后进国家的教育总是容易急功近利。因为现代的政治制度、物质技术似乎都是
现成的，既然人家已经靠这些制度、技术取得了成功，我们照搬来不就行了？后进
国家可以大大节省探索、尝试的成本，这是后进国家的后发优势。然而，有一利必
有一弊。后发优势的另一面就是后发劣势，其表现之一就是整个教育体系的实用化
和政治的技术化。 
    既然先进的制度和技术是现成的，而我们要追赶别人，那我们就需要快速在社
会普及这种技术性知识，因此，后进国家总是会建立一个非常强大的教育部门，从
教育流水线上培养出一大批掌握现代技术知识的人才。这里的技术不仅是指一般意
义上的科学、工程技术，也包括治理社会的技术。 
    在这样的社会中，社会的远景和蓝图已经是现成了，关于它的知识，具体地由
一个人或者一群人所掌握。这些人既掌握着最高的权力，也掌握着社会发展的秘密
，也就是说，他们同时也是最高的精神领袖。其余所有人的任务，无非是他们按照
科学的、先进的设计方案自上而下地重建社会而已。只有一个人或一群人靠神启来
发布总体命令，其余的人只是执行而已，整个社会的架构，就是一个庞大的执行机
构，从最高级的政府官员，一直到偏僻地方的农民。 
    在这些社会的政治中，民众不需要懂得政治。他们的确被动员起来了，比如在
伊拉克，就有百分之百的投票率──因为那里有百分之百的支持率──被卷入政治
过程中，但他们不过是政治的手段而已，他们自身利益的意志是无关紧要的，除了
钦定的政治正确的意识形态之外，这个社会是不存在任何政治和意识形态的。官员
们也不需要懂得政治，他们只需要懂得治理的技术即可。 
    在这里，我们需要解释一下治理技术与一般意义上的政治的区别。它大概相当
于政治家与官僚（但官僚所需要的专业知识是各有不同的，见下文）的区别。政治
家需要进行说服、从而自下而上地获得认可，它的权力来自于这种认可。而官僚是
靠向他人出售自己的专业知识而获得授权。政治意味着目标的多元化，因而才需要
政治说服能力。政治家会提出不同的诉求，他需要猜测民众的心理，投合民众的心
理，因此，他的权力的来源是多样化的。而技术官僚的知识是单一的。因为它所面
对的买主是唯一的。政治家所考虑的是合法性、正当性问题，而官僚主义所要考虑
只是效率。 
    大体上，政治家相当于政治市场上的企业家，而官僚则不过是政治市场上的技
术工人和管理专才一样。只有在政治诉求多元化、并且各方均在既定的框架中和平
地解决争执的时候，才有政治。只有在立法机构认真地审议预算的时候，当民众可
以对税款有发言权的时候，在政府仅仅是执行法律、维护社会秩序和宏观经济稳定
的时候，才可能出现政治和政治家。 
    在自上而下地构建的社会中，政府本身就是一个用于实现唯一的政治和唯一正
确的意识形态的治理体系，是一套技术体系。但其发展的前后阶段，技术的内涵是
不同的。在政治的主要内容是改造社会、塑造新人的时代，技术知识的内容就是那
一套意识形态，官僚就是掌握这种意识形态知识的人。在这个阶段，大学大量地生
产掌握意识形态知识的人才。最典型的如历史学，总是显学。 
    在意识形态消退之后，经济建设成为政府合法性的主要来源。则政府所需要的
知识，正是组织经济活动的知识。 
    在这里，我们会碰到另一对互相对立的概念：“交换”（catallaxy，米塞斯、
哈耶克、布坎南都曾使用过这个概念，邓正来将其译为“偶合秩序”）与经济。 
    在以私人财产权和有限政府为制度框架的社会中，经济活动的本质乃是分立的
个体、基于对于自己利益的正确认识而自愿进行的互惠的交换活动；政府的经济职
能仅限于为私人从事经济活动创造良好的制度框架，及致力于维护公正的法律体系
