中国房地产税改革中的民主问题

（武汉）乔新生


    本文认为，解决中国房地产市场中存在的所有问题，几乎都有赖於当前民主政治的发展。


房地产税收立法模式必须改革

    税收制度以公平为原则，而公平以民主为前提和基础。如果没有民主政治的发展，公平就难以实现。中国政府在大力发展经济的同时，认识到了民主政治发展的必要性和迫切性，不断通过发展民主，改革政治表达方式，满足公众参政议政的迫切需求。在个人所得税法修改过程中，最高权力机关史无前例地举行了立法听证会，通过直接吸收纳税人参与立法听证，广泛地徵求社会各界的意见。但是，立法听证制度祇是民主决策的一个环节，在我国税收制度建设中，长期存在着政府主导的倾向，政府通过红头文件、部门规章或者行政法规的方式决定税制改革。在转轨时期，这种体制安排有利於提高决策的效率，有利於不断地调整各个阶层收入分配水平。但是，当改革深化之后，这样的税收制度，不利於贯彻落实公平原则，不利於广泛听取公众的意见，不利於最大限度地满足广大人民当家作主的良好意愿。

    事实上，在许多国家，税收制度改革都涉及到宪法的修改或者法律的制定问题。西方资产阶级宪政革命就是从税制改革开始的。国王和封建贵族在税收分配权上的讨价还价，产生了近代意义的君主立宪制度。而当代宪法的主要功能就在於确认中央与地方，中央政府与公民、地方政府与市民之间的税收关系。如果不从宪法的角度解决税收制度安排问题，不从宪法的角度限制行政机关的权力，那么，税收在现代国民经济中的作用就很难充分发挥出来。

    作为转型国家，中国在资源配置上存在着许多问题。政府主导的改革虽然解决了发展效率问题，但却积累了大量的公平问题。作为改革的既得利益者，各级政府官员占有大量的国家资源，他们以市场改革的名义，通过各种方式将这些资源化为己有。现在有学者提出，能否通过国家税收的方式，对政府官员占有的资源进行重新配置，能否通过徵收房地产税，解决房屋所有和房屋使用中出现的不公正现象？应该说，这样的设想是符合逻辑的。但是，如果仍然由政府官员主导房地产税改革，那么，制度的设计很可能会出现问题。人们无法想像，政府官员如何通过税收调节的方式损害自身的利益，也无法想像，在税收的征管过程中，政府官员在涉及到个人利益时如何依法办事。

    制定怎样的房地产税是一个技术问题，但是应该由谁来制定房地产税制度则是一个观念问题，或者说是一个民主问题。如果仍然沿用传统的政府立法模式，由政府通过红头文件或者部门规章的方式，颁布有关规则，那么，政府在立法过程中很可能会排斥普通公众的意见。祇有在房地产税立法中，纠正错误的立法观念，改变过去的立法模式，充分发挥全国人民代表大会及其常务委员会的作用，房地产税法才能真正体现公平原则。

    目前在我国税收法律体系中，全国人大常委会制定的法律祇占很少一部分，大量的税收制度散见於国务院的行政法规、国务院部门规章和国家税务总局、财政部的红头文件中。国务院各部门在制定部门规章和红头文件的过程中，虽然进行调研工作，听取社会各界的意见，但是，立法程序和立法性质决定了，这些法律规范带有典型的行政色彩，幷且很难照顾到基层民众的切身利益。祇有从根本上改变当前这种不合理的立法方式，提高房地产税法的效力层次，让人大代表参与税法的制定和修改工作，中国的房地产税收制度才能够发挥良好的作用。


解决房地产市场中存在的问题需要民主

    在任何国家，房地产都是属於重要的社会资源。无论是土地的国有化还是土地的私有化，都面临着合理使用的问题。中国大陆借鉴香港的土地使用制度，在土地国家所有和集体所有制前提下，通过土地使用权的流转，确保土地资源的保值和增值。但是现在看来，在中国这样一个人口大国，这种制度本身带来了许多严重问题。在土地资源十分稀缺的情况下，土地流转的速度越快，流转的层次越多，土地的使用成本就越高。虽然在土地的流转过程中，会使一部分人财富增加，但是对整个社会而言，将会大大地提高发展成本。所以，中国政府有必要重新审视土地使用制度，在完善土地所有制的基础上，通过合理的税收调节，实现财富的科学分配。

