从《信访条例》之争看如何化解信访潮
　　
白沙洲
　　
　　
　　开文之前，有必要说明两个含义的信访：广义上的信访，是法律规定的“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”我想当今中国没有几个人会通过信访去向政府“提出建议”，因此，我得引申出一个狭义的信访概念，简单地说，就是老百姓找党政机关告状。电影《秋菊打官司》说的就是这种狭义的信访，只是秋菊没有把状告到皇城而已。
　　
　　有统计数位说，到北京上访的人11年来一直呈上升趋势。这两年来，这种情况似乎越来越突出：法轮功为练功请愿、农村无地农民告状、城市拆迁居民维权，各路上访大军把北京的“两办”（中办、国办）、“两高”（高法、高检）和中纪委的信访处堵得严严实实，黑压压的、早来晚去的挥之不去的信访人群以及诸如“截访”、殴打、死亡等种种恶性并发事件令中南海的决策者头痛不已。据四川方面披露，从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币。但无论是在支付了昂贵的经济代价之后，还是采取了按信访量给各地政绩排名，搞信访责任追究制，限制公民的信访级别措施，都无法遏制住汹涌的信访潮，中共几次有关信访的新举措带来的都是新一轮信访潮。
　　
　　据报道，国务院日前颁布新修订的《信访条例》，自2005年5月1日起正式施行，正式取代1995年10月28日颁布的《信访条例》。这是中共最新的解决信访潮的举措。这个《条例》的制定过程充满诡异。首先，与以往立法不同的是，这个《条例》的制定秘密而又仓促。期间没有任何公开讨论，在去年11月7日于建嵘先生给温家宝写信对新《信访条例》说三道四之前，几乎没有进行过任何专家谘询，国务院法制办《信访条例》修改小组垄断了整个立法过程。到11月初，一些专家才知道，他们手头拿到的草案马上要在月底通过成为行政法规。为什么国务院要如此匆忙制定这部新法呢？据披露，这一新条例是“在中共中央总书记胡锦涛的直接关注下”进行的。看来，胡锦涛的关注，最终导致了新的《信访条例》的出笼；第二，新《条例》第4条强调规定，信访工作应当“坚持属地管理、分级负责。”这一规定说明该条例格外突出中央信访工作的与地方分权原则，这种做法迥异于这些年的立法中央集权化趋势；第三，新《信访条例》的制定，引起了中国学界和政界关于信访制度未来走向的大辩论。
　　
　　辩论的一方是中国社会科学院研究员于建嵘先生。在当今中国，于先生能够在这场辩论中能够独自成为辩论的一方，主要在于他是被胡锦涛“礼遇”的专家。这些年来，于长期研究中国农村问题，是从非经济视角研究中国农村问题的代表人之一，特别是他对农村组织化反抗、农村政权黑化的研究颇受高层重视。他的研究成果颇受高层重视可以从下面这个故事窥见一斑：去年11月7日，他给温家宝写信，说即将通过的《信访条例》修改稿没有真正体现信访制度的改革方向，切不可为了应急而草草出台。这一原来准备11月底通过的行政法规因此被放慢了立法速度，于是，先有政治局委员、公安部部长周永康批示、后有国家院法制办《信访条例》修改小组专门听取于建嵘意见这些后续故事发生。什么是于先生认为的“信访制度的改革方向”呢？他在主持的《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告中强调，维持信访制度只是权益之计，发展方向是要废除信访制度。应当把信访功能逐渐集中到人民代表大会和司法机关，这才是信访制度改革的正途。
　　
　　在辩论中，于建嵘的信访制度“废除派”几乎就是独唱。只有北大法学院行政法教授姜明安等少数同情他的观点。四川在制定《四川省信访条例》时，四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全透露，该《条例》旨在加强信访机构的权力，赋予信访机关交办权和督办权。国家行政学院教授杜钢建认为，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访说到底就是体现了公民的请愿权利。
