“我们是吹口哨的人”——那些监督政府的民间组织

余杰


在民主社会，有了解、被告知政府在做什么和为什么这么做的基本权利……隐秘暗昧是有腐蚀性的：它与民主的价值准则背道而驰，且损害民主进程。隐秘建立在统治者与被统治者之间互不信任的基础之上；同时，它又加深了这种互不信任。

——斯蒂格利茨《透明度在公众生活中的作用》



“吹口哨的人”

美国是一个成熟的公民社会，在政府与公民个体之间，存在着一个宽阔的公共空间。在这次美国之行中，我观察到了一个出乎意料之外的现象：美国大大小小的非政府、非盈利性的民间组织居然如此之多。在美国的政治生活和公众的日常生活的各个方面，这类民间组织都发挥着举足轻重的作用。甚至有一位美国学者这样说过：“在许多美国普通民众心目中，可以没有政府，但不能没有非政府、非盈利性的民间组织。”

在华盛顿，我先后访问了几个非政府、非盈利性的民间组织，其中最有意思的一个机构是“政府职责促进会”（Government Accountability Project，简称GAP）。在华府市中心的一栋高级写字楼里，我会见了该组织的负责人克拉克先生（Louis A.Clark）和负责法律事务的律师马丁先生。

克拉克曾经担任政府官员，后来参加GAP.他告诉我：“这是一份具有相当的挑战性的工作。”GAP成立于一九七七年，其经费来自于一些独立的基金会，因此它挑选一般项目都不考虑盈利，只有少数的研究题目能获得一定的报酬。该组织关注的焦点是政府和法人的责任问题，致力于保护公民的知情权，促进政府承担自身责任，其研究领域包括武器监督、环境保护、食品安全、工人健康和国家安全事务等。近年来，GAP主要从事以下三件方面的事务：第一，为那些因揭露政府强力部门以及大公司内部的阴暗面而受到不公正待遇的雇员们提供免费的法律帮助，帮助他们打赢“蚂蚁撼大象”、“牛犊顶橡树”的官司；第二，通过传媒将搜集到的关于腐败的资讯向全国公众传播，让腐败分子无处藏身；第三，向国会提出议案，促进法律法规的修改完善。虽然GAP只是一个小小的民间机构，但触动的却是高官显贵们的切身利益，因此他们不无骄傲地自称为“吹口哨的人”。目前，GAP一共拥有二十六名正式的工作人员，以及五十个大学生志愿者。他们在华盛顿和西雅图设有两个办公室。

马丁在法律界大名鼎鼎，如果在一家律师事务所工作，他可以轻轻松松地拿到百万美元的年薪，他却宁愿来到GAP来工作，每年只收入十多万美元。马丁说：“这份工作很有意思。”看来，美国有不少不受金钱诱惑的理想主义者，在许多美国人心目中，钱并非唯一重要的东西。

马丁向我介绍了由GAP经手的一个著名的案件：在华盛顿州某处的一个军事基地，出现了严重的核污染事故。军方一直试图掩盖这一情况。在军事基地工作的雇员们发现了真相之后，开始团结起来，一起控告军方在事先没有告知的前提下让他们到有放射性危险的地方工作。这是一个艰难的官司，军方动用了一切力量阻止调查的深入。而马丁率领着一群GAP的律师们义务接手此案，历经千辛万苦，终于替这些受害的雇员打赢了官司。

马丁指出，这还只是冰山的一角。美国是全球最广泛利用核能的国家之一，核电站一方面给公众带来廉价的能源，一方面却产生核废料遗漏的问题。美国是除了俄罗斯之外核废料污染最为严重的国家。这些核废料的毒害将是长期的，一般要十年甚至二十年之后才能发现。因此，马丁强调说：“我们必须从现在就开始检查，否则今后这些核废料将贻害无穷。GAP曾经组织了全国三百名顶尖的物理学家参加一项关于核废料遗漏情况的调查，并向政府提交了详细的调查报告。可是政府仍然没有采取有效的措施以改善这一状况。”

听了他讲述的这一切之后，我感叹说：“这个故事有点像好莱坞电影《鹅塘暗杀令》。”对美国社会的观察和评论，其前提应当是老丘吉尔说的那句名言：“民主制度仅仅是一种最不坏的制度。”如果把美国的民主制度过于理想化，就看不到光芒背后的黑暗，看不到美国社会中亦存在的贪污腐败和官僚主义。民主制度仅仅是一种能够最大限度地约束人类自身的罪性的制度，它无法消灭人的罪性。

