进步修宪如何可能？

（台湾）曾建元


    台湾是一个国家认同分歧的社会，中国国民党长期的威权主义和侍从主义统治，以及由党外到民主进步党的反对运动的族群政治动员，应当是台湾分歧社会形成的主要原因。台湾的政治分歧，虽然被以意识型态领域的国家认同问题来加以概括或掩饰，事实上，缘自威权主义和侍从主义统治所形成的党国资本主义及内部殖民结构，才是台湾政治分歧的深层结构。由蒋经国展开的国民党本土化政策，是将台湾本地的菁英纳入党国体制，而未被党国吸纳或自觉地拒绝的，则成为党外的先驱，他们有意识地各自操持着所属政治团体及其背后主要族群的政治语言和意识型态，以便维护他们自身及其所侧身的政治经济利益。

    台湾的民主化，由于采取的是国民党由上而下主导的变革转型模式，因此，党国资本主义不但未能遭到解构，反而因为支应选举和收买反对党的需要，而一度变本加厉；同样地，党国的内部殖民结构也无从进行全面性的清理，这些问题除了国民党的党产之外，像是社会福利的配置、各族群语言和文化的平等对待、历史意识的反省、以及威权遗绪的宪政法治的检讨等等皆然，正因如此，两千年台湾的政党轮替，祇是国民党分裂下的偶然，民进党虽然赢得总统选举，祇要未能掌握国会立法院的多数席次，就没有法律可以作为工具来实现转型正义，而祇要民进党未能完全地掌握国家政权，转型正义的实现就不能期待民进党一党暴虎凭河的力量，而必须从泛蓝分裂的事实出发，进行价值的领导，而与支持台湾社会与政治改革的各个进步力量充分合作，共同努力。

    我们必须承认，现行〈中华民国宪法〉的宪政设计乃有其漏洞。笔者为一九九七年第四次修宪时民进党国民大会党团的修宪幕僚，当时国、民两党即是以法国第五共和宪法作为修宪的蓝本，将我国宪政体制修正为双首长制或半总统制。但实际上该次的修宪祇是取消了立法院对于总统任命行政院长人选的同意权，原因在避免立法委员的政治勒索，尽管如此，总统任命行政院长应尊重立法院政党政治生态，仍是当时各政党的默契；除了总统可以藉行政院长的任命透过行政院长展现他的权力意志，总统的专属行政权保留领域、总统与行政院的分权或行政权转轨机制的有关规定，均未做清楚的界定；其他则像是增订立法院对行政院的不信任投票和总统被动解散立法院权，因当时立法委员选举制度所造成的改选成本过高，立法院发动倒阁的动机受到压抑，连带解消了行政权行使解散国会权力的可能性，而使解决行政与立法僵局的宪政机制完全失效；将立法院通过覆议案的门槛下降为全体立法委员二分之一，强化了立法院多数党制衡行政权的力量，更显示出我国宪政体制其实是有意向议会内阁制倾斜的。

    这样的体制，在两千年政党轮替后，就暴露出它的缺点了：第一、除情治系统（国家安全局）外，〈宪法〉未赋与总统专属的行政权，总统的权力意志唯有凭藉其直接民选的民主正当性经由行政院来实现，这便诱使总统要以诉诸直接民意的方式来迫使行政院接受其领导或干预；第二、由于〈宪法〉基本上并未赋与总统专属行政权，故而亦认为对于总统的决策程序没有监督的必要。总统无法参与行政院会议，而由其召集之国家安全会议的功能，又祇限于与国家安全大政方针有关事项，因此，总统和行政院间对于重大国家政策的对话机制，在〈宪法〉上基本上是不存在的，而往往祇好依赖于大量的非正式管道。由于是非正式的，所以决策的心证过程不必也不会公开透明，让国会监督、人民检验，国家重大决策的过程，便成为黑箱作业或所谓的“一人决策”，更糟的是，总统与行政院的制度性对话机制不在，在缺乏制度驱力的情况下，一旦两者对话的信任基础动摇，对话就变成了“放话”；第三、当立法院不敢承担因倒阁而招致自身解散的风险时，也就代表立法院对于行政院的监督或制衡根本地失灵，也就使得得不到立法院实质信任或支持的行政院祇好完全投靠向总统，总统取得任免行政院及部会首长的实际权力，挟民意和制度的漏洞成为真正的最高决策者，〈宪法〉以行政院为最高行政机关的规定成为具文，尊重立法院多数的修宪意旨成为虚情假意。行政院长因而祇有自甘为总统的幕僚长，其所负责的对象不再是立法院，而是总统。

