中共选举制度与执政的合法性

（武汉）乔新生



“最富有争议的市委书记”升任副省长

    江苏宿迁市委书记仇和以541票赞成，192票反对或弃权，当选为江苏省的副省长。

    这个中国“最富有争议的市委书记”，在江苏宿迁市委书记的职位上大刀阔斧地推行了一系列体制改革。此次通过人民代表大会选举升任副省长，说明人大代表对他的充分肯定。在那个曾经流传着“一年仇和，二年求饶，三年求逃”顺口溜的宿迁市，普通选民不知道会有怎样的心理感受。

    新闻媒体在报道这一事件时，不惜笔墨对领导人和学术界的赞许表达出来。有学者说，现在中国有强烈的改革意识、改革能力和现代观念的官员，不是太多而是少了。（《新京报》2006年1月26日）

    据媒体报道，江苏宿迁市委书记仇和的主要业绩是，在社会事业方面一系列改革作了示范和贡献。他的改革方法是，铁碗拆迁，下令公职人员借出工资修路，要求企业垫资修建办公大楼，对医院学校一卖到底，率先推行“公推公选”民主建设实验。

    对这样一个勇于负责的改革家，选民们当然会表示支持。然而，这些改革措施与民谣之间确实存在着巨大的反差。不知道那些因为改革而失去财产的宿迁人会不会重回家乡，不知道那些沐浴着市场经济的阳光雨露的宿迁人在享受医疗和教育服务时，会不会付出更多的代价。

    中国政治的诡谲之处就在于，当我们透过现象观察本质的时候，我们居然得到的是一些被扭曲的信息。仇和先生荣升副省长，标志着江苏省人大代表对他政绩的肯定，其中也包含着江苏宿迁市选民对他执政手段的首肯。但是且慢，按照2004年10月27日全国人大常委会修改的《选举法》规定，自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。这就意味着，江苏省人大常委会在选举人大代表的时候，已经对农村人大代表和城镇人大代表进行了区分，农村人口选举的人大代表少于城镇人口选举的人大代表。这样的选举制度安排有可能会出现下面的结果：执政者为了确保城市居民福利不断提高，而大肆蚕食农民的土地。道理很简单，城镇人口的代表远远高于农村人口的代表。在土地的利用上，祇要不损害或者不绝对损害城镇人口的利益，而祇是损害农民的利益，那么，在政治选举中，决策者一定会取得比较多的选票。


人大代表背后的民意基础和选民数量

    笔者祇是从选举技术学的角度来进行分析，丝毫没有向江苏省人大提出合法性质疑的意图。笔者祇是提醒决策者，在依法行政的过程中，如果面临农村和城镇发展两难选择，那么，作出怎样的选择，在政治上风险可能最小。明白了这一点，就不难理解为什么在中国当代，地方决策者总是围绕着土地开发出做文章，为什么在全国各地出现如此多的开发区，为什么房地产热持续不下，为什么各地城市发展一日千里，而农村经济却日渐雕敝。根据《选举法》第13条规定，直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。所以，同样的人大代表，其背后的民意基础确实是不一样的。姑且不论人大代表如何产生，仅就人大代表所代表的选民数量来看，作为一个理性的执政者，在执政的过程中，一定会作出对自己最有利的选择。更通俗地说，决策者宁愿得罪农村人口，也不能得罪城镇人口。因为即使通过合法正当的程序选举人大代表，城镇居民的选票要比农村居民的选票更有分量。中国的改革其实就是在经营城市，有些地方在经营城市的过程中，不断地把农村人口边缘化了。如果没有看到这一点，而祇是想当然地出台各项农村改革政策，那么到头来，这些政策都必然会彻底落空。

    根据我国《选举法》第31条规定，县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表和选民名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合《选举法》规定的差额比例，直接进行投票选举。如果所提候选人的人数超过《选举法》规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法，根据《选举法》确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。我们相信江苏省人民代表大会的选举过程完全符合《选举法》的要求。但是，我们不知道在江苏省人民代表大会中，农民代表的比例是多少。如果农村人口不能选出自己的代表，或者代表农村人口的代表，不是真正代表农村人口的利益，那么，由人大代表选举产生的政府领导人能否真正代表农民的利益，值得我们认真思考。

    作为外省人，无权对江苏的选举过程指手划脚，更无权对江苏宿迁市的改革说三道四。但是作为学者，发出这样的疑问是起码的良知。我们不妨问一问，江苏省人大代表中有多少代表农民利益的代表，这些代表在目前的选举体制下是如何产生的。如果不能解决人民代表大会组成人员的正当性和合法性，那么，我们就不能对人大代表作出的各项决策作出准确的判断。我们真诚地希望，江苏省人大代表选举产生的省政府官员能够真正代表江苏大多数选民的利益，但是，面对那些媒体披露出来的民谣，我们始终不明白，为什么让老百姓“求饶”的官员能够节节上升？

