“三农问题”的问题：财产与自由？


“中国农民问题”指涉三大制度性问题：土地制度、二元结构、市场出路。二元社会结构包含两个子问题：第一，中国的农民问题实际是城市问题，城市化进程缓慢及工业产权制度、工业发展质量和工业产业结构不合理，是导致农业国家“超稳定局势”的主要原因。第二，城市当局推行的户籍管制取消了农民迁徙自由和就业自由，而“城乡差别”降低了农民的就业能力。因此，相关的理论应对是加快城市化进程和彻底消除城乡隔离，基本是中国理论界的共识。至于“大、小之分”（着眼发展大城市还是集中建设小城镇）并不重要，关键是不要搞“计划”，应该把城市化本身也交给市场。与此相关的是不要“建设新农村”，农民的出路就是在身份上消灭农民。市场出路包括国内市场和国际市场两个方面。国内市场正在完善中，但由于城乡隔离和政治管制，缺乏市场中介组织而未能发挥市场效率，交易成本太高。国际市场以中国加入WTO为转折点，从2002年的统计数据看，“利大于弊”这一判断得到了充分的证明。总体上说，关于市场化出路理论界也没有太大的分歧。

城市经济和市场出路（特别是国际市场）对灾民社会的农本转型提供了前所未有的机遇，因此这可以相对视为解决农民问题的乐观理由。悲观观点主要来自土地制度，而土地制度上的分歧，焦点在于人地矛盾，以及因此引发的关于不同农地制度安排的争吵。

（一）当前中国农地制度理论述评

中国理论界关于农地制度的争论和“承包制发展潜力有限”这一判断密切相关。当然，这不完全是一个纯粹理论问题，近年探索农地制度改革已经在中国各地静悄悄地开始了。按毛育刚先生的观点，“当前土地使用权制度之多元演变”包括以下几种方式第一、两田制（山东省平度市）。也有者称为两亩制（口粮田和责任田），其负面后果是导致乡村政治精英对土地分配的垄断权。第二、农地租赁经营制（山西省离市）。第三、活化使用权制（贵州省湄潭县），也称为“反租倒包”。第四、土地股份合作制（广东省南海市和辽宁省海城市），承包地作股份，土地集中到股份制企业。第五、村办集体农场并存制（北京顺义县，也出现在江苏、浙江、广东），收回土地承包权，农地的集体经营。第六、使用权拍卖制（山西省吕梁山区），主要是“四荒地”拍卖使用权（50－100年）（《中国农业演变之探索》，社会科学文献出版社2001年出版。）

2003年1月23日至25日，在海南举办了一次“中国农民土地使用权法律保障国际研讨会”，与会者集中对土地使用权等问题发表了各自观点。在稳定土地承包权，延长土地承包期限，推动土地使用权流转等问题上，观点基本一致。当然，这种一致棗特别是关于土地所有权问题棗可能跟与会者并不特别具有广泛代表性有关，因此反对土地私有化的观点成为会议的“决议”。如温铁军先生控诉说：有人说土地私有化了，农民就会增加投入，这也是痴人说梦。王立诚先生则“倾向于实行城乡一致的土地制度，即土地国有制下的农民永久土地使用权。”（来源：人民网），当然，不同声音也有，如李城贵先生主张“实行国家调控下的土地私有化。”

大体说来，目前关于土地所有权问题的观点可分为三类：第一、主张土地私有化。第二、反对土地私有化。第三，在以上两种观点中寻找中间道路。

1、土地私有化理论土地私有化理论应以杨小凯先生、周其仁先生为代表。我愿意把张五常先生也划入其中。这一理论是以国际土地制度经验（日本、台湾、俄罗斯等）为事实根据，以新古典经济学理论常识为根据进行阐述的。事实上，这一理论同样具有强烈的现实感，它也是关于中国土地集体化运动、包括承包制时政府权力滥用的不人道和无效率的抗议。有关著述可参见：杨小凯：土《地私有制与宪政共和的关系》、《中国土地所有权私有化的意义》、《中华人民共和国经济史》等（思想评论网）。周其仁：《农地制度以俄为师》（《21世纪经济报道》）、《产权与制度变迁：中国改革的经验研究》（社会科学文献出版社2002年出版）等。