    第四，问题是，立法院拥有立法权和预算权。立法院虽然无法积极影响国家政策决定的过程，却有充份杯葛政府的能力。祇要不通法案赋与权力，不通过预算给与经费，以及挟国会多数进行覆议，行政院就什么事都别想做了。反过来，如果行政院对于立法院所通过的法案什么也不想做，或是阳奉阴违，不敢倒阁的立法院也不能怎么样。行政与立法间的僵局，于是会以相互摆烂的方式出现，不必期待其会自动化解。

    简而言之，我国〈宪法〉上之半总统制原以行政院为国家决策中心的设计，由于行政院缺乏民意的直接支撑，行政权的中心乃转移到民选总统身上。但这一来，立法院对行政院的监督也就空洞化了，无法直接面对实际的行政权决策者。当行政部门的政策在立法院不获立法和预算的支持，而立法院又挟立法权和预算权来约制行政权时，政治僵局也就形成，国人也就必须忍受国家机器的空转和内耗了。而且本文还要提醒的是，如果总统选举或立法委员选举都无法形成总统与立法院多数同属一党的一致型政府时，分立型政府的出现，都将会持续现行制度下难解的政治僵局。

    现行宪政体制出了这么大的纰漏，问题出在历年的修宪，皆完全无视于台湾分歧社会的政治现实，祇是照搬外国法例，而欠缺深刻的本土反省。台湾既然是一个国家认同分歧的异质性社会，则宪政制度的设计，就应当要对症下药，促进国家的统合，减少扩大分裂的因素，亦即就应当致力于在体制内容纳社会多元的声音，建立一个有助于不同族群与政党对话协商的机制，权力共享，责任同担。美国比较政治学者艾伦。李帕特（Arend Lijphart）即同意诺贝尔经济学奖得主亚瑟。雷易斯（Arthur Lewis）的观点，认为民主的首要意义，在于“不论是直接地行使政权或者是间接地透过民选的代议士，所有受决策影响的人，都应该有机会去参与政策的决定”，如果制度使异议者或不同族群或政党被永远排除在决策参与的管道之外，这种排他性乃可以被解释为非民主的。李帕特便指出，赢者通吃的多数决模型统治乃不适用于异质性社会，因为很容易成为多数专制，异质性社会必须尽量把多元声音纳进体制，以共识决民主模型来建构其宪政制度。

    不幸地，我们现行的宪政体制运作，就是依照多数决民主的原理进行的，而与台湾分歧社会的需求完全违背。决定执政权归属的全国性大选中，总统选举采最先跨越标竿制（first past the post），谁赢得相对多数，就可以独揽政权，所以在竞选的策略上，祇要死守住基本支持者，伺机利用敌对阵营的分裂形势，就有可能混水摸鱼，脱颖而出，取得天下。选举越过火，政治社会就越对立，每一次选举都是政治生命的生死对决。

    进步的修宪要认真面对台湾的分歧政治社会和扭曲的对决式选举文化，要从制度上去矫治台湾民主制度的沉痾，这就要端出共识决民主的处方，促使各个政党和政治人物在这样的制度环境中，不得不去学习宽容、妥协、理性、尊重多元等民主基本价值，以及学会如何进行有效的沟通、协商、对话。

