中国新闻传播中的法律问题
——《新闻传播法研究》自序
（谨以此文纪念遇害的《中国贸易报》兰成长）

（武汉）乔新生


    新闻传播学院的王院长邀请我为新闻传播学院的学生们开设一门新闻传播法的课程，我犹豫再三，最终承接下这一任务。在查阅资料准备教案的过程中，我面临两种选择：一种是按照传统教科书的要求，从概念出发，将新闻传播法的一些基本法律术语和逻辑结论介绍给同学们；另一种则是针对中国新闻传播中存在的法律问题，理论联系实际，讨论问题，然后由同学们自己得出结论。

    作为有数十年教龄的大学教师，我深深地知道学生的兴趣所在。所以，我断然决定针对中国当前新闻传播中存在的法律问题，自行梳理出新闻传播法律框架。

    然而，中国新闻传播中所面临的法律问题何其多也。就在我这部专着修改定稿的时候，传来了新闻从业人员被打死的案件。《中国贸易报》陕西记者站的聘用人员兰某在调查无证开采小煤窑主的时候被活活打死。而犯罪嫌疑人之所以敢于动粗，是因为他发现这位采访人员没有国家新闻出版总署颁发的记者证，是“假记者”，属于敲诈勒索。


新闻报道权是什么性质的权利

    这一案件引发的问题是，新闻报道权是一种什么性质的权利？在我国谁有权认定新闻记者的资格？新闻报道权的内容是什么？新闻记者如何行使新闻报道权？

    在西方国家有所谓的第四权力，它是指在立法权、司法权、行政权之外，新闻记者所独享的权力。在现代民主社会，权力来自于法律，没有法律的授权，任何组织和个人都无权自行设定权力。但是，在没有新闻传播法之前，各国新闻记者的报道权来自于何方呢？换句话说，如果新闻报道权必须由宪法和法律的授予，那么在没有宪法和法律之前，显然没有新闻报道权。在新闻传播史学者看来，这是一种不可思议的逻辑陷阱。即使在发达的资本主义国家，并非一开始就有关于新闻报道权的规定。可是当出现新闻法律纠纷的时候，法官会根据宪法公民言论自由的规定，对新闻记者的新闻报道权作出合理的认定。事实上，最早关于第四权力的概念，就来自美国大法官斯图尔特。他将美国宪法关于公民言论自由的表述阐释之后，认为新闻自由是美国宪法言论自由之部分，新闻记者可以不受国家立法权、司法权、行政权之约束，而独享新闻报道权。

    但由此产生了新的问题，如果新闻报道权来自于宪法公民的基本权利，那么，是不是每一个公民都享有新闻报道权？如果每一个公民都以宪法上言论自由之规定，行使新闻报道权，那么美国的白宫是否会应接不暇？美国的司法机关和立法机关是不是必须随时接受“新闻记者”的“采访”。

    显然，新闻报道权来自于公民宪法上的基本权利，但新闻报道权不等于宪法公民的基本权利。公民在行使新闻报道权的时候，除了具备公民的基本要件之外，还必须取得某种许可或者得到某种认可，否则，他祇能是公民而不是拥有新闻报道权的“新闻记者”。

    那么，由谁来赋予新闻记者新闻报道权呢？是国家的行政机关吗？在有些国家确实如此。但假如新闻记者的新闻报道权必须由行政机关授予，那么，就有可能出现监督行政机关的公民不被授予新闻记者资格的情况。如果不具有新闻记者的身份，就不可能享有新闻报道权。没有新闻报道权的公民当然不能进行采访，因为采访权是新闻报道权的一项内容。所以，谁有资格担任新闻记者，谁能授予新闻记者新闻报道权，就成为新闻传播法必须解决的首要问题。

    从新闻传播史来看，印刷术发明之后，为了防止信息广泛传播，统治者往往通过垄断印刷工具，强化对新闻传播的控制。但是，伴随着工业化革命的隆隆脚步声，传统的新闻管制手段再也无法发挥作用了。祇要有利可图，那些新兴的资本家会通过各种途径，不断挑战国王的特许权。无线电通讯技术的发展，使信息的传播进入到无线电时代，各国的统治者再也难以通过身份识别，对新闻报道权横加干涉了。

