的，如今的政府部门哪会干与利益无
关的事情？），才使得业主自治出现困局。看两个实例──
实例一：
2002年12月9日上午，广州市白云花园小区一队黄衣保安在情绪激动的业主们的
簇拥下，展开了对蓝衣保安“把守”的小区所有保安亭的“争夺战”。黄衣保安属
於小区业主委员会通过招标聘请的“新管家”──广东华信物业管理有限公司；蓝
衣保安则属於广州市道路扩建工程办公室旗下的广州市悦华物业管理有限公司，是
该小区的“老管家”。“新管家”要进驻，而“老管家”拒不撤出，业委会便带领
业主们上演了“强力夺权”的一幕。
小区业委会主任师笑天告诉记者，已被业委会罢黜的悦华之所以拒交物业管理
权，主要是背后有其上级单位──扩建办在“撑腰”：“一套人马，两块牌子，政
企不分，他们根本就是一家人。”小区管理混乱。据师笑天说，2002年初迄今，小
区内已发生破门、破窗偷盗案件十多宗，另有一辆汽车、数十辆摩托车被盗，“安
全都保证不了，他们管理了什么？”…… 但扩建办并不认同业主们的投诉，称
这是“在师笑天的带领和鼓动下，无中生有，小题大做，千方百计制造各种事端”
。还指控师笑天等业主破坏安定团结和小区稳定───“将整理的材料像‘文革’
时期的大字报一样在整个小区到处张贴，使整个小区的住户人心惶惶……严重破坏
了社会的稳定，直接煽动群众与政府作对。”对於扩建办所列举的业委会种种“劣
迹”，师笑天称“懒得辩驳”，因为“业主对我们的支持已很能说明问题”。（取
自2002年12月19日《南方周末》，作者金凌云）
实例二：
2002年5月后，南京市玄武区美林苑业主戴培忠等人先后两次在小区内公开发出
《关于自发筹备美林苑业主委员会的倡议》，但每次都被小区物业管理部门───
银翔物业管理公司的人员制止。8月24日，银翔物业贴出通知，称不日内将就小区成
立业主委员会开展工作。8月27日傍晚，银翔物业工作人员让各家业主填写了有关筹
建业主委员会的徵求意见表。次日早晨，戴培忠等人又贴出了征集业主签字的告示
：《为什么不能同意委托物业公司组织筹建业主委员会──致美林苑诸位美邻》。
2002年8月31日至9月7日，小区共有约110名业主签名提出《美林苑业主权利和建议
》，强调“业委会不授权给物业管理公司和开发商筹建”，随后通过戴培忠分别向
南京市玄武区房产局物业科（以下简称“物业科”）及南京市物业行政主管部门递
交了《关于美林苑业主发起筹备业主委员会的申请报告》，正式提出要求自选业委
会。而银翔物业则在此期间公布了业主征询意见表的统计结果，称已有98％业主同
意授权委托物业公司筹建业委会。据此，银翔物业也向物业科提出筹建业委会筹备
组的申请。2002年12月1日，一个由物业科、银翔物业管理公司、小区开发商、当地
派出所代表及4名业主代表组成的美林苑业委会筹备组成立。……主张“民选”的业
主们则认为银翔物业是“暗箱操作”，因此向物业科提出抗议，并再次在小区公告
栏张贴公开信。而这次，业主们与小区保安因保护和撕毁公开信发生了肢体冲突，
惊动了警方。
由业主自发选出的业委会在2003年2月19日由3名委员将全部备案材料送达物业
科时，该科表示：自发选举过程需与传统的行政习惯做法协调，在协调前不能登记
确认。“我们从来没有遇到过这种情况。”物业科谈科长对记者解释，“南京市各
小区的业委会一般都由物业公司参与组织选举产生，几乎没有出现过异议，更没有
出现过业主自治组织。当然，业主自发选举业委会也没有违反南京市物业管理条例
。我们当时没有批准，主要是要对其产生过程是否符合南京市及江苏省的物业管理
规定进行资格审查，这需要时间。”……（取自2003年3月12日《南方周末》，作者
于津涛）
南京市美林苑两个业主委员会的“真假”明眼人一望即知，这个报导此前我就
从江苏电视台的“南京零距离”看到了，当时，我只为“自发”产生业委会的市民
们祈祷！
据报导，新兴白云花园新旧物管公司交接过程中发生的冲突，并不是个别事件
，此前春兰花园、惠城花园、嘉怡苑等小区也出现过类似事情，而且情况更糟。在
广州，还有许多小区业委会也准备炒掉物管公司，招标新的公司进场管理。有的小
区的招标工作仍在筹备阶段，但其业委会委员已遭到原有物管公司的威胁，有的被
打断了腿，有的则在小区内被不明身份的人从摩托车上推下来，连坐在后座的太太
也连带受伤。
广州市已注册的物业管理公司有600多家，其中超过90%都是发展商的子公司，
“谁开发，谁管理”的开发模式导致物业管理公司受制于发展商而不能独立发展。
（取自2003年1月17日《新快报》作者华锐）
物业管理公司在目前当然是愿意受制于开发商的，而开发商当然又是愿意受制
于政府的。说到底，还是政府第一作怪。
四、物业管理公司与业主自治的关系
必须首先强调：由於政府的角色，物业管理公司与业主自治的关系有很多是从
政府干预中派生出来的。例如前面说到的价格由政府批准就是其一。
《广东省物业管理条例（修订草案徵求意见稿）》在总则部分写得很好：“本