    笔者认为，中国当前房地产市场中出现的所有问题，概括起来无非表现为三个方面：第一，土地的供应不合理，土地划拨制度和土地出让制度所带来的基础矛盾长期存在。建立在不合理土地供应基础之上的房改政策不利於从根本上解决房屋的公平分配问题，许多机关和企事业单位正是利用了划拨土地制度，囤积大量的房产，少数官员利用手中的权力占有单位的房产。祇有改革土地供应制度，才能从根本上消除房屋分配过程中出现的不合理现象。

    第二，房地产开发市场不健康。中国当前的房地产市场是政府主导的畸形房地产市场。少数依靠政府资源发展起来的房地产企业缺乏社会责任，他们通过炒买炒卖房地产聚敛了巨额的财富。一些地方政府官员为了制造虚假政绩，与房地产开发商沆瀣一气，操纵商品房价格。中央政府显然意识到了中国房地产市场中出现的不正常现象，试图通过税收、利率和其他手段调控房地产市场。但是从效果来看，宏观调控政策还需加大力度。

    第三，房地产市场发展的目标不科学。中国房地产市场发展应该以解决公众的基本住房消费需求为目的，可是，在我国许多城市，把房地产作为经济增长点，有些城市甚至把房地产业作为当地经济发展的支柱产业。一些政府官员希望通过提高房地产市场的价格，拉动相关经济的增长，然而实施的结果却是，由於房地产市场价格过高，不但当地老百姓消受不起，而且由於营商成本过高，许多外地投资者望而却步。由於房地产价格过高而产生的城市经济“空心化”现象正在从东南沿海逐步地向中西部扩散。如果不尽快采取措施，中国的经济将会出现严重的倒退。

    徵收房地产税，不仅仅要解决房地产消费中的不公平现象，而且要解决中国市场经济发展结构失衡的问题。通过徵收房地产税，可以有效地抑制不合理的需求，减少房地产市场投资浪费的现象。

    房地产税徵收不仅涉及到房屋的重新分配问题，而且还涉及到房屋的开发和销售问题。徵收房地产税可以改变过去那种“一朝购买，免费享受”的消费观念，通过徵收房地产税，提高房地产的保有成本，抑制某种奢侈性或者炫耀性的消费。通过徵收房地产税还可以改变投资者的投资走向，防止通过房地产炒卖，聚敛大量的财富。

    当然，房地产税的这些功能要想充分发挥出来，必须扩大民主，必须增加执政团队的透明性。事实证明，幷且反复证明，如果不实行官员财产申报制度，不公开政府官员的不动产占有情况，那么，房地产税的这些功能很难充分发挥作用。所以，即使为了解决房地产市场发展中的问题，也需要加快中国的民主政治建设步伐。如果一个国家的政治不清明，官员的财产状况不透明，那么，即使颁布了房地产税法，仍然难以遏止房地产市场中出现的混乱现象。

    如果说在房地产税收立法过程中发展民主是为了充分听取社会各界的意见，那么，在房地产税收制度实施过程中，充分发扬民主则是为了便於社会各界的监督。如果没有房地产税法制定过程中的民主，房地产税法就不能充分体现公众的意见；如果没有房地产税收制度实施过程中的民主，那么，房地产税法就难以落到实处。可以毫不客气地说，解决房地产市场中存在的所有问题，几乎都有赖於民主政治的发展。如果没有公众的广泛参与，而指望行政部门制定税收规则，解决房地产分配不公的问题，无疑是缘木求鱼。

    中国政府发表民主政治建设白皮书，说明中国政府已经意识到了民主政治改革的重要性。当务之急是要把宪法上所确立的各种民主政治制度落到实处，彻底清算法律、行政法规、部门规章和各种红头文件中的不合理规定，幷且通过全国人大常委会制定专门的法律，开徵房地产税，从根本上解决中国房地产市场的混乱现象。◆