    在机器轰鸣、尘土飞扬的工业化时代，西方国家新闻报道权仿佛是在金属锻造的铿锵声中产生出来的。任何人祇要夹着一支铅笔，就可以充当新闻记者，在尘土飞扬的马路上，在人声鼎沸的咖啡馆里，新闻记者向人们兜售着道听途说，甚至是异端邪说。早期的新闻刊物充斥着马路新闻，但其中也不乏出自平民的杰作。恰恰是这些自由生长的新闻媒体，在摆脱了早期的浮躁心态之后，很快找到了自己的目标客户群，并且根据读者的口味，确定了自己的发展方向。西方国家的新闻报道权，就像大江奔流，气势如虹，不可阻挡。在新闻传播发展过程中，虽然不乏新闻记者与政府机关之间的刀光剑影，不乏新闻记者与公民之间的唇枪舌剑，但很少有对新闻记者身份的质疑。在西方国家，新闻报道权仿佛是与生俱来的权利，是公民不可或缺的基本权利。不过，即使在那样的社会，如果公民没有找到合适的刊物，或者公民没有赢得被采访对象的信任，那么，公民作为新闻记者的“资格”就会受到质疑。但不管怎样，祇要能在咖啡馆中写出伟大的作品，并且刊登在新闻媒体上，那么，人们就会承认你的新闻记者身份。

    可是在我国这样一个没有经过平等自由洗礼的身份社会，工农兵学商，各行各业都有身份的烙印。即使个体工商户，沿街叫卖，也必须接受工商管理人员的查问。如果没有办理个体工商户营业执照，那么就属于无照经营，工商行政管理人员和城市管理人员随时都可以没收其财产，并处以罚款。在这样一个时代，新闻记者当然不能“自封”，要想取得新闻记者的资格，必须投考新闻媒体，并且参加行政机关举办的新闻记者考试，在考试合格后才能取得新闻记者的执业资格。换句话说，在中国要想得到新闻记者的身份，依靠的不是作品，而是官方的考试，祇有取得新闻出版总署颁发的记者证之后，才拥有新闻报道权。目前在我国取得国家新闻出版总署颁发记者证的祇有18万人，除此之外，所有的记者都不是合法的记者，因而不具有新闻报道权。

    如果说西方的新闻记者是浪里淘沙，通过市场检验之后所取得的一种资格，那么，中国的新闻记者则是经过隶属于党政机关的新闻媒体筛选，通过国家组织的新闻记者考试之后，所取得的一种身份。由于在中国取得这种身份的人很少，所以，新闻记者不免沾沾自喜，不免滥用权力，从而导致新闻报道权被异化。正因为有一些新闻记者利用新闻报道权谋取私利，所以才有了社会各界人士假冒新闻记者，敲诈勒索的现象发生。正如人们所期盼的那样，假如我国有更多的新闻记者，在新闻记者之间形成一种良性的竞争关系，那么，不但可以净化中国的市场环境，让那些不法业主被“敲诈”得倾家荡产，而且可以为公众提供更多的新闻作品，使中国公众可以从不同的角度了解更多的信息。

    可怜的“敲诈勒索”者，因为没有新闻记者的身份，不享有新闻报道权，所以才被活活打死。为什么中国要实行这种不得人心的资格考试制度呢？有些人告诉我，这样做至少可以减少行政机关、司法机关和立法机关的麻烦，至少可以让那些组织考试的机关扩大自己的势力范围，或者显示自己存在的必要性。

    新闻传播法要调整的内容很多，但对这类血淋淋的案件，新闻传播法不能回避。新闻传播法必须解决新闻报道权问题。


新闻媒体的市场准入

    与新闻报道权密切相关的是新闻媒体的市场准入问题。如果每一个公民都可以成为新闻记者，拿起笔来撰写新闻，那么，必须有足够的新闻媒体。在西方国家，公民向市场准入监管机构申请，就可以取得新闻媒体经营资格。但是在我国，并非所有的市场主体和公民都能创办新闻媒体。创办新闻媒体必须经过新闻出版部门批准，而新闻出版管理部门祇向那些能够找到党政主管机关和主办机关的投资者颁发营业执照。

