《行政许可法》：能告别全能政府吗？

（浙江）傅国涌

 
    “门难进，脸难看，事难办”、“政府权力部门化，部门权力利益化”、“权力寻租”……，这些说法意味着“惟行政权力独尊”，意味着政府“上管天，下管地，中间管空气”，那是一个无所不能、无所不为的全能政府。《行政许可法》的颁布与实施无疑是我国行政改革迈出的重要一步，它被誉为政府的“自我革命”不是偶然的。国务院总理温家宝说得很明白，《行政许可法》所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对整个政府工作的进一步规范，将对全国行政系统产生重大而深远的影响。对此，从中央到地方，大大小小的媒体到处是一片欢呼声，一夜之间，我们仿佛已沐浴在行政许可法的阳光之中。有人说，这部法律的实施标志着一个“惟行政权力独尊”时代的终结。我以为，《行政许可法》最大的意义就是政府开始向全能时代告别，但是这个过程仍将是漫长的。《行政许可法》的实施，对政府最大的影响应该是观念的变化，然后才是管理方式的变化。如果没有观念上的更新，《行政许可法》在实施过程中也会变形、走样，观念更新首先是在政府官员这个层面，其次是普通公民。对政府而言，按照《行政许可法》第五条、第六条所确立的公开、公平、公正和便民等原则，实际上就是要从一个全能的管理型政府转变为服务型政府，这确实是政府观念的一次深刻革命，也就是从根本上告别传统的运作方式，摆脱许可事项过多过滥、许可程式繁琐复杂、许可过程暗箱操作等种种极易滋生腐败的弊端，从而为重新确立有限政府、信用政府、责任政府、便民政府、透明政府、人本政府等新观念提供了法律依据。然而，在政治改革尚未提到议事日程的今天，仅仅靠修修补补的行政改革、靠行政立法之类，我们真的告别全能政府吗？

一，封闭式的暗箱操作必然带来腐败

    《行政许可法》第十二条在规定了哪些事项”可以设定行政许可”之后，第十三条明确规定“公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者仲介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”事项”可以不设行政许可”，这是一个巨大的进步，是1949年以来我国在行政改革领域迈出的最大的一步。在旧的计划经济体制下，政府的功能是全方位的，不仅承载着维护公共秩序、社会利益的功能，而且掌握着分配资源、安排生产、流通甚至是生活的大权，社会和个人丧失了所有自主的空间。即使在迈入市场经济的新时代之后，这种由于计划体制所造成的全能政府的观念并没有消除。再加上长期以来政府各职能部门的行政权力一直缺乏必要的法律规范与约束，权力既没有边界，可以无限延伸，也无一定的程式、准则可循，什么事都可以插手，什么事都可以管，乃至连公民的生老病死都躲不开行政权力那双“看得见的手”。《行政许可法》通过立法的形式开始了向全能政府的告别，有助于逐渐形成有限政府的观念，为行政权力划出明确的范围，设置法律的边界，防止行政机关滥用公共权力，过多地、不必要地介入本应由公民个人、市场机制或仲介组织自己管理、调节的事项，同时促使政府集中有限的精力、资源把该管的事情管好。实际上就是承认私人生活空间和社会生活空间的存在，承认公民、社会和行业组织、仲介机构等社会组织具有自我管理、自我调节的能力和权利，这在计划经济所导致的全能政府时代简直是不可想像的。这也是整个《行政许可法》中最大的亮点，它几乎是第一次对私领域和公领域、对行政权力必须干预和不该干预的社会事务作出了区分，明确国家的强制力不得进入属于公民和社会完全可以自主的空间，对政府权力作出了极为必要的限定，即限定什么样的事项可以设定行政许可，什么样的事项不可以设定行政许可，在字面上起码是承认了政府权力的有限性。

    无所不能、无所不在的审批权，加上封闭式的暗箱操作必然带来腐败，这是行政权力运作中无法回避的现实，也是无限权力导致的结果。统计表明，绝大多数的官员腐败案几乎都与他们所掌握的行政审批权有关。“公章旅行”的环节越少，审批程式越简化、越透明，不法官员利用权力腐败的机会也就越少。防止行政审批过程中滋生腐败，可以说是制定《行政许可法》的初衷之一。所以它为防止行政机关在设定和实施行政许可中可能出现腐败设置了很多的限制性条款，其中如行政许可的收费限制、行政许可的时间限制、行政许可的事项、条件、程式及结果等一律公开，以及行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的可以要求行政机关举行听证，等。这些比较有可行性的条款都建立在公开、透明的原则之上，透明政府或者阳光政府是防止腐败的最好选择，腐败只有在透明的阳光下才有可能得到遏制。透明政府意味着行政资讯公开，意味着行政行为公开即行政权力运作的主体、规则、程式公开，行政权力运作的过程开放，以及行政救济渠道公开，公众可以依法参与、监督和申诉。阳光底下无秘密，可以避免因封闭作业造成的腐败，在一定程度上保障公民的知情权、监督权、陈述权、申辩权。然而在新闻自由没有保障的前提下，这一切恐怕都只是纸面上文章，难以落到实处。