    第七次修宪将立法委员的选举方式改为单一选区两票制，在区域选举部份，单一席次有助于地方政治人物选举行为的趋中化，在全国不分区选举部份，政党比例代表的直接民选，亦保障了社会多元力量的参政权利，这是我们要给予肯定并且必须坚持的宪改成果，可是席次减半造成的各个立法委员代表性的不成比例，破坏票票等值的精神，同时也压缩了社会多元声音的参政空间，却是我们应当要加以检讨的。在此之外，立委任期改为四年，在解散立法院情形不易发生的情况下，很可能造成第七届以后各届立委与总统任期时间相隔三个月的情形，即立委于当年十二月选举，次年二月就职，总统则于次年三月选举，五月就职，举例而言，第十一任总统任满前应立法院改选而新任命的行政院长，其任期祇到隔年五月便要再应新总统之就职而总辞，这一过渡性的行政院任期伴随着总统选举，不可能做出重大决策，徒然使国家空转半年，毫无意义。如果要齐一总统与国会选举，总统大选的裙摆效应有可能促成一致性政府的出现，此时，总统将成为宪政运作的中心，但我们现行的制度，却仍旧无法使总统的决策透明化，而失去权力杠杆的在野党，其对执政党的斗争势将更加激烈；而如果出现分裂投票，总统与立法院分由不同政党主导，那么，我们现在的政治僵局梦靥，将会再持续下去。

    民主进步党宪政改造研议小组所提出的民进党版修宪草案，便主张放弃现行制度原理混乱不清的半总统制，将宪政体制往更纯粹的总统制或议会内阁制修正，让权力的游戏规则更加明确，也让政府更加决断与负责。采行总统制者，则总统成为最高行政首长，其决策必须经过国务会议的讨论，但为尊重其民意代表性，总统可享有立法的否决权。在此一情形下，由于总统有较大的立法参与权，所以摆烂的政治僵局较现行制度不易出现；若是采行议会内阁制，则由国会多数党或多数联盟执政，部会首长半数可由立法委员兼任，总统不再直接民选，以免其越权干涉行政，政治僵局则由倒阁和解散国会制度来解决。无论如何，这样的修宪，都比延续现行制度为佳。

    但若加入共识决民主的考虑，则修宪有两个原则必须留意，一是应当要提高政党比例代表名额，以便更多地容纳社会多元声音；另一则是在政府的形成过程中，要使不同的社会力量能够参与政权的分配或协商。以民进党两个修宪版本做比较，议会内阁制版本将国会选举改为联立制，使国会席次完全依政党比例分配，同时鼓励国会形成多数联盟以利执政，自然较能落实共识决民主的精神；总统制版本主张增加政党比例代表席次，也较现行制度为佳，而如果能在宪政实践的过程中能要求总统任命部会首长必须经过国会的听证程序，则总统为了得到国会的支持，释放若干权力，延揽不同社会团体或政党菁英进入政府，自然也有助于共识型政府的组成。

    惟盱衡当前政治气氛，修宪似乎仍然困难重重，依本文之见，如果能从增加国会议员席次着手，先行弥补第七次修宪国会席次减少过多的后遗症，同时容许立法委员兼任官吏，让洞察民意的优秀立法委员能在立法院各党团间真正代表政府落实政策辩论，更者，恢复立法委员对行政院长的任命同意权，逼使总统必须谦卑面对国会以组成受国会信任的政府，则立法委员支持进步修宪的意愿将会受到鼓舞，我国宪政体制的共识型民主精神将更加突显，进步的修宪论述有可能进入立法院国会殿堂受到讨论，修宪的契机才有机会开启，而转型正义的问题也才有可能破除统独与族群议题掩盖的权力迷障受到严肃对待。至于陈水扁在第十一任总统就职演讲《为永续台湾奠基》中所宣示的，主权、领土和统独等尚未得到社会多数共识的议题，就应当留待我国宪政民主更加成熟的阶段再来决定，以免妨碍进步修宪的成功。

    （作者为台湾中华大学行政管理学系助理教授，民主进步党宪政改造研议小组政府体制组成员）◆