马丁听了我的话，哈哈大笑说：“我们的经历虽然没有电影中那么危险，却比电影讲述的故事更加复杂。”他告诉我，全美共有一百七十七处储存核废料的地方，每个地方都有至少一个像国会大厦的圆顶那么大的钢桶。在这些钢桶当中，有三分之一正在泄露核废料。这些有毒的物质渗透到河流和土壤之中，给当地居民的生活带来巨大的危险。近年来，先后有六百多位工程师提交了厚厚的报告，但政府依然无动于衷。政府的反应既有官僚主义的惯性，其背后还涉及到这样一个问题：军方将处理核废料的工作承包给某些民间企业，而这些民间企业在操作的过程中又偷工减料。军方的官员由于拿到了回扣，便干脆睁一只眼闭一只眼。马丁睁大眼睛、提高了声音说：“我们既要告这些民间企业，也要告政府的不作为，GAP将锲而不舍地告下去。”

深谙政府运作程式的克拉克认为，捍卫民众的知情权是解决这类问题的关键。像如何处理核废料的问题，由于非常专业化，加之政府又有意掩盖，所以民众才不知不觉地丧失了知情权，问题也就越演越烈。美国的开国先贤麦迪森说过：“想要当家作主的民众必须用知识的力量将自己武装起来。一个民选政府若无大众化的资讯或无获此资讯的途径，那就不过是一场闹剧或一场悲剧的序幕，亦或两者兼而有之的序幕。”《独立宣言》的起草者杰弗逊也说过：“如果一个国家期望在文明的状态下保持既愚昧又自由，那么这种指望从未也永远不会实现。……如果我们要防止无知，又要保持自由，那么每个美国人的责任就是要博闻广识。”因此，GAP的工作重点是扩大公众的知情权、调动公众关注政府事务的热情：公众知道得越多，才能享有更多的自由。



经济复苏与民生安全的对立

克拉克还谈及了“九。一一”之后的航空安全问题。在“九。一一”之前，航空安全的漏洞很多。此后，美国政府成立了庞大的“国土安全部”，在安检方面做了很多改进。但是，据GAP聘请的专业人员进行的测试，乘客携带武器等危险物品上飞机，百分之九十的时候都没有被检查出来。这一测试结果呈报有关方面之后，却不允许公开发表。因为政府害怕这个资料会严重打击公众的安全信心，进而使得已经陷入困境的航空业和旅游业雪上加霜。对此，克拉克严厉地批评说：“政府看重的是经济的复苏，而我们看重的是民众的生命安全。在这个问题上，我们与政府是对立的。”

接着，克拉克还谈到了森林砍伐和儿童疫苗的问题，并拿出了一大堆触目惊心的统计资料来。在森林砍伐问题上，某些伐木公司早已超过了砍伐的指标，却依然在大肆伐木。而政府疏于管理，公众也漠不关心，导致了森林资源受到掠夺性的开发。儿童疫苗的问题更加可怕：有的儿童疫苗药品尚未成熟，就开始在学校中广泛使用，这是某些药品制造企业的利欲熏心，也是负有监管之责的卫生和教育部门的严重失职。总结这些事实，克拉克忧心忡忡地说：“普通公众过于相信政府的能力，其实我们的政府在许多重要的领域几乎无所作为。我们的国家看上去很强大，其实是一艘有很多漏洞的船。我们指出漏洞来，船长肯定不高兴，但我们要对所有乘客负责。”在美国，政府有政府的立场，民间组织和公民个人也有自己的立场，而这两者之间经常是对立的。美国政府不会因为某人批评它，就给这个公民扣上“卖国”的帽子。相反，很多美国人都认为，对政府批评最为激烈的人，往往是最爱国的公民。

比较美国的各个民间组织，我发现从表面上看，GAP努力的方向显然与ACLU（美国公民自由联盟）相反：ACLU要让政府少管事，让政府“还政于民”；而GAP则是要促进政府积极施政，改变政府在某些方面“不作为”的态度。然而，他们的工作在本质上却又是异曲同工的：都是监督政府、捍卫民权，兢兢业业地充当“吹口哨的人”。