私有化主张在逻辑上是严谨的，它的批评者有时候缺乏对这一主张背后逻辑框架的理解能力，也缺乏对中国农民现实问题的理解能力。如，反对派往往混淆了学者、农民和政权之间的角色分歧，因此往往置换不同的角色发表互相反驳的观点。关于这个问题下面再谈。这里我主要谈谈对私有化理论的不同看法。显然，我完全支持中国农地制度实行私有化的主张，但我认为目前相关主张缺乏历史感，对形势的估计过于乐观，因此有关制度安排缺乏现实针对性。

自从Mark Elvin 用“高水平均衡陷阱”（1973）来分析中国问题以来，西方汉学界基本赞同中国人口压力耗去了必要消费以上部分的剩余。这是一个具有启发性的观点，而《灾变论》则试图为这一理论指明逻辑起点。但周其仁先生似乎认为“中国很早以来并不是一个所谓剩余不足的国家”，而且认为“改革在农村重建了剩余权机制”。事实上本文前两部分的分析表明，周的观点是缺乏充分的事实根据的。我的观点是，剩余不足、特别是剩余不稳定（！）一直是中国社会一个主要经济问题。而目前中国农村的“剩余权机制”总体上说是不存在的，绝对贫困化和人地矛盾进一步激化应该是一个符合事实的判断。但问题是，这一悲观结论未必就构成反对私有化的理论根据，因为道理很简单，导致这一悲观局面的历史前提恰恰是因为中国一直实行各种形式的租佃制而不是清晰的土地私有化。杨小凯先生对市场效率的乐观估计在理论上是精致的，但这一完美的逻辑却不得不面对中国问题的抗辩：为什么如此有效率的制度安排却一直没有被中国接受？政治制度是一个障碍，但这一制度障碍是如何建立并保持千年稳定的？显然，中国存在市场逻辑以外的经济因素和文化因素：这就是灾变事实和灾民理性在市场起点上对产权制度的冲击和拒绝，它是生存战争压倒了私有权神圣观念，也压倒了自由贸易及其制度规则。因此，使中国进入市场（没有第三条道路）必须在起点上解决或缓解生存战争问题，值得“乐观”的是，工业文明和全球化提供了新的解决空间，而以政治自由迫使国家提高荒政效率、限制国家灾祸，就成为私有化改革的重中之重。

2、反对土地私有化反对土地私有化的主要力量当然是中国政府。这是既得利益和意识形态教条共同发挥的作用。2003年3月25日，农业部一位官员告诉《财经时报》的记者，他们正在研究和制定与《农村土地承包法》相配套的规章制度，但“我们国家不会将土地私有化。在今后的法律制定中，也不会这么规定。”“政府只会保证农民对土地的使用权，不会放开处分权。”有意思地是，他还引证英国的例子为自己辩护：“英国就规定农民对土地拥有900多年的使用权，但土地属英国国王所有。”他可能还忘记了英国女王名义上还是英国的最高首脑，尽管“事实上”地球人都知道谁在领导英国。

不过我愿意相信一些农民问题学者比政府更反对土地私有制。这部分来自儒家传统，部分来自他们自己的“田野调查”。值得注意的一个问题是，私有化主张及其反对者在这些调查数据上似乎分歧不大，那么为什么同一个经验事实却导致了不同的理论选择呢？熊彼特谈到经济学是建立在经济史、经济理论、经济统计三个支柱之上的。如果说前述私有化理论缺乏经济史方面的准备的话，反私有化的观点则可能缺乏经济理论方面的必要训练棗遗憾的是，这种欠缺导致了理论上的情绪化而不是某种谦逊。

反私有化的主张一般指向稳定土地承包权，个别主张实行土地国有化，建立城乡一致的土地制度（乔新生，王立诚）。目前，反对土地私有化主张的人物有温铁军先生、黄平先生以及“农民利益代言人”李昌平先生等。相关著述可参见：黄平：《不平衡发展格局下的农村困境》（2002年7月27日），温铁军：《“三农问题”的世纪反思》（《读书》，1999第12期）、《三农问题的症结在于两个基本矛盾》，李昌平《我向百姓说实话》（远方出版社2004年出版）等等。

