体制改革的核心是决策体制改革

（武汉）乔新生


中国的权力分配问题

    新加坡南洋理工大学亚洲研究所所长陈光炎教授在《联合早报》撰文指出，中国城市与乡村收入比例达到3.2，而印度祇有 1.6，之所以如此，“是因为印度的农民有更大的权力，如果政策对他们不利，他们就不投票给当权者”。不过，中国正在采取措施改变这种现象，今后中国可能会出现柔性专制政权制度（soft authoritarian ）。（《联合早报》2006年8月18日）

    新加坡南洋理工大学教授的观点令人深思。中国没有"三农"问题，中国祇有权力的分配问题.如果农村9亿人口能够掌握他们的命运，那么，中国的改革将呈现出另外一番景象。

    无独有偶，在印度尼赫鲁大学访问的一位中国学者也提出，中国与印度的经济增长模式存在显著差异。印度经济增长是一种自然增长，完全依赖市场经济的发育和发展；而中国的经济增长则是政府主导下的经济增长.印度的经济增长是一种依靠内部力量不断发展的经济增长，而中国的经济增长则是一种完全依赖投资特别是外国资金的增长.两种不同的经济增长思路决定了两个国家未来经济发展的潜力。作者认为，印度依靠本国市场发展经济的道路可能更具有持久性。

    且不论学者的观点是否正确，仅就中国经济增长的模式来看，政府掌握庞大的经济资源推动改革确实带来双重问题：一方面政府投资的效率令人怀疑。在投资不能产生回报的情况下，政府祇能靠不断地追加投资来带动经济的增长，这也就是为什么这些年来各级地方政府不断加大招商引资的力度，在全世界范围内通过优惠政策吸引资金的原因所在。资金需求的不断增多，使得中国的经济始终表现为粗放型的发展状态，许多投资项目回报率很低，有些甚至不能产生回报。在这种情况下，一旦外国资本撤走投资，或者本国资金供应链条断裂，那么，中国的经济发展将会出现失速现象。这一点在有些行业已经初露端倪。

    另一方面，政府追加投资必然会产生挤出效应，许多民间资本难以进入传统的垄断行业，依靠价格自由波动来实现资源合理配置的市场经济运行机制始终不能发育成熟。更麻烦的是，由于政府专注于经济建设，对公民的基本需求包括教育、医疗、环境保护和公共安全缺乏应有的关注，这就使得整个社会呈现出政府埋头发展经济，而普通公民拚命攒钱投资教育、医疗保险和公共安全的独特发展现象。这种经济循环模式不但使中国社会处于十分紧张的状态，普通老百姓对政府日益不满，而且使中国经济的发展缺乏持久的推动力。有些家庭在积累了一定的资金之后，为了让孩子受到更好的教育，提前让孩子出国留学.中国的人才和资金大量流失海外。


中国经济体制改革是决策体制的改革

    所以，中国的经济体制改革不是增长模式的改革，也不是单纯的经济结构的改革，而应该是决策体制的改革。换句话说，如果不改变这种政府主导的决策机制，把决策权还给普通公民，那么，中国的改革将会引发更大的问题.改革观念的变化必然要求中国加快政治体制改革步伐。当前中国的政治体制改革正在悄悄地进行，乡镇一级的领导干部直接选举已经成为常态，县级领导干部差额选举全面铺开，厅局级以上领导干部的公开选拔制度也在进行试点，中国的政治体制改革正在直接选举和公开选拔两条道路上谨慎前行。

    这种渐变式的发展模式显然不能满足中国经济体制改革发展的要求。经过直接选举产生的乡镇干部直接面对选民，承担着巨大的责任，可是他们手中缺乏可以支配的财政资源；厅局级以上领导干部公开选拔虽然可以挑选出优秀的技术官僚，但是，这项改革仅限于领导干部副手，在首长负责制条件下，这项改革不具有实际意义.现在，有人提出中国的改革应当采取突变的模式：在充分发挥人民代表大会作用的前提下，逐步将直接选举扩大到省一级领导干部，通过人大代表直接选举省政府领导人，彻底解决经济体制改革中资源配置与权力不受监督的矛盾问题.各个省人民代表大会选举全国人大代表，并且由全国人民代表大会选举产生国务院总理。