我们的交谈刚刚进行了一半，一位穿著橙色衬衣、满面胡须、身材魁伟的老人走了进来。马丁向我介绍说：“这位是美国著名的物理学家帕斯特教授（Ted Postol）。帕斯特教授受雇于国防部，从事导弹防御系统方面的研究工作。前不久，他在报纸上撰文揭露该系统研制过程中的营私舞弊行为，几乎引发了一场地震。”帕斯特教授的文章发表后，受到了国防部的巨大压力，便向GAP寻求法律方面的帮助。今天，帕斯特教授恰好到华盛顿来与GAP的律师们会面，中间还可以抽上半小时的时间与我会谈。

帕斯特教授很乐意向我这名外国访客谈他的故事，他没有“家丑不可外扬”的想法，也丝毫不觉得向一个外国人讲述自己政府的丑闻有什么不妥。他告诉我，他所在的部门经费动辄上亿美元，许多武器研制专案都承包给民间的公司来做。而军方高级官员与这些公司在背后达成了若干默契，一起从中谋取私利。比如，一项导弹实验，按照规定必须发射三次，他们就偷工减料一次，而在报告中巧妙地遮掩过去。别小看节省了一次试验，从中就可以省下数百万美元的巨款，供少数核心成员瓜分。而最后的结果是：仅有两次试验，系统无法辨认导弹的真假，使得国家数亿美元的经费付之东流。

“这还只是冰山的一角”，帕斯特教授气愤地说，“总得有人站出来揭露这一切。”他是受了罗琳（Coleen Rowley）的鼓励才这样做的。罗琳是联邦调查局的女特工，因揭露联邦调查局内部的腐败现象而受到打压。最后，她面对媒体说出了自己经历的一切，并把联邦调查局送上了法庭。一个弱女子打破了联邦调查局内部神圣的“潜规则”，罗琳被《时代周刊》评为二零零二年的“年度风云人物”（同时当选的还有揭露安然公司黑幕的女主管等两位勇敢的女性）。当时，“罗琳事件”在进入司法程式之后，也曾得到GAP法律部门的援助。正是有了无数个像GAP这样的“民主和自由的后援力量”，才使得更多的罗琳和帕斯特这样勇敢的公民挺身而出。



“为公众服务的新闻”

与GAP相似，总部位于华盛顿的“社会公正与全球沟通中心”（Center For Public Integrity and Global Access，简称ICIJ）也是一个行使监督权的非政府、非盈利性的民间机构。它就像一双警觉的眼睛，时刻紧盯着政府和大企业的所作所为。

在ICIJ总部的会议室里，前来接待我的是资深编辑卡拉瑞女士（Marianne Carnerer）。卡拉瑞女士大约三十多岁，是一位来自南非的新移民。一起与会的还有在这里充当志愿者的几名大学生。这些大学生来自世界各地，他们的专业有新闻学、政治学、法学、社会学等，ICIJ的工作为他们的专业实践提供了一个难得的大舞台。

卡拉瑞女士告诉我，ICIJ工作的重点是对政府的施政能力进行调查和分析，并起草研究报告，向公众发布。这个组织是著名的新闻记者里维斯（Charles Lewis）在从事了十一年的网路和电信新闻之后创办的。经过十多年的努力，它已经成为华盛顿非常有影响力的组织之一。中心坚持非盈利、无党派的原则，也享受政府的免税待遇。他们的成员多半是作家、学者和新闻工作者。一九九七年，中心扩展为一个世界性的组织，现在拥有八十七名记者和编辑人员，遍布四十多个国家。

卡拉瑞女士说话简明扼要，谈到中心的诸多成就时，她的脸上露出了骄傲的笑容：“我们已经发表了一百多篇调查报告、十多本书籍。其中，有四本书入选‘调查报告委员会’的‘最佳调查报告’。一九九九年，我们中心关于动物保护问题的《动物地狱》一书获得了一个重要的奖项。另外一本书《公民揭开丑闻》也轰动一时，它是一本面向普通美国公民的指南手册，教导他们如何像专业的记者和律师一样搜集政府腐败堕落的证据。二零零一年三月，我们发表了《美国的骗子》一书，揭露美国的富人们怎样偷税，该书的内容受到了政府税务部门的高度重视。”

