财政是一个宪法问题

（武汉）乔新生


    财政部部长金人庆表示，中央将加快建立财权与事权相匹配的财政管理体制，通过制定《转移支付法》，彻底解决中央政府与地方政府之间财权与事权不匹配的问题。（《第一财经日报》2007年6月28日）

    自从1994年实行分税制改革之后，中央政府与地方政府之间在财权与事权之间的匹配问题上出现了严重的失衡现象。中央政府掌握着绝大部分财权，而事权则留给了地方，从而导致许多地方政府入不敷出。近10年来地方政府为了维持地方财政平衡，不约而同地想到了房地产市场，通过加快土地出让，促进房地产市场价格上涨，解决地方经济发展的财政资金问题。然而，这样的财政体制不仅产生了严重的社会问题，导致公共产品配给严重不足，而且给官商勾结，扰乱市场经济秩序提供了政策空间。所以，进入本世纪，呼吁加快公共财政体制改革的声音一直不断。不少学者提出必须从宪法和法律的高度，充分认识我国财政税收改革问题。

    财政从本质上来说是一个宪法问题，财政分配关系到国家的发展方向，关系到社会经济结构，关系到居民的收入，甚至还关系到城乡居民的幸福指数。如果国家通过税收竭泽而渔，那么，市场主体的发展就难以为继，居民的收入就会下降，整个社会就会出现失衡局面。如果中央政府汲取财政收入过多，那么地方经济发展就会缺乏后劲；如果地方政府过多依赖中央政府的转移支付，那么，统筹发展的目标就难以实现。

    所以，财政问题既涉及到国家与公民个人之间的问题，也涉及到中央政府与地方政府之间的问题。由于我国实行公共财政与国有资本经营预算分别编制的原则，所以中央政府财政主要依靠税收，而地方政府财政则主要依靠收费，财政资金失控现象非常严重。中央企业编制国有资本经营预算之后，中央所辖企业将向中央政府分配红利，这就使得中央财政紧张局面大大缓解，中央政府完全可以通过调整税收结构，给地方政府以更大的发展空间。

    但问题随之出现，如果中央政府财权下放，地方政府掌握过多的资源，地方政府会不会在财政资金的使用上铺张浪费，从而出现新一轮的地方投资热潮呢？

    所以，财政体制改革必须从减少税收开始，逐步降低我国的税收水平，建立一种藏富于民的国家经济体制。目前我国征收的各项税种达20多个，交叉征税、重复征税的现象依然存在。如果不尽快编制我国税收法典，将各项税收法定化，那么，中央政府下放财权之后，地方政府很可能会巧立名目，征收或者变相征收各种税款。

    转移支付祇是在宪法的指引下，第二次财政分配。如果第一次财政分配不合理，特别是中央政府与地方政府的财权分配不合理，那么第二次财政分配就缺乏基础，在转移支付的过程中就会出现大量的腐败现象。按照财政部部长的设计，今后涉及到全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担；地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担；具有跨地区的“外部性”的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中央和地方各级政府按照一定比例共同承担。

    由此可见，财政体制改革必须与公共产品的供给联系起来。换句话说，必须先考虑公共产品的财政支出，然后再考虑中央政府与地方政府的税收分配。如果没有具体划分公共产品开支事项，那么，财政体制改革就毫无意义。

    按照各国通常的经验，在涉及国防、外交、医疗保健、教育科技等领域，中央政府可以保留适当的财权。但是，除了国防、外交等刚性支出之外，医疗保健、教育科技等领域的财政支出存在极大的弹性，为了防止中央政府财权过大，从而出现财政支出浪费的现象，一些国家规定在涉及到医疗保健、教育科技领域的支出，应当实行权力下放，由各地方政府根据实际需要，向中央政府提出具体方案，中央政府根据转移支付法向预算审议机关提出报告，由该机关批准立项。

    地方政府应该根据本地生产力发展的需求，因地制宜设计本地的财政体制。在确保中央财政收入不会减少的情况下，地方政府可以在法律的授权范围内，决定税收的种类。如果地方税收过重，导致地方企业失去竞争力，那么，这些企业可以通过转移投资的方式，选择其他税收环境良好的地区发展。如果当地居民认为政府税收过重，可以通过民主决策程序，改变当地的税收体系。

    总而言之，财政体制改革必须坚持下列原则：财权与事权相结合的原则，根据公共产品支出情况，确定财权的分配模式；公共财政决策权下移的原则，逐步建立地方自治为基础的公共财政决策体系，由地方政府根据当地生产力发展情况，依照宪法和法律确定税收种类；民主决定转移支付的原则，中央政府为了统筹兼顾、均衡发展，在财政转移支付的过程中，必须经过全国人大常委会批准，或者提交全国人大常委会预算委员会充分讨论，未经全国人大常委会批准，中央政府不得随意决定转移支付。

    当前我国除了修改《预算法》，制定《转移支付法》之外，还必须考虑制定税收法典。未来的税收法典既包括税收的种类，也包括税收权力的分配，同时还可以将现行的《税收征管法》内容加以修改包括进去，从而建立一个税收权力清晰、征税程序简便、税收项目较少、税收负担较轻的国家税收体系。财政改革如果单兵突进，顾此失彼，那么，很可能会产生巨大的副作用。所以，建议全国人大尽快考虑全面修改完善我国的税收法律体系，建立以税收以基础，以公共产品供给为财政分类标准，部门预算与项目预算相互印证的立体财政模式。

    （作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任）◆