条例所称物业管理，是指业主及非业主使用人、物业建设单位、物业管理企业根据
法律、法规的规定和合同约定对物业的共有部分和共同事务进行维护、修缮、服务
的活动。”根据这一原则，不难得出一个结论：物业管理完全可以是业主权利自身
范围的事务，就是说，业主可以自行聘用相关人员组成物业管理公司，至於物业公
司运作的市场化、规范化、产业化则是另一个层次的问题。换句话说，业主们完全
有权利不聘用现成的物管公司。总之，物管公司必须以向业主负责、依照合约通过
向业主提供相关服务而获得报酬，根本不应当存在目前却普遍存在的物管公司管制
业主、高于业主的权力。
但是，政府─开发商─物管公司三位一体的体制，却完全颠倒了本来的主次关
系。南京理工大学应用经济研究所所长朱宪辰说，城镇居民通过购买住房，承担了
原先由国家负担的住宅共用部位、共用设施设备的使用、维护、维修和更新的责任
。但是，购房者面对这些无法分割的“共用部位、共用设施设备”和为了更新完善
这些资产而汇集的维修基金，却远远没有完成相应的相互协调支配机制，以承担无
法回避的责任、维护70年保值增值的利益。……而目前，最大的利益冲突是购房业
主和开发商的“较量”。开发商通过下属的或利益共生的物管企业，与业主争夺（
直接或潜在的）小区共有财产的使用收益。这就是业主争取自治权为什么艰难的实
质所在！……许多与宪法、民法通则及合同法原则相悖的行政规章、地方规章，正
是业主争取自治权的最大障碍。……最最基本的权力和责任主体在业主，大部分业
主的信息障碍制约他们形成有效的损益预期，从而制约了共有资源自发治理的制度
安排。例如：一个单元的业主互不相识，无人牵头召集；陌生的共有财产持有者之
间没有任何有效可行的信息沟通方式───公示栏、小区中心广场、会议室，几乎
全都被开发商及物管公司控制。
正是源于政府的权力，才在各地出现了种种物管公司“目中无珠（主）”的恶
劣局面。2002年8月20日广州富力半岛花园发生物管公司保安围殴业主事件。据“南
方网讯”记者报导：2002年8月28日广州市部分楼盘的业主代表于上周五前往“富力
半岛”声援被殴业主。 业主代表们一致认为，“8.20"冲突事件之所以爆发，和
广州各住宅小区的物业管理公司和开发商、业主之间的关系长期未理顺有关。记者
为此采访了广州多个小区。有业主提出，保安和业主之所以关系紧张，问题出在发
展商身上。因为凡是没有成立业主委员会的小区，其物业管理都是由发展商指定物
业管理公司负责，在业主和发展商产生矛盾时，物业管理公司往往倾向于帮助发展
商，於是造成发展商、物业公司与业主的对立。而受聘于物业管理公司的保安，听
命于物业管理公司，在矛盾激发时站在了业主的对立面。
据报导，广州市已注册的物业管理公司有600多家，其中9成以上都是房产开发
商的子公司，这种“谁开发，谁管理”的模式，注定物业公司受制于发展商而不能
独立发展。难道广州市政府就不知道这些事实吗？难道广州政府就没有力量改变这
种局面吗？非不能也，是不作为也。为什么不作为？
物管公司可以骑到业主头上的怪异现象之一是：不准业主进行合理的装修。例
如在上海，由於物管公司不准底楼业主装上铁栅栏，导致罪犯方便进入杀死业主女
儿的悲剧。在南京，一些小区的物管公司也很奇怪地剥夺了业主类似的自由装修权
。
在中央电视台“面对面”节目，王海对主持人王志说到现行物管模式颠倒了物
观与业主关系时说到他自己所在的小区，有2000多个停车位，物管公司从每车位收
停车费1800元/年，王海认为，这笔收入应当属於小区全体业主。我对王海的观点有
所保留，我的观点是，既然停车位是小区内的，那么，收不收停车费、怎么收收多
少、所收停车费谁属、怎么开支，都应当由业主说了算，一定得收的观点也是不对
的。那么，将颠倒的关系再颠倒过来，谁会不习惯？所有那些不尊重公民产权的势
力会不习惯呀！
结语：城市民居小区的管理模式是一篇大文章，做好这篇大文章，对於凸显公
民的权利、理顺政府与居民的关系、提高市民的民主意识与民主能力，具有比村委
会、居委会自治更重要的意义，对整个城市乃至整个国家的民主化、整个城市乃至
整个国家的生活秩序的稳定都有基础工程的意义。彻底坚持业主自治原则，将对目
前中国物管模式形成革命性冲击。这一冲击，不仅涉及经济利益、经济权利，更涉
及政治利益、涉及政治权力与政治权利关系。比起无关痛痒的居委会选举来，业主
自治显然重要得多。由於体制内的既得利益者，一般通过房改房获得了巨大利益，
即使购买了商品房，也基本上不是用自己的工资节余或者硬碰硬以市场价买来的，
那么，指望他们带头争取业主的利益是不可能的。那些普通业主阶层，应当觉醒、
觉悟，一起起来为自己的利益抗争！通过这样的抗争，我相信，一个新的市民群体
、城市公民群体，将会以崭新的姿态出现在城市生活的各个领域。□
2003年3月15日初稿，4月4日改定
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