由“官员问责制”重新认识公共权力

（浙江）傅国涌


　　一年多前，在SARS施虐之际，卫生部长张文康、北京市长孟学农被免职。今年上半年，包括中石油总经理马富才、吉林市长刚占标、北京密云县长张文、浙江海宁市长张仁贵和江苏国土资源厅副厅长王明详等在内的多名官员，又因各地相继发生的责任事故而引咎辞职，国内媒体纷纷报道，称之为一场“问责风暴”。“官员问责制”也成了主流新闻媒体的热门词汇，在一个长期由“官本位”主导的东方社会，引入“官员问责制”毕竟是一件新鲜事，似乎让人感受到“政治文明”开始从观念层面往实践层面伸展，从宏大的概念往国家机器的细部突进，无论从哪个方面来看至少都应该肯定。关于“官员问责制”已经有很多专家、学者、专业评论人士写过很多的文章了。我个人以为，在中国的政治社会生活中引入“官员问责制”，就是要在一个专制根深蒂固的国度引入新的文明因子，可以让全社会（包括官员和公众）对公共权力产生全新的认识，这完全是一种建设性的探索。假如从这个角度切入，按照政治文明的理想改革现行政治体制，刷新官场文化，也不失为一条可行、可靠的路径。尽管到目前为止，我们还看不到这种“官员问责制”有超越“问责风暴”、走向制度化的可能性。

　　引入“官员问责制”，首先要在理念上解决一系列问题，比如官员对谁负责？负什么责？谁来问责？如何问责？等等。官员对谁负责？实际上，这个问题温家宝总理在今年的政府工作报告中已讲得很清楚了：“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督”。他在许多不同场合都反复强调了政府要接受人民监督。毫无疑问，作为政府官员就是要对人民负责，宪法上也庄严写着“一切权力属于人民”。我想可不可以提出这样一个思路，在提及官员对人民负责时，多用更为具体、更具有法律性、更带有现代意义的“公民”概念，少用比较抽象的“人民”概念。因为这涉及到“人民”怎样“监督政府”的问题。著名小说家、反腐小说《国画》的作者王跃文曾在文章中写道：“某人民去官府办事，遇着代表人民的人态度不好，便质问：你不是为人民服务的吗？代表人民的人便会义正辞严：难道你个人就是人民吗？这位人民只好认输：我不能代表人民！”假如把“人民”换成“公民”，情况就完全不同了，因为每个公民都是具体的、活生生的，官员必须对这些手持合法公民身份证的公民负责，不能以任何藉口（包括概念游戏），推卸自己的责任。现在中央政府倡导建设服务型的政府，就是要告别过去落伍的、陈旧的观念，当官不是做老爷，政府不是衙门，而是为公民办事的机构。有了这样的观念更新，官员对谁负责就一目了然了。

　　官员负什么责？责任政府也可以说就是阳光政府，每个官员的分工、职责都应该是明确的、公开的，政府机构的运作都是透明的，有案可查的，每个官员应该做什么？做了些什么？怎么做的？是否称职？ 都应该可以看得到，可以监督，否则“官员负什么责”就成了一笔糊涂账。今年2月15日，浙江省海宁市发生严重火灾，共造成40人死亡，市长张仁贵引咎辞职。对此，当地老百姓就不是很理解，认为火灾又不是市长的过失造成的，怎么能怪他呢？他们不明白作为一地主要官员，市长不仅负有具体的行政责任，而且对公众的生命财产安全负有道义上不可推卸的责任，重大事故的发生，他虽然没有直接责任，但由于他所处的位置，他必须对公众舆论有所交代。引咎辞职在西方文明国家是一件十分平常的事，官场的进退、出入都是正常的，不一定非得有什么具体的过失、错误才要辞职。这同时也向官员传达了一个信号，即便不是渎职、失职等实际上的失误，要要对自己的职务负责。这是一个政治文明下的新题目。

　　在现有格局下，许多地方党政交叉任职情况很普遍，党委负责人同时又兼任政府的行政职务；有些常委、副书记没有政府的头衔却直接管理属于政府的某些行政工作。所以，在明确政府官员的分工同时，应该同时公布党委负责人（书记、副书记、常委）的分工。现在，报纸上已经在讨论，不能光是行政官员要受到“问责制”的追究，而负有领导、监督责任的执政党官员却置身事外，或只受到相对轻微的处分。这也是官员问责制必须解决的问题。

　　一句话，“官员问责制”并不局限于政府行政系统，同样也适用于党委系统，四川省高县的县委书记、县长因为退耕还林政策落实问题双双引咎辞职就是一例。

　　谁来问责？有人把问责分成“同体问责”和“异体问责”两类。“同体问责”主要是指上级行政或党务部门对下级的问责，也就是同一系统之间的监督。现在我们推行的“问责制”主要就是这一类，张文康、孟学农免职都是由中共中央首先免去他们的党内职务，然后再通过相关程序解除他们的行政职务。海宁市长张仁贵引咎辞职之前，也是浙江省委、省政府提出了关于事故责任的几条意见。然而，官员问责制如果仅仅局限于这种自上而下的问责是远远不够的，也很能确保问责制的制度化、正常化，与温家宝总理和新一届政府倡导的“人民监督政府”也是有很大距离的。这就要求我们正视“异体问责制”，就我们国家现在的制度安排来看，起码可以启动各级人大常委会对政府官员的问责制。人民代表大会是人民通过直接或间接的方式选举产生的，有权选举或罢免各级政府的主要组成人员，并负有监督宪法实施的职能，根据宪法赋予人大的的权力，由各级人大来监督各级政府官员，由拥有选举权的公民来监督人大代表，这是顺理成章的，也是最可靠的一条途径。当然，还有一个党委系统的官员由谁来问责的问题，这一步可以通过推进党内民主，强化各级党代表大会来加以解决。至于政府行政官员或党委系统的官员触犯了法律，就不仅是问责的问题，检察院、法院这些司法机关将介入调查，追究其刑事责任。