，使个人能够形成稳定的预期，并使商业承诺得到执行；即使是手伸得比较长的政
府，也不过是在此之外，再承担起维护宏观经济的稳定的任务而已。在绝大部份情
况下，政府不可能直接组织经济活动，因为政府所支配的资源在整个社会资源总量
中是相当有限的，即使政府可以直接支配这些资源，其宪政制度安排对于政府的角
色也有严格的限定。这样的社会的经济活动就是一种交换体系。 
    但在中国，大部份资源掌握在政府手中，于是，在这里，经济恰好就是哈耶克
在区别交换秩序（偶合秩序）与“经济”时所说的经济（见《法、立法与自由》第
二卷第十章），即“人们应当根据唯社会论的理路来管理并根据某个单一的计划来
指导这些经济，进而使他们为某种统一的目的系统服务”。（邓正来译本，第二、
三卷，P190）在这样的社会中，经济建设的含义就是政府安排、组织、指挥经济活
动。不管是城市的建设，还是工厂的组织，还是贸易活动，甚至证券市场，均由政
府亲自指挥、调度。即使在私人财产权有所发展的时期，政府的管理模式依然是自
上而下地安排。 
    面对这一全面构造社会的任务，官员所需要的，便不是法律知识──法律知识
的本质是一套抽象的原则，而需要用抽象原则分析具体案例；也不是经济学（其实
应当像布坎南那样将其称为“交换学”或如米塞斯那样称之为“人的行为学”）知
识，经济学研究的是个体在市场如何进行交换、并在交换过程中形成的规则；他们
所需要的仅仅是有效地安排社会资源的知识，需要的是从事社会工程的知识。 
    因此，我们看到，不管其所追求的目标是改造人（意识形态时代）、还是创造
财富（发展经济的时代），其目标都是单一的，而且这个目标是自上而下一以贯之
的。也就是哈耶克所说的，整个社会乃是根据一个统一的计划支配资源（包括人）
以追求一个一致的目标。 
    因此，在这里，尽管操纵整个体系正常运转的人（官员）所需要的知识，其处
理的对象是人的活动和社会秩序，但这些知识却仍然是技术性的。官员支配资源的
权力是自上而下授予的，其正当性是无可怀疑的，它也不需要通过政治途径动员民
众支持他的建设方案，他只需要一贯目标划一、且行动连贯的体系执行情况自上而
下获得的指令即可，也即他只要在整体的方案中找到自己的小方案的恰当位置然后
执行就是了。他所要考虑的只是他所掌握的资源的利用效率问题。计算效率问题当
然是工程专家最拿手的。 
    因此，我们看到，在意识形态时代，是由政治工程师掌握权力，有所谓外行领
导内行的说法，因为那时统一的目标就是改造人，塑造新社会，官员需要掌握的就
是教育、控制人的思想的技术性知识；而到了后意识形态社会，从上到下──不过
也许最高的那个权威除外──差不多总是工程师掌握着从上层到基层的权力，因为
这时候，官员需要掌握的就是最有效率地安排资源的技术性知识。 
    不管在那种情况下，这种通过全社会动员而追求某一单一目标的制度，都是非
常富有效率的，因为它能集中所有资源用于实现一个被批准的目标，这一目标被赋
予神圣地位。但相应地，它必然限制社会的均衡发展。因为追求单一目标意味着除
此之外的其他目标都是不正当的，同时，即使某些人欲追求其他目标，也缺乏必要
的资源支持。 
    这是政治史上一个非常特殊的案例。它反映的是一种特殊政体下政治的完全技
术化。政治之所以能够全盘技术化，乃是因为它建立了一套完备的自上而下的动员
和控制体系。一个绝对的权威，决定了一个自上而下的治理体系的绝对的服从，也
即绝对的工具化。这套控制体系完全可以不考虑政治的程序问题，而只需要最有效
率地执行自上而下安排的任务即可。技术化的政治取消了政治。 (2002年12月10日
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