这一派的主要观点是高度重视“国情”：人地矛盾：按农业劳动力人均耕地面积来看，日本、韩国都数倍于中国（温铁军）、土地买卖会导致农民破产和失业（城镇对农村“剩余劳力”的吸纳能力日益减弱）（黄平）。土地私有化会使干部成为大地主、出现土地兼并，农民成为游民、农民绝大多数没有土地私有化要求（李昌平）。土地集体所有（迟福林）还有一点：土地在中国不是商品，而是农民最后的社会保障，或既是生产资料，又是农民的社会保障依据。那么农民问题的出路在什么地方呢？温铁军的观点是：对“三农问题”起制约作用的矛盾主要是两个：一是基本国情矛盾即人地关系高度紧张；二是体制矛盾即城乡分割对立的二元社会经济结构。因此，一切解决三农问题的办法，也只能在深刻认识这两个矛盾的基础上提出，就是如何缓解人地关系高度紧张这个“基本国情矛盾”，并解决农民的社会保障问题（温铁军）。

温铁军给出的解决之道是有建设性的。但问题是，这一基本矛盾是如何成为反对私有化的理由的，这两者之间缺乏逻辑联系。这点正如杨小凯先生指出的：此论似是而非，完全不合经济学逻辑。如果土地按现有的使用权私有化，变成完全的私有权，当然不会加剧贫富分化，因为目前土地使用权的分配相当平均。（“信报财经月刊”关于土地所有权私有化的建议，1998年）特别有趣的是，作为社会保障的土地所有权应该比土地使用权更为有效，因此以社会保障论来反对私有化更站不住脚。关于土地买卖会导致贫富分化，这一说法既无历史感也无现实感。中国历史上的土地兼并总体上说和土地买卖无关，主要是战争及其后权力的圈占，以及饥荒年代农民被迫出售（在这种情况下，反对农民出售土地是更不人道的）。至于现实问题，中国目前没有土地买卖，但“贫苦分化”程度早已经超越了国际警戒线。关键问题是，解决农民社会保障问题不应该在土地上想办法，50多年来，城市向农村的积累的财富说明解决农村人口社会保障并不是一个“经济问题”。另外，“农民进城经商不必卖地，他可将土地出租，这就是最好的保险，不但有固定租金收入，一旦生意失败，还可回家种田。”（杨小凯）。至于说“绝大多数农民没有土地私有化的要求”，这一判断是轻率的，它忽略了人的要求往往是在“能够”而不是在“应该”的前提上提出来的，由于意识形态的刚性约束，农民不可能或不敢于提出“非份要求”，但这丝毫不意味着农民反对土地归自己所有。最后，游民问题产生的真正原因，恰恰是因为农民没有土地所有权，抛荒和圈地都因此产生。至于农民自愿出售自己的土地原则别的工作或进入城市，这正是城市化的题中之义，也是产权神圣的内在要求——它是权利不是义务。

也有学者以效率问题反对土地私有化，他们认为土地私有化未必能提高效率（或提高单产）。这一判断在和“规模经营”理论辩论的情况下是有一定道理的。但规模经营一定比小块土地单产低下，这同样是站不住脚的。在土地私有化这个问题上，并不是小快使用权和大块私有权之间的争论，而是小块使用权和小块所有权之间的争论，因此以“规模问题”反对私有化完全是文不对题。至于私有化之后农民愿意出售土地并客观上导致某种规模经营，那完全是农民的自由，为什么要反对呢？反对私有化的理论整个思路是想代替和代表农民解决所有问题。这种思路本身就是有问题的。

关于土地集体所有的问题，即使是真实的“集体所有”，它的根本问题是无法解决效率问题。事实上在目前的一些集体土地制度的实验中，这个问题已经非常严重了。与此相关的是“土地永佃制”主张（盛洪《走向永佃制》）。这一主张是对政治制度的某种妥协，它更倾向于土地私有化。特别是杜润生先生的观点：土地使用权长期化、建立有偿转让的土地市场、给农民土地抵押权等等，更接近周其人的观点而不是温铁军的观点。（《中国农村制度变迁》，四川人民出版社2003年出版）。我愿意认为“永佃制”和“私有制”更多是语义学上的分歧和策略性与彻底性之间的分歧，而我觉得回避“私有化”是完全没有必要的。

3、“第三条道路”