　　人大常委会如何对官员进行问责？可以组成专门的调查委员会，展开独立的调查，举行听证会，听取公众的意见和建议，然后全面启动质询、罢免等程序。这样的“异体问责制”无疑是一种更有效、更符合政治文明要求的问责制，与“同体问责制”不可同日而语。如果说，上级追究下级的责任，作出处分（撤职、罢官），古代就有，这不是现代意义上的“官员问责制”。从这个角度看，只有引入“异体问责制”，“问责风暴”才有可能不是一种非常态的风暴， 而是常态的制度安排。在这个过程中不仅强化了人大的功能，而且教育了官员和公民，通过实例告诉人们，我们完全有可能运用理性、合法的程序解决政治生活中出现的问题，把社会管理纳入正常的轨道，从而避免和减少大量人为的、不必要的损失。

　　当然，引入官员的“异体问责制”需要一个前提，即开放的新闻舆论。只有在公众舆论的阳光下，官员才有可能对自己的职位负责。新闻媒体的功能早在梁启超时代就是明确的，这位引领过时代潮流的“言论界骄子”早在一百多年前流亡日本时，就提出了著名的报纸“两大天职”说——“一曰，对于政府而为其监督者；二曰，对于国民而为其向导者是也。”也就是说，报纸的首要使命即监督政府。很显然，这样的监督要求从事实出发，是者是之，非者非之，新闻记者之所以获得“无冕之王”的称号，就是因为新闻所具备的监督功能。即使在中国古代没有新闻的漫长历史中，我们也有过秉笔直书的史家传统，令“乱臣贼子”有所畏惧。新闻媒体的第一要素无非是真实性，其次是它的监督性，说白了也就是批评性，“不受监督的权力就会产生腐败”。新闻舆论应该是民意的晴雨表，即使是“同体问责制”也是在新闻媒体公开报道事实真相之后才成为可能的。公正的新闻舆论如果缺席，就不可能引入真正的“问责制”。这应该是一个常识。新一届中央政府倡导法治也好，建立高效、廉洁的服务型政府也好，都需要这样一个前提。在新闻开放的前提下，政府信息透明，公众有知情权，一旦发生重大事件，公众很快就可以通过新闻媒体知道，公众的声音、专家的声音也可以通过新闻媒体反映出来。这样就会构成舆论压力，公众可以凭良心作出自己的判断， 相关官员也可以凭良心作出自己的抉择，坦然承担应该承担的责任。这一点实际上比各地制定的“行政问责制暂行办法”更加重要。

　　引入这样的“官员问责制”可以使人对公共权力产生新的认识，权力不是什么神秘的东西，权力是一种责任，权力不是私有的，它的第一个特征就是公共性，“一切权力属于人民”，这是权力的真正源头。人民是谁？人民就是生活在这片土地上的每一个公民，男男女女们，他们才是权力的源泉，只有他们本身或他们选举产生的代表才能决定由谁暂时来管理公共事务。即使被授予了这种管理权，也是有严格任期限制的，同时受到选举、任命他出任公职的人们无时不在的监督，随时可以按照事先制定的程序加以罢免。“官员问责制”只不过体现了这些简明的道理。

　　权力的第二个特征是有限性，任何权力都应该是有限的、有明确界定的，不能上管天，下管地，中间还要管空气，权力的无限膨胀、肆意泛滥、到处越界是导致权力滥用的重要原因之一。天空之下，有许多公共权力不能到达的地方。“革命圣地”延安的黄碟事件就是滥用公共权力侵犯人权的一个案例。保护每个人的生命、自由与尊严，维护社会秩序是公共权力产生的本来目的，人类政治文明发展的每一步几乎都包含了怎样制约权力的思考和努力。与此相反，掌握有限权力的官员面对自己权力所及之处发生的重大事故，却负有难以逃脱的 的责任。“官员问责制”确认每个官员要对公众负责，对其职务负责。有助于破除权力的无限性、神圣性，使越来越多的官员能以平常心、负责任的精神从事这一工作。

　　公共权力的第三个特征是公开性，权力的运作应该是透明的，而不是策划于密室之中，运筹于深宅大院，让人感到高深莫测。一切封闭性的黑箱操作注定了祸害无穷，贻笑天下。几乎所有的人为灾难都与公共权力的不公开有着或大或小的关系。决策的失误有不少也是不公开所致。深圳首开“没有围墻的政府”先例，应成为全国政府机关仿效的榜样。权力公开，问责才有可能，一个可以问责的政府才是一个可信的政府。

　　权力的第四个特征是服务性，不是一朝权在手，便把令来行，将权力玩弄于股掌之上。更不是掌权者用来为自己及其亲朋故旧、身边的人谋求私利，而是为人民服务，为所有公民服务。引入“官员问责制”进一步凸显了权力的服务性，权力是一种公共服务，一旦官员服务不到位，就要鞠躬下台。这是一种新型的政治理念，是和政治文明相吻合的理念。

　　“官员问责制”的引入和健全，有助于我们从各个不同侧面重新认识公共权力，中国的改革固然任重道远，每一步都很艰难，也正因为如此，每迈出一步，都是可喜可贺，“官员问责制”也应作如是观。