如何使农民的政治权利得到保障——公民议政政策研究报告

执笔人：唐柏桥



一、前言

    中国宪法规定，法律面前人人平等，所有公民享有同等的政治经济等各项权利。《宪法》第二章有关公民的政治权利方面主要包括：选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由不受侵犯，人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护，对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，有申诉、控告或者检举的权利，有依法取得赔偿的权利等。然而，1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》将中国公民人为地划分为农业户口和非农民户口，建立了严格的二元户籍制度，从此使农民在户口登记、劳动就业、社会保障、就学就医、粮油供应、税费负担等各个方面享有和承担与城镇居民完全不平等的权利和义务。这种城乡分离的二元社会结构，实质上是对农民这一群体的制度性歧视，使农民丧失了多方面的平等权利，被沦为二等公民。长期以来，我国农民不仅在经济上遭到极大的剥削，在政治权利方面也受到了严重侵犯。他们无法享有与城市居民对等的宪法规定的各项政治权利。具体表现在如下几个方面：

    1.农民不能有效参与政府管理，担任国家公职。在参与国家公务上，农民被长期限制和剥夺了担任公职的权利和机会。自从1950年代城乡二元户籍制度建立以来，从中央到地方，各级国家机关录用工作人员，首要条件就是具备城镇户口，这就使拥有农村户口的广大农民被完全排除了担任公职的可能性。也就是说，在中国真正有决策权力的阶层里，基本没有农民。

    2.农民占全国人口的75%左右，而他们在国家权利机关——人民代表大会中的所占的席位不到10%，而城市人口则占90%左右。从全国人大代表的构成来看，真正属于农民身份的人大代表不足5%，也就是说每个农村人的选举权仅仅相当于一个城市人的近1/30.更为糟糕的是，在十届全国政协2238名委员中，真正的农民委员只有1名。

    3.农民不能成立表达自己利益诉求和维护农民正当权利的农会组织。全国各地都有农民代表遭到迫害的情况发生。

    4.四九年中共执政后，建立了历史最强大、最集权的中央政权和渗透最深入、控制最严密的地方和基层政权组织，并且突破了几千年“皇权不下县”的传统，第一次将国家政权下沈到乡镇一级。农民完全丧失了传统社会里的自治权。即便最近几年各地开始了乡村选举活动，村民自治仍然没有真正落实，因为村委会必须接受村党支部的领导。党支部书记所拥有的财政资源远远多于村主任和其他村干部。党支部书记不经村民直选。村委会沦为办事机构，而不是如表面所说的权力机构。选举的目的只是为了加强党和政府对农民的有力控制，是为了巩固现政权，而不是为了真正体现村民的集体意志和保护村民的各项权利。这样的选举背离了村民自治与促进民主的宣传。乡镇长以上政府官员的选举还遥遥无期。

    5.农民在依法罢免村干部的过程中遇到了来自各方面的重重干扰和阻力。过去几年，在天津、福建、河北、湖南、黑龙江、浙江等地都出现过村民依照《村民委员会组织法》程式罢免村干部的事件，但多数遭到地方当局横加干涉，有些农民代言人还遭到恐吓甚至拘捕。不久前农民代言人、著名维权律师李柏光被捕就是一个典型的例子。

    6.由于户籍制度的限制，农民没有迁移的自由。1958年通过的《户口登记条例》，其实质就是严格限制农民向城镇自由迁徙和居住。1975年宪法历史性地将居住和迁徙自由权从宪法条文中取消，1978年和1982年宪法也没有予以恢复，现行宪法的四次修改都没有涉及到这一权利。民工在城市里完全丧失了各项政治权利，包括选举权和被选举权等。

    7.在社会转型时期，由于体制的不完善等多重原因，农民的人身自由权遭到了很大的侵害，这主要表现在两个方面：一方面在农村，基层政权的暴力行政使农民人身自由权遭到侵害。一系列涉农恶性案件频频发生。基层政权尤其是乡镇政权在农业结构调整、农业税费收缴以及计划生育工作中，往往对农民暴力相向，动辄牵牛、抬猪、抢粮食、拆房子以及捆绑、关押、拘禁、殴打农民，逼死打死农民的恶性案件时有发生。另一方面在城市，一些执法部门非法收容遣送进城务工的农民工严重侵害了农民的人身自由权。1982年5月国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，1991年收容对象扩大到“无合法证件、无固定住所、无稳定经济来源”的“三无”人员，外出务工的农民成为主要的收容对象。据民政部统计，全国700多个收容遣送站每年有100多万人被收容遣送。收容权力的肆忌扩张，导致农民人身自由权的严重侵害。虽然2003年国务院废止了实行21年之久的收容遣送制度，但是，劳动教养制度与其他类似的法规仍然在严重侵犯公民尤其是农民的人身自由。此外，农民因向选举不公而上访的过程中遭到地方政府打击报复乃至失去人身自由的现象非常普遍。