黄平先生尖利地批评了第三条道路的主张。他说：绝不可能是摆出一副不偏不倚的高等人、聪明人姿态，然后不问青红皂白各打五十大板（对私有化及其反对者）！那么他说的各打五十大板的观点是什么呢秦晖先生认为，中国理论解存在土地制度的积极和消极之争。私有化主张对土地问题持积极态度，而反私有化的观点对土地问题持消极态度。他对反私有化的主张的批评是很切中要害的。如他认为：中国古代土地兼并并非是交易产生的（而是因为封赐、圈地等），而古代中国的农民造反主因是官民矛盾而非租佃矛盾。但他对私有财产主张的批评是不够耐心的。他说：“私有化必然导致效率吗？我国传统时代上千年历史的土地买卖并未造成土地配置的优化，而欧洲19世纪末20世纪初农业经济学也存在”农场之争“，如德国私有农地市场交易的结果造成土地零碎分割（恰达耶夫）。因此，他认为”当前思考土地政策的出发点“是农民权利之保障，首先是保障地权而非推动农业规模经营作（《农民中国：历史反思与现实选择》秦晖 著 河南人民出版社2003年出版）。

怎么评价秦对私有化主张的批评？首先，“我国传统时代上千年历史的土地买卖并未造成土地配置的优化”这一判断和“中国古代土地兼并并非是交易产生的”这一判断之间存在一定的矛盾。问题的关键是，中国古代到底有没有“充分的土地交易”，显然是不存在的。因此，秦的批评就缺乏历史根据。至于德国的经验，我在前文已经说明了它的历史背景，现在需要补充的是，德国土地市场的无效率（仅仅是个别时期），主要不是市场本身的问题，而是来自持续不断的军事动员。至于欧洲的经验，总体上说和“德国经验”正相反。关键的问题是，如前所叙，私有化和规模经营是两个问题。不需要互相论证。秦关于“保障地权”的出路说明了一个问题：没有第三条道路，土地私有化是地权最充分的保障。

（二）出路：给农民财产，还农民自由

1、“三农问题”的理论批判“三农问题”显然不是突然出现的。但它引起普遍重视也有时代背景。有研究者说：九十年代以来中国农村经济来发生了三个重大变化：首先，北美自由贸易区的成立使墨西哥对亚洲国家的劳动密集型产品出口产生了替代效应。其次，城镇居民对食品消费的支出增长缓慢直接影响了农业生产的发展，第三、农业生产成本增加，并使农业内部的劳动力剩余情况更加严重。因此，“在农业内部、农业外部以及中国外部发生的多种因素变化，是导致目前‘三农’问题趋于严重的原因。”（《九十年代下半期以来中国农村经济的新变化以及“三农”问题的形成原因》王建，来源：人民网）但是，在毛时代农民问题同样是严重的，为什么没有出现三农讨论的高潮？这当然也跟时代发展有关，并同北京当局的人事更替有关。关于这个问题可以略去，本文关心的问题是：“三农理论”存在某种毛泽东主义的精神，这是非常值得警惕的。

首先，“三农”本身的说法就值得商榷，把农业、农民和农村放在一个平面上，意味着把农民客体化。我在两年前“农民问题的问题”一文中就试图说明：农民问题的关键是让农民自己解决自己的问题，他比任何人都更关心自己种什么，以及如何经营更有效率。但现在的问题是，一些农民学者千方百计地为农民设计“产业结构”（作为政策建议是没有问题的），设计合作项目，这总的来说是本末倒置，这条路子是不对头的。这种观念正是构成反对土地私有化的主要观念。私有化主张给农民土地后其他问题是农民自己的问题，而反对派者一定要在“其他问题”上为民做主并依此反对私有化，这就是问题所在。

毛主义的农民思想和乞讨式自由互为表里。打算为关心农民所有问题的人们也是最热情的奏折派。这个奏折派一个基本观点就是中央的政策好，都是下面执行坏了。这个观点是完全站不住脚的。所以，警惕乞讨式自由和毛式农业思想，是中国农民问题重要的理论任务之一。最近看到一本题为《农民与市场棗中国基层政权与乡镇企业》（潘维 著 商务印书馆2003年出版。）的“农学著作”，他是继何新之后第二个使我目瞪口呆的人。在“乡镇企业死了，乡镇企业万岁”的口号中，该书以反形式逻辑的勇气浪费了他收集了大量的珍贵数据和资料。比如，当作者谈到1993年仁寿事件的原因是“中介失败”时，他进一步说明基层政权这个“中介”对农民的伟大贡献，然而他没有说明：“成功的中介”的动力在什么地方。