    对改革效果的判断可能比对选举程序提出异议更加困难。我们假定《选举法》的规定是科学的，我们假定江苏省人大代表选举完全符合《选举法》的规定。我们祇是怀疑，在现有的选举规则下，江苏省人大代表中，哪些是真正维护那些“求饶”、“求逃”宿迁人利益的代表？


中国改革的合法性问题

    中国的任何改革都是为了提高居民的福利。如果改革的结果是让一部分人失去了财产，那么，这样的改革就存在着程序上的缺陷，或者至少缺乏正当性。过去我们总是打着“公共利益”的幌子，剥夺部分人的财产，譬如扣发教师和公务员的工资，强行低价征收农民土地等，现在我们终于意识到，如果改革一次次让公众的利益受损，那么，这样的改革措施必然会遭到公众的反对。所谓铁碗执政，无非是顶风而上，损害部分人的利益，甚至动用行政权力，打击迫害部分不服从者。这样的改革方式发展到极致，必定会出现专制主义。中国革命的根本目的就是要消除专制，实现民主。如果改革的结果是，削弱了民主，实现了专制，那么改革就走向了它的反面。

    我们对改革方式的恐惧，其实是对民主被剥夺的恐惧。我们对某些改革手段的质疑，是因为这样的改革剥夺了公众的知情权、建议权和决策权。在一个没有公众广泛参与，决策不透明的社会，改革给民主所带来的危害远远超过改革所带来的经济成果。

    我们曾经在赶超英美的口号下，剥夺了公民的私人财产权利，进而剥夺了公民政治上的权利。我们从来都没有否定过执政者改革的初衷，我们甚至对某些决策者急功近利，好大喜功，大干快上的作风表示一定的理解，但是，谁来维护公民财产权利呢？如果我们回到“劳心者治人，劳力者治于人”的时代，那么，我们这个社会还是文明社会吗？

    伟大的政治家总是站在时代的前列，面对纷繁复杂的局势，拨开云雾，提出前瞻性的发展战略。然而，凡是那些能够推行革命性改革措施的政治家，都具有非凡的政治鼓动能力和理论说服力。事实上，中国的改革就是从真理标准讨论开始的，透过？实践是检验真理的唯一标准？这个伟大理论命题的讨论，挣脱了思想禁锢，迈出了改革开放的坚实步伐。如今，中国的各项改革必须依靠群众、发动群众、说服群众、甚至在某种程度上教育群众。如果祇是埋头苦干，而不向公众说明事情的真相，甚至不屑于关注他们的喜怒哀乐，那么，这样的改革就失去了起码的正当性和合法性。人们不能想像，在一个民主国家，领导人会冒天下之大不韪，强制推行某些直接损害公众利益的措施。

    仇和是改革家，可能也是孤独者。面对社会上的种种非难，他可能欲罢不能。这是一个坚强的人，一个值得敬重的人。但是，在现代的民主社会，我们非常希望他能对自己的改革措施给出合法性的解释，我们不愿意看到一个保持缄默的改革者形象。在网络时代，我们不能企求每个人都对改革家发出赞美的声音，但我们希望听一听改革家对自己的施政方针具有说服力的解释。这是公众知情权的具体表现，也是对改革家的基本要求。那些曾经被扣除工资的公务员有权要求仇和拿出法律依据，尽管他们不敢当面顶撞曾经的市委书记；那些失去土地的农民有权要求仇和拿出法律依据，尽管他们已经失去了土地。

    改革的合法性是当今中国面临的最迫切问题。如果改革失去了法律依据，那么执政者的改革方针和政策就与黑社会没有区别。法律是我们的共同契约，法律也是制约改革者的最有效武器。我们必须学会先修改规则，然后再推行改革，而不是在没有规则，或者规则没有修改的前提下，推行改革。

    当我们一些地方官员按照某些领导人的语录铁碗执政的时候，当我们的改革危及到公民基本权利的时候，改革就失去了正当性和合法性。剥夺公民的财产祇是暂时的，而失去民众的支持则是永远的。我们的改革家们不要为了眼前的利益而失去了长远的利益，不要为了追求ＧＤＰ而丧失了执政的合法性。改革家们必须学会向公众说明一切，求得他们的谅解，寻求他们的支持，同心同德，共赴时艰。◆