二，透明政府还是黑暗政府？

    《行政许可法》第八条确认公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失，行政机关应承担相应的补偿责任。第六十九条规定，即便是因为行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定，行政机关可以撤销行政许可，但如果损害了被许可人的合法权益，行政机关应当依法给予赔偿。这是体现一个政府的信用，政府要对自己的所有行政行为负责。在中国这块专制主义深厚的土壤里，我们的许多观念都没有彻底摆脱古代的阴影，包括对政府的认识与理解。长期以来，政府机关及其工作人员往往自认为是权力的化身，将行使权力当作了唯一的存在方式，在“惟行政权力独尊”的意识支配下，忘记了政府应负的责任，对自身行政决策、行政行为的不负责，反复无常，随意性很强，都是信用严重缺失的表征。要形成一个可靠的、有安全感的信用社会，政府首先就要讲信用，取信于民，不能朝令夕改、出尔反尔。政府的公信力只有建立在严格的法律保障和依法施政的基础之上才是可靠的。同时，政府行使权力的过程也是一个履行责任的过程，权力与责任一体两翼，有多大的权力，就要承担起多大的责任。温家宝经常强调的“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”，这20个字就是对是责任政府的一种期待。《行政许可法》以明晰的法律语言确立行政机关必须对自己实施的每一个行政许可行为负责（无论具体情况如何），对每一次给服务物件（公民、法人或其他组织）造成的损失都要进行赔偿，并追究相关工作人员的责任。

    表面上这是以法律形式将行政权力机关应承担的责任固定下来了，对于建立责任政府有着深远的意义。然而，由于缺乏司法独立，缺乏体制外的监督和体制自身之间的相互制约，要真正追究违法之举，本不是一件容易的事。 
透明政府、信用政府、责任政府、便民政府，目的都是指向一个服务型的政府。在确立了重要的“便民”原则之后，《行政许可法》作出了一系列将这一原则具体化的技术性安排，包括：需要由行政机关内多个机构办理的事项，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；需要由地方人民政府两个以上部门分别实施的，可以确定一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者联合办理、集中办理。以往行政机关没有批准许可申请时，往往不说明理由。现在则明确规定行政机关作出不予行政许可的决定，必须说明理由。过去办事“跑断腿，磨破嘴”的现象将因《行政许可法》规定的“一次告知”得到改变，当行政机关发现申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应该当场一次告知申请人补齐有关材料，不能当场告知的，也应在５日内告知。申请人甚至还可以通过信函、电报、传真、电子资料交换和电子邮件等方式提出行政许可申请。这些具体规定都算得上是“便民”措施，如果在现实层面得以落实，那么我们离一个便民政府就会越来越近。

    一个服务型而不是管理型的政府，一切行政事务不是围绕着政府这个中心展开的，而是以服务物件即全体国民的福祉为依归，这和旧的传统行政理念是完全不同的，行政机关及其工作人员与人民之间的关系不再是简单的管理与被管理的关系，或者管制与服从的关系，而是法律的关系。政府行使权力的过程也不是“管”和“罚”，而是提供高效、优质的服务，这也正是《行政许可法》第六条所确立的原则。

    在这部法律中，很明显的一点是政府的管理功能相应得到了淡化，服务功能凸现出来。但我们必须清楚地看到，中国这样一个泱泱大国要完成从管理型政府向服务型政府的转变决不是一朝一夕的事，别的不说，单是要让政府工作人员改变当官做老爷的心态，真正树立起“公仆”意识，把人民当作“主人”就不是一件容易事。全能政府、无限权力的惯性比较太强了，长期以来计划经济体制遗留下来的审批制度不会那么轻易地退出历史舞台，《行政许可法》迈出的只是极为有限的、甚至可以说是可怜的、脆弱的一小步。 

三，告别全能政府

    全能政府包揽了大大小小所有的社会事务，不承认社会有自我管理、自我调节的能力，私领域与公领域不分，把政府和社会合二为一，政府办社会，大政府、小社会，或者甚至没有社会，最终的结果是政府背上了沈重的包袱，想放下来都不容易。告别全能政府，建设一个有限政府，实际上就是“以人为本”这一理念在政府层面的体现，在“国家尊重和保障人权”写入宪法后，在“以人为本”成为立国方针后，《行政许可法》迈出的这一步恐怕不是虚的，难怪法律专家称之为“迄今为止对中国老百姓日常生活影响最为广泛的法律之一”，“是从法律高度对政府行政审批权力的一次限定，是对行政许可权力的一种约束”。

    《行政许可法》真正开始实施仅仅两个月，还不到我们乐观的时候，要通过一部法律的实施立马转变行政权力机关及其工作人员的观念，不仅在法律上而且在现实中彻底完成这场“自我革命”，也就是把一部分权利还给社会和公民，这是一个巨大的社会工程，不是纸上谈兵能解决的，一句话，最好的法律如果得不到很好的落实照样是一纸空文。何况《行政许可法》本身也有一个完善的过程，在具体实施中还会遇到一些新问题。就条文来看，有些概念作为法律语言显得含糊，至为关键、显示整个法律中一大亮点的第十二条、第十三条也正是它致命的软肋所在，虽然文字强调了公民、法人或其他组织的自律、自主权利，但由于缺乏对这些权利进行必要的、清楚的、可靠的界定，在操作过程中实际上存在歧义，会轻而易举地被行政权力机关随意解释。法律语言最忌讳的就是含糊、模棱两可，说实话，这样的语言是缺少法律效力的，很难以此来保障我们的权利。这也是一些敢说真话的行政法专家所担忧的。所以即便有了这部《行政许可法》，离我们最终告别全能政府的目标，依然是可望而不可及。