2、财产和自由我的基本观点是，农民问题的理论出路在相互相连的两个方面，即实现完全的私有化田制，同时消除农民身份制，给农民自由，包括迁徙自由、从业自由、贸易自由及谈判权、组织中介结构（市场中介组织和政治压力集团）的权利。为了保障两大目标的实现，在灾民社会必须在政治自由的基础上对国家进行控制：第一，降低国家的财政支出，特别是军警部门和行政部门的支出，并在此基础上限制国家的税收。第二，在政治自由的基础上解决弱势群体的社会保障问题，它是田制改革的内在要求。第三，在政治自由的基础上迫使国家承担防止灾变的责任并提高防止质量棗前面的分析表明，即使到今天，中国耕地减少的第一原因仍然是自然灾害。

当然，财产权和自由权不是分立的。洛克的产权概念包含生命权利、基本自由权利和财产权利三个方面。在相当长的时间里，“财产所有权是自由的保证”（Property as a Guarantor of Liberty）这一观点占据主流。（《财产与自由》，美 詹姆斯-布坎南（James M.Buchan0n，1993）著，韩旭 译。中国社会科学出版社2002年出版），但这一自由观念经阿玛蒂亚-森而被赋予了新的含义（《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年出版）。对阿玛蒂亚-森来说，自由本身既具有工具价值，也具有目标价值。我愿意在“发展中国家”这个立场上理解森的革命。在资源匮乏的社会里，人们想要在各种可供选择的方案中有“选择的自由”，不得不受到其他人的活动的限制，因此，“作为公共财产的分享者，人们之间的相互依赖性最大”。就是这种依赖性性导致了公共财产，而极端匮乏导致了依赖性传统。在这种背景下，洛克的两个“原初协议”无法缔结并得到遵守，而国家不是作为个地主之间的仲裁者出现，而是自己变成了唯一的地主。因此，在这一社会中，自由权和财产权同等重要，没有政治自由的土地私有化或者导致起点腐败，或者导致终点兼并棗因此，灾民社会的农业转向不可能走经济自由化推动社会民主化的渐进道路，而必须走政治自由和经济自由并行的“中国道路”。

本文定稿的时候，中国粮食价格上涨的消息正成为有关媒体关注的新热点。粮食价格上扬在一定意义上是合理的。一方面，2003年年中国粮食产量跌破9000亿斤。连续三年，中国的粮食缺口在逐年增加，到今年，总缺口已经达到800亿斤到1000亿斤左右。加上消费需求的过量扩大，以及国际上一些重要产粮区减少粮食生产，这些因素促使中国粮食价格上涨。另一方面，近年一些地方“调整农业结构”，大幅压缩粮食种植面积，造成耕地大量减少，这是导致粮食产量连年下降的重要原因。中国的耕地面积已从1996年的19.51亿亩，减少到2002年的18.89亿亩。此外，在粮食价格上涨以前，整个生产资料价格如媒、石油、钢材等价格都在上涨，而“公务员加薪”也标志着农产品价格提供对农民是公平的。不过粮食价格上涨还说明了一些问题。第一，在灾民社会，朱镕基式的自信是要不得的，因为自然灾害和国家政策的失误或权力滥用永远是农业和和粮食生产的威胁，中国的粮食永远处于不安全的状态中。第二，无论是考虑效率还是公平，为了从根本上解决问题，中国进行政治体制改革已经刻不容缓。联合国粮食暨农业组织2003年12月25日发表年度报告指出，世界饥饿问题日益严重，解决饥饿问题也日益困难，离预定于2015年以前将饥饿人数减半的目标也越来越远。目前，全球有8.42亿人面对粮食不足问题，粮农组织指出，导致粮食缺乏的主要原因是战争。中非、西非等地的冲突，使饥饿现象在当地直线上升；另外，干旱和爱之病的猖獗也是导致饥饿问题的原因。这一暗淡的国际环境不仅说明了政治体制在任何国家对农业生产的重要影响，也说明中国试图更多依赖世界粮食市场的打算是不切实际的。？

标也越来越远。目前，全球有8.42亿人面对粮食不足问题，粮农组织指出，导致粮食缺乏的主要原因是战争。中非、西非等地的冲突，使饥饿现象在当地直线上升；另外，干旱和爱之病的猖獗也是导致饥饿问题的原因。这一暗淡的国际环境不仅说明了政治体制在任何国家对农业生产的重要影响，也说明中国试图更多依赖世界粮食市场的打算是不切实际的。