ICIJ每四年有一个大的研究项目。比如“美国总统大选的财务研究”，由专业人士负责深入调查竞选双方接受捐款的数量，重要的捐款人对政府政策的影响以及对候选人和老百姓的影响等。又比如“司法部调查恐怖分子的许可权问题”，研究者专门搜集大量的司法部“知法犯法”的事例。该报告在网路上发表之后，三天内就有三十五万人上网查阅，可见美国普通公民非常重视个人权利的保护。伊拉克战争也是中心的一个研究项目，调查人员的着眼点是：“国防部采购机构的负责人兼有军火商的身份，这种情况会给国家带来什么样的负面影响？”这样的追问显然不是国防部长拉姆斯菲尔德愿意回答的。

我饶有兴趣地提问说：“您们调查的都是一些敏感问题和敏感人物，您们所从事的工作都是揭穿黑幕的工作。那么，您们会不会受到一些压力、甚至招致官司呢？”

卡拉瑞女士回答说：“的确，我们在华盛顿是‘不受欢迎的人’——当然，我指的是不受某些有权有势的人的欢迎，我们倒是很受公众的欢迎。不过，他们也无法把我们赶走。我们有这样的几个办法来避免麻烦：第一，我们的资金来自于二十多个基金会，来源比较分散，也就不会受某一基金会的控制。而且，我们在申请资金的时候特别申明，我们不接受任何的附加条件。我们有两万个会员经常上网看我们的资料，他们也能提供一些资助。其次，我们的编辑和记者都有良好的职业素质，受过严格的学术训练，他们的报告都有具体的事实和详细的资料来支援，让对方无话可说。第三，尽管我们有良好的信誉，但仍然存在着被人告上法庭的可能。没有办法，美国就是一个充满诉讼的国家。因此，我们通常会先到保险公司买‘责任险’。这样，即使我们的官司输了，也由保险公司承担赔偿的费用。”

从某种意义上说，ICIJ不仅是一个研究机构，还是一个综合性的新闻机构——它有自己的网站，出版自己的季刊和书籍，其影响力不亚于一家大型报纸。不过，他们做的不是普通的新闻，乃是一种“为公众服务的新闻”。卡拉瑞女士告诉我，接下来中心将研究三十多个国家的腐败问题，其中也包括中国在内。在世界日益一体化的今天，他们的许多研究项目都是超越国界的。

在告辞的时候，卡拉瑞女士送给我该中心最近出版的两本调查报告，一本是《水的控制者——少数几个大公司如何把水资源变成私有的》，另一本是《杀戮的制造者——战争中的交易》。两个话题都具有挑战性，我告诉她说：“这样的好书应该被迅速翻译到中国去，让中国的读者也来分享您们的研究成果。”



真正的爱国

我在与GAP、ICIJ 、ACLU等非政府、非盈利性的民间组织的成员讨论时，一个不可回避的问题是：“九。一一”之后，美国政府和美国民众如何处理自由与安全的冲突？这几个民间组织关注的问题以及运作的方法都有很大的差别，但他们无一例外都是“吹口哨的人”、都是政府权力的监督者。因此，他们的答案大致是相似的：“九。一一”之后，美国需要更好的个人安全保护，但是从根本上尊重个人权利和自由的美国生活方式更需要保护。美国不应让恐怖分子提出条件，也不应削弱安全根基而毁掉美国生活方式，正如有学者所指出的那样：“九月十一日打击的不仅仅是建筑物，更是一种生活方式。这种生活方式在提供安全和促进繁荣的同时，也尊重人的生命和自由。自由和安全是这个社会的两根支柱。两者现在都遭到打击。我们不要短视地充当那些想毁掉它们的人的同谋，而要做自由和安全有远见的保护者。”

GAP、ICIJ 、ACLU等民间组织是自由的守护神，是权力的监督者。他们的所作所为有美国宪法的第一修正案的保护：“任何一州都不得侵犯言论自由或良性的平等权利或新闻自由的平等权利。”正因为有这些民间组织的存在，美国的行政、司法和立法机构的一举一动都不得不“如履薄冰”。从这个意义上来说，没有发展成熟的民间组织和民间社会，就没有真正的民主制度。近年来，中国的某些知识份子，由于受到有偏见的传媒的误导，在没有深入研究美国宪政体制的情况下，就开始为美国政府在反恐时期的“专制化”而忧心忡忡。他们发表了许多对美国不切实际的批评，比如有学者在评论伊拉克战争时指出：“美国对伊作战，其实是一个双刃剑，对外奉行霸权主义，必然要加强国内的控制，侵犯本国人民的民主权利。……事实上，布希政府早在‘九。一一’事件以后，就已经利用人民的恐慌情绪，逐步实现权力的集中，通过修改法律等手段限制民主权利。”这位学者进而认为：“美国政府借口反恐怖主义的需要，宣布要发展数百万名的‘告密者’，就立刻想起了文革期间的‘群众专政’，那样一种时时处在严密的监控下的恐怖，至今想起来还不寒而栗。”