    中国的新闻传播制度与西方的新闻传播制度逻辑起点是如此之不同，所以，如果照搬西方新闻传播法的课程，不免有些隔靴搔痒。当西方国家的新闻记者考虑如何保护消息来源的时候，中国的新闻记者不得不为自保而殚精竭虑；当西方国家的新闻记者要求行政机关开放更多档案的时候，中国的新闻记者不得不为进入某些党政机关采访而冒生命危险；当西方国家的新闻记者为维护新闻自由而拒绝行政机关事先审查的时候，中国的新闻记者不得不在行政机关的相互推诿之中，为自己新闻稿件的命运而奔波担忧；当西方的新闻记者为了满足公众的知情权，而对公众人物穷追猛打的时候，中国的新闻记者不得不站在法庭上，为侵犯公众人物的名誉权而承担民事责任和刑事责任；当西方的新闻记者借助于“深喉”，披露“水门事件”的时候，中国的新闻记者不得不按照官方的新闻通稿，制作新闻报道；当西方的新闻记者把新闻报道权看作是一种神圣权利的时候，中国的新闻记者不得不依靠地方立法机关制定的地方性法规和地方政府的红头文件强化自己的新闻舆论监督权。

    研究中国的新闻传播法，不能不承认我国立法之不足。但是，如果没有树立正确的理念，没有处理好新闻报道权与公民宪法权利之间的关系，没有正确理解国家公权力与新闻报道权之间的关系，那么，我们制定的法律规则不但无助于新闻记者更好地行使新闻报道权，反而会侵扰公民的基本权利，扩张国家机关的公权力。

    所以，我们研究中国的新闻传播法，既要关注应然状态，但更要考察实然状态，考察中国新闻传播的现状，考察中国新闻记者的生存环境，考察新闻传播法在中国所要调整的社会关系。我们既要从维护公民基本权利的角度出发，旗帜鲜明地捍卫新闻媒体和新闻记者的新闻报道权；同时又要立足现实，对于脱胎于政府机关的新闻机构和新闻记者保持适当的距离，防止极少数新闻记者狐假虎威，侵犯公民的基本权利。

    可以说，中国新闻传播法所解决的是中国社会转型期特有的问题。在公民的隐私意识刚刚觉醒的时候，少数不法之徒利用先进的技术设备，侵扰公民的生活，然后借助于新闻媒体不良记者之手，对公民敲诈勒索。互联网作为一种新闻媒体在中国出现不久，就引发了一系列法律案件。无论是淫秽色情表达，还是泄露国家秘密事件，都直指公民宪法上的权利。我国宪法公民的言论自由和出版自由如何得到有效维护？公民的通信秘密和通信自由权利如何不被侵害？所有这些都是新闻传播法必须回答的问题。可以这样说，新闻传播业的发展，使得新闻传播法必须将宪法中公民的基本权利清晰化。而要做到这一点，必须回顾公民权利与国家权力之间的关系，必须重新构建我国的新闻传播法体系。

    当前，我国新闻传播法迫切需要解决的三大问题是：必须尽快废止不合理的新闻传播市场准入制度，落实公民宪法上的出版自由；尽快修改我国的新闻记者资格制度，让普通公民拿起笔来，书写自己的内心感受，随时随地监督国家公权力机关及其工作人员的行为；彻底整合我国的新闻传播管理机构，建立高效的新闻传播服务机构。

    祇有首先解决市场准入问题，才能思考新闻传播的内容问题。如果新闻报道权祇是少数人的权利，新闻舆论监督是少数人监督少数人，那么，新闻报道权早晚会出现异化的现象，那些合法的新闻记者，为了获取个人私利，一定会出售自己的新闻报道权，真记者制作假新闻报道的现象将会屡见不鲜。如果开放新闻市场，降低创办新闻媒体的门槛，让更多的人成为新闻记者，让中国真正形成新闻观点市场，那么，整个社会将会更加透明，贪官污吏将会有所忌惮，新闻界经过一段混乱的竞争之后，新闻品质将会不断上升。