二、发展

    令人欣慰的是，如今中国的农民已经开始在人权意识方面觉醒。近年来，他们运用法律武器，在全国各地组织了各种形式和规模的维权活动。有的地方自发组织起农会，推举出自己的代言人。尤其是村民对于选举不公而上访的比例特别高，全国5%的村民投诉与选举作弊有关。这说明农民已经有了强烈的民主意识和诉求。

    为了全面落实农民《宪法》所赋予的上述各项政治权利，必须首先使农民的如下几项基本权利得到保障：

    1.对公共事务的参与权与决策权。包括选举村委会及其他公权力代表，参与讨论和决定乡村的公共事务及共同利益。

    2.担任国家公职的权利。包括担任村、乡镇干部的权利，参加公务员等国家机关工作人员考试或选拔的权利，出任人大代表和政协委员等民意代表的权利。

    3.对国家及政府权力的制约权。这一点不仅体现在对村级及乡镇等基层公共权力的监督和制约上，还应该包括对乡镇以上直至中央国家机关公共权利的监督和制约权上。同时还应享有并行使罢免权、对村规民约和法律的复决权、请愿权等。

    4.在宪法及相关法律范围内拥有的联合行动权。这一点包括政治结社权、发表政治见解权及集会游行示威等各项权利。

    5.知情权，尤其是获知政府政策的权利。广大农民有权通过相关渠道了解并谘询国家政治生活资讯以及国家当前政治现状及社会经济发展状况。也就是说政府应该让农民享有得到村、乡、县直至国家政治决策过程和政府政策的权利。


三、具体政策建议

    政府应该根据中国社会的各方面情况，从不同的层面分阶段进行改革，使农民的各项政治权利切实得到保障。现阶段可以考虑从以下几个方面着手，进行一系列政策性调整。

    第一项目。进一步完善法制

    1.加强对农民权益的立法。保障农民的政治决策参与权和其他相关政治权利。将保障农民权利写入宪法，并制定保护农民权利的系列法律，如农民法等。

    2.完善选举法律法规，保障农民的选举权与被选举权。提高农民在各级人大代表会议上的代表比例。让农民真正实现民主选举与被选举权利，从而在广泛而公正的民主选举基础上，建立权力组织和机构，产生人民代表和领导人，使更多能真正代表农民利益的农民成为人民代表。

    3.尽快废除户籍管理条例和相关制度，将农民彻底从二等公民中解救出来。在户籍制度还没有彻底取消之前切实落实有关保护农民工的法律法规，并制定保护农民工的系列政策。

    4.制定相关的农会法。允许农民成立自己的农会。

    5.废除《劳动教养试行办法》等与《宪法》、《立法法》相抵触的法令法规。这类法律未经正当法律程式审判而由行政机关以行政处罚的方式长期剥夺公民的人身自由，完全违背了现代法治精神。

    6.修改《村民委员会组织法》。删除第三条中党委“发挥领导核心作用”的字眼。真正落实村委会主任只对村民负责，不受党委和其他部门的领导的局面；修改《村民委员会组织法》中有关选举程式的部分。根据中国农村的现况，明确规定村委会选举采取“组合竞选制”，既先组阁后竞选。 它不但能有效地防止了家族、宗族势力对选举的非法侵扰，而且也能有效地阻止上级政府和党支部对选举过程的不恰当干预。

    第二项目。健全乡村选举制度

    １.党政应该分开。党委干部可采取“二选联动”策略参与村委会选举，也就是说党委干部也可以同时担任村干部。同时，党委本身不再参与行政事务，只抓党务，真正将权力交还给由村民直选出来的村委会。党委干部的开支由上级党委直接拨出，村民不再负担党委干部的开支。

    ２.村委会选举由专门的全国选举委员会负责。过去长期来，各级民政部门负责领导和监督村委会的选举。民政部门的职权不够分明，责任不够明确，同时受制于各级党委和政府，很难独立地开展工作和公正地处理选举纠纷。因此建议设立专门的全国选举委员会来负责各级政府和村委会的选举，接受对各地选举活动的违法行为的举办。现阶段选举委员会可以暂时附设在各级法院，选举委员会有权对村委会选举中出现的问题如村党支部书记或乡镇干部干预候选人的提名及投票过程中的舞弊现象等进行处理，依法对当事人进行处罚。

    ３.各级政府应当无条件承认各地村民依据《村民委员会组织法》进行的罢免活动。各级政府部门应切实执行《村民委员会组织法》第十六条关于“罢免”的条款。纠正选举容易罢免难的现象。


四、小结

    农民政治权利无法得到保障的最根本原因是中国的城乡二元户口制度和中国政治生态的不民主。因此，要想使农民政治权利最终得到保障，应该立即取消城乡户口制度，同时应该尽快在全国范围内推动各级政府负责人直选、直到最后各级政府负责人均由民选产生。政府应成为推动社会朝民主化方向发展的动力。只有当社会真正民主化此后，中国公民尤其是广大农民才可能真正享有完整的政治经济等各项权利。◆