在我看来，这类评论是给美国扣的一顶“莫须有”的帽子。一个不可否认的事实是：美国人享有世界上相对较好的人权状况。即便经过“九。一一”的冲击，也不可能改变美国社会的基本格局，使美国从自由国家沦落为法西斯帝国。美国的政治体制、美国的历史传统、美国的国民心态、美国的新闻自由、美国多如牛毛的非政府非盈利性的民间组织，都使之成为最不可能发生“文革”式的暴政的国度。美国人再怎么尖锐地批评自己的政府都是可以理解的，因为这是他们受宪法保护的言论自由的一部分。美国人向来都以一种“骂政府”的方式来体现他们对祖国深深的爱。确实，在GAP、ICIJ、ACLU等民间组织的成员们的描述中，今天的美国几乎已经呈现出法西斯执政的前奏，美国政府的首脑门几乎与恐怖分子一样坏。这些说法虽然很夸张，在美国却是合法的、必要的、也是必须的。这是美国社会自身的“预警机制”的一个环节。但是，美国知识份子向公众发出的警惕政府权力扩张的警报，不足以成为中国知识份子妖魔化美国的论据。这个时候，如果中国人也跟着瞎起哄，就有点庸人自扰的味道了。美国人会像“文革”时期的中国人崇拜毛泽东那样，五体投地地崇拜他们的总统吗？美国人会全民动员起来，去抄别人的家、告别人的密吗？这样的假设显然比天方夜谭还要天方夜谭。

在访美期间，我询问了东南西北中各州的很多美国人，了解“九。一一”之后他们有没有感到自由和人权受到政府的干涉与侵犯。绝大多数美国人都回答说：“我们没有感到自由和人权在缩小。确实，政府一度想实现对社会更强的控制，但它心有余而力不足。因为宪法摆在那里，宪法保障自由和人权不会变的。”这些看上去单纯而天真的美国公民，其实人人都在“枕戈待旦”呢。同时，无数个像GAP、ICIJ 、ACLU这样的民间组织，仍然在合理合法地从事着他们的“反政府活动”。大部分美国人都把GAP、ICIJ 、ACLU之类的民间组织的成员视作真正的爱国者——他们目不转睛地盯着政府的举手投足，他们对每一个细小的政策都吹毛求疵，他们激动地把发现的每一个污点都宣示出来。他们之所以要这样做，因为他们对这个国家充满了爱和关怀。相反，如果是在一个专制的国家里，人们通常都对国事漠不关心、也没有权利去关心——虽然“爱国主义”的口号充斥在这个国家的教科书、电视、报纸和领袖演讲中。人们也不能自由地成立像GAP、ICIJ 、ACLU这样的民间组织，那可是“颠覆国家”的弥天大罪。

许多美国人都坚信，在“安全”与“自由”之间，“自由”更加重要——没有“自由”的“安全”，是奴隶的“安全”。在这样的背景下，如果我们仅仅由美国政府的某些反恐措施就联想到中国“文革”期间的“群众专政”，这比鲁迅所说的“由短裙联想到性交”还要莫名其妙。这种泛滥的“文学抒情”是许多中国学者的通病，如果没有阅读三五十本关于美国宪政制度的著作，如果没有到美国实地考察过像GAP、ICIJ 、ACLU这样影响力巨大的民间组织，就随意地发言批评，很容易“跟着感觉走”，很容易在书斋中“异想天开”。在我看来，担忧美国发生“文革”，比“杞人忧天”还要多余——君不见，若干个像GAP、ICIJ、ACLU这样组织正在密切地监督着政府和国家元首的一举一动吗？正是有无数作为“吹口哨的人”的爱国者的存在，美国才成其为“美国”。