    这项建议的核心内容就是要加快直接选举的步伐，将县以下行之有效的直接选举制度扩大到省一级人大选举中，并且通过差额选举的方式，直接选举省政府领导人。


政治体制改革的核心在发挥人民代表大会作用

    在笔者看来，中国的政治体制改革是大势所趋，不能逆转.无论是采取渐变式的发展道路还是采用突变式的发展模式，中国的政治体制改革都祇是时间问题.但是，如果没有注意政治体制改革的方向和手段，那么，中国的政治体制改革很可能会误入歧途。美国著名的民权领袖马丁路德金曾经说过，手段是正在形成之中的理想和进行之中的目的。如果我们祇是盲目地借鉴西方国家的政治体制，热衷于内部的权力分配，而没有把改革的注意力集中在公民权利回归上面，那么，中国的政治体制改革一定会出现社会危机.当前中国的学术界特别是法学界少数学者无视中国社会公民的权利需求，把改革的注意力始终集中在政治权力的分配上面，试图通过三权分立来解决权力制衡问题.这样的思维方式不但会引起既得利益者的高度警惕，而且会大大延缓中国政治体制改革的步伐，增加中国行政体制改革的成本。

    当前，政治体制改革的核心在于如何充分发挥人民代表大会制度的作用，通过提高人民代表大会代表的素质，确保那些德才兼备的候选人成为各级政府的领导人。如果没有完善的人民代表大会制度，那么，直接选举的范围越大，产生的问题可能就越多。人民代表大会制度是一种有效的民主制度，也是一种权力高度集中的制度。人民代表大会选举产生政府机关和司法机关，这些国家权力机关直接对人民代表大会负责，并且随时接受人民代表大会的监督。如果在发挥人民代表大会制度作用的同时，能够引进直接民主制度，将关系国家生死存亡和国计民生的重大事项付诸全民表决，那么，中国的政治体制改革必将步入了良性循环的轨道。

    我们讨论中国的经济体制改革和政治体制改革问题，必须注意以下三个方面：首先，应当抛弃那种把经济体制改革与政治体制改革割裂开来的错误思维方式，按照系统论的观点，整体思考中国未来改革的方向。中国社会之所以出现许多问题，关键一点就在于，在一些学者和决策者的心目中，把经济体制改革与政治体制改革完全区分开来，并且奉行经济体制改革优先的政策，强调效率优先兼顾公平，把政治体制改革看作是经济体制改革的阶段性需求，而没有看到政治体制改革对经济体制改革所产生的决定性作用。如果没有政治体制改革，政府掌握的资源越多，经济体制改革所产生的破坏性作用就越大。反过来，如果政治体制改革与经济体制改革同步发展，那么，政府的权力就会随着市场经济的发展而不断受到市场的削弱，政府宏观调控的权力就会随时受到公众的监督。中国的市场经济就会成为真正的内向型的、自洽的、可持续的市场经济。强调政治体制改革，不是要忽视经济体制改革，而是要为经济体制改革注入新的活力，为经济体制改革辨明方向，使经济体制改革能够真正造福亿万民众.其次，在推动政治体制改革方面，我们不能够亦步亦趋，盲目照搬西方国家的政治体制，而应当在充分发挥人民代表大会制度作用的基础上，探索出适合当代经济发展需求的中国特色的政治体制。人民代表大会制度为各级权力机关根据本地生产力发展水平选择自己的发展道路提供了广阔的空间，关键问题就在于寻找优秀的人大代表，充实到各级人民代表大会中，让人民代表大会这项人类政治文明的创举能够真正的发挥实效。

    事实证明，国家权力机关的相互制衡有助于消除腐败，但如果没有公众的广泛参与，没有人民当家作主，那么，形式上的三权分立并不足以保证公民的权利不受损害。中国政治体制改革应当权利向下，而不是权力制衡。当前中国改革的重心应该在落实公民的各项权利方面，不要把西方国家的三权分立作为中国改革的方向或者必然选择。让人民直接选举信得过的人大代表，才是中国当前和未来相当长一段时间改革努力的方向。

    第三，中国的政治体制改革不能按部就班，不能长期停留在基层国家权力机关层次，在必要的时候，应当加快行政体制改革的步伐，实行政治文明的跳跃式发展。我国当前经济领域中出现的几乎所有问题，都与政治体制改革不到位有关.如果不尽快启动高层的政治体制改革，那么，中国的经济体制改革将难以为继.现在我国实行的厅局级干部公开选拔制度，虽然在一定程度上满足了公众的知情权，但是这种专家出题、选举专家的政治体制改革不应该成为中国改革的主流方向。中国未来的政治体制改革应该把权力真正交还给普通选民，让他们根据自己的切身感受，选举高级领导干部。在一个成熟的法治社会，拒绝"空降干部"，拒绝从政的终南捷径。我们可以选择各个领域的专家担任相应的高级领导职务，但是，这些专家必须接受公众的挑选，至少应该接受人民代表大会的检验。如果组织部门划出圈子、少数人闭卷考试，那么选出的领导干部祇能是夸夸其谈、不干实事的官老爷。中国的政治体制改革千万不能走弯路。

    （作者为中南财经政法大学教授）◆