互联网引发许多新的法律问题

    青山遮不住，毕竟东流去。随着互联网络的兴起，各种各样的网络新闻势不可挡。不少传统的新闻媒体正是借助于互联网络，发现了新闻线索，追根溯源，从而制作出系列深度报道。而互联网络新闻则是一种平民化的新闻操作模式。祇要登记上网，就可以在电子公告板上发表自己的意见。互联网新闻成为打破中国传统新闻玻璃幕墻的“铁榔头”。但是，我们不能不承认，互联网新闻使传统的新闻媒体焕发了生机，但是，互联网新闻又引发了许多新的法律问题。中国人数千年积累下来的情绪，仿佛在一夜之间借助于互联网络迸发出来，人们把“莫谈国事”的告示从茶馆的柱子上撕下来，尽情地表达对时局的看法，而一些风花雪月者，借助于互联网络满足自己的生理欲望，少数人通过出售淫秽色情作品换取钱财。这种人性大解放之后出现的鱼龙混杂现象，使得一些执法官员手足无措，他们希望制定严格的监管法律来解决问题。然而，信息时代毕竟不同于农业时代和工业时代，在信息技术的较量中，执法者防不胜防。有人提出实现网络实名制，建立网络警察，随时监管网络新闻。然而事实证明，如果缺乏民意基础，那么，互联网络新闻传播法律制度不可能有效发挥作用。

    新闻是一种观点，一种借助于正在发生的事件而表达的观点。每一个公民都有对事件发表看法的权利，每一个公民都是新闻的制作者。在互联网时代，公民可以随时将自己的感受表达出来，从而成为新闻。而每一个新闻都会影响他人的观点。在这样一个互动的新闻时代，新闻传播管理机构处境尴尬：如果过多地介入新闻互动状态之中，那么，必然会引起公众的反感；但如果对于混乱的新闻市场不加管理，那么新闻传播管理机构又会成为众矢之的。在新闻表现形态发生变化之后，新闻传播管理机构必须转变观念，调整自己的管理方式。

    但有一点是肯定的，那就是在任何时候新闻传播管理机构都不得对公众的思想进行审查，都不得通过行政事先审查制度，剥夺或者限制公民的基本权利。新闻传播管理者应当对公众的良知抱有信心，他们绝对不允许那些混淆视听、混水摸鱼的新闻机构和新闻记者长期横行，他们一定会自觉抵制不良新闻记者的不法行为。作为执法机关，新闻传播管理者应当成为公众忠实的“看门狗”，在公众需要的时候，招之即来，在公众不需要的时候，挥之即去。新闻传播管理者不能代替公众思考，更不能代替公众作出判断，新闻传播管理者是新闻传播市场的“巡逻民警”，任何人都可以在新闻市场叫卖他们的观点，但是，如果他们之间发生法律纠纷，那么新闻传播管理者立即介入，排解他们之间的纠纷。新闻传播管理者不是裁判官，当新闻传播管理者发现新闻市场主体提供的新闻作品存在违法内容的时候，可以而且应当向司法机关提起诉讼，通过司法审查，作出法律上的判断。之所以要进行这样的制度设计，是因为新闻作品是一种观点，它涉及到表达者的思想，关系到公民宪法上的言论自由和出版自由的问题。如果任由新闻传播管理者自由裁量，那么，公民宪法上的权利将不复存在。当美国布什总统提出爱国者法案，授权情报机关可以不受约束地监听监视公民个人信息的时候，在美国引起了轩然大波。在社会各界的强烈反对之下，布什总统不得不宣布建立专门的准司法审查制度，防止情报机关工作人员滥用权力，侵犯公民宪法上的权利。我们要防止新闻传播管理机构随时侵入我们的思想领地，对我们采取监听监视措施，在保护公民宪法权利方面，我们起步较晚，没有丝毫懈怠的理由。我们必须奋起直追，必须在保护公民的基本权利方面，加快立法。新闻传播法是保护公民基本权利的保护神。面对血淋淋的惨案，面对日益增多的新闻报道法律纠纷，我们需要一部这样的法律。在这部法律中，公权力机关的权力被限制，公民的权利得到伸张，新闻媒体的出版自由得以维护，新闻记者的人身权利得以保护。

    我们设想，在2008年，民间起草的新闻法将会出炉，修改后的公务员法和颁布的政府信息公开条例将会得到全面实施。到那个时候，新闻记者在行使新闻报道权的时候，再也不需要像地下工作者，再也不需要冒着生命危险，再也不需要低三下四，征求当地政府官员的意见。奥运会期间我国已经向外国新闻机构全面放开了新闻市场，这是一个良好的开端，希望新闻界和社会各界能够借助奥运会的热闹气氛，让我国的新闻传播法呱呱堕地。

    （作者为中南财经政法大学教授）◆