　　
　　官方最终选择了第三条道理。信访制度既没有废除，也没有被强化，而是在现有的基础上尽力理顺其内在关系，强调信访制度的分权管理体制，力图向政府与公民双赢的方向推进信访体制的改革发展。其具体措施是畅通信访渠道、创新机制，提高处理信访事项的效率和效果（如建立全国信访资讯系统，引进信访听证制度、增加透明度，如政府工作部门公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项、建立信访复核制度，两级信访变为三级信访等）；强化工作责任（强调建立行政机关负责人信访接待日制度），强化信访秩序和社会稳定从而实现对信访民众的约束。（如强化限制走访、限制群访、禁止在信访接待场所滞留、增加对上访民众的行政处罚、刑事处罚等。）
　　
　　尽管新《条例》有许多被中国学者称道的“亮点”，但可以预计的是，新的《信访条例》的制定并无法解决导致信访潮的根本原因，从而无法消除信访潮。在中国，所有聚集在地方和北京各级党政机构的上访者几乎都是弱势者。信访对这些弱势上访者来说，既是一个“文化符号，代表一个被边缘化的弱势个体努力想通过对权力中心效忠的姿态来获得体制内的权威资源。”（郭宇宙宽语），更是一个“制度符号”。“文化符号”说明的是原子化的“公民”在权力体系中的苍白无力和对心理上对青天以及中央超级集权体制的依赖；而“制度符号”则说明现有的帮助公民维权的制度机制，如人民代表大会、司法机构、新闻媒体等基本不具备维权功能或作用甚微，也说明中国是制度上的根深蒂固的大一统的中央集权体制。一句话，不到天子脚下解决不了问题。
　　
　　在美国各地，我从来没有看到过类似中国的信访潮。在美国首都华盛顿，如果有“信访”的话，那就是声势浩大的公民游行示威。参加游行示威的不是原子化的公民，而是一个一个的政治压力组织成员。正是借助这种组织化机制，单个公民的力量变得强大，作为组织参加对政府的集体谈判，这样可以放大自己的声音，让立法者听到他们的呐喊，最终成为催化修订法律和制定新的法律的力量，可以说，美国华盛顿消灭了中国那样的信访者的法宝之一就是消灭了原子化的公民。反观中国，新《信访条例》的一个没有示明的动机就是限制公民组织化信访，新《条例》第18条将集体信访人数限制为５人。第20条第（五）款甚至要打击“幕后操纵他人信访”者。这种灰色立法动机与彻底解决信访潮基本是背道而驰。这是新的《信访条例》隐藏的最大矛盾之处。
　　
　　很欣慰地看到，中国一些敏锐的观察者已经看到了导致和制约中国解决弱势群体上访潮的基本问题。张耀杰先生指出，“弱势公民被政府当局恶性侵权的问题，最终只能在公民本人与政府当局的平等对话和良性互动中得以解决。当下的根本问题是现行体制只允许政府当局为所欲为地乱动乱打，却不允许极端弱势的本国公民组织自己的农会和工会来平等对话和理性抗争，更不允许本国公民通过自由言论和自由出版对政府当局的恶意作为进行有效地限制和监督。废除机构庞大却毫无作为的信访部门的法外人治，在现行宪法和法律的框架内，还本国公民以组织农会、工会和自由言论的合法人权，才是解决社会矛盾、化解社会积怨的唯一出路”1989年的时候，当原子化的公民蜂拥到天安门抗议时，中共发现，原来官办的学生组织对学生没有任何感召力，几乎没有参加任何集体谈判的能力。无法寻找原子化群众运动中能够代表集体谈判的物件，可以说是导致1989年危机的深刻的制度性原因之一。
　　
　　今天，当中共面对成千上万的信访民众时，他们面对的是更加原子化的中国老百姓。可以说，除了使用强权和暴力，中共根本无法驱散聚集在北京的上访人群。到底想解决上访潮还是让公民组织化？中共到了要抉择的时候了。