中国人大制度进入死胡同

（武汉）乔新生

    在中国人民代表大会的2987名代表中，绝大多数代表既没有像样的政治纲领，也没有与选民沟通的时间和能力，中国的人民代表大会制度已经走进了死胡同。


人民代表选举的弊病


    按照中国选举法规定，下一级人大代表选举产生上一级人大代表，而且选举的人大代表并不限于本级人大代表，换句话说，下一级人大代表可以在全国范围内遴选上一级人大代表，这也就是为什么从来没有在当地担任过领导职务的中共中央政治局常委，可以出现在地方人大代表选举的全国人大代表名单之中。这是一种连起码的公平正义规则都不考虑的形式主义。既然全国人大代表不需要对选区选民负责，既然地方人大代表可以在全国范围内选举全国人大代表，那么，选举的操作就有了空间，祇要负责选举的官员事先做好工作，哪怕从来都没有为本地作出贡献的候选人，都可以成为本选区推荐产生的全国人大代表。这样的人大代表在全国人民代表大会上，既不需要向选区的选民负责，也不需要向其他选区的选民负责，他们是人民代表大会这个橡皮图章的操盘手。

    在全国人大代表构成中，党政官员仍然占据多数。许多地方人大选举产生的全国人大代表，根本没有为本辖区选民福利的改善提出任何建设性的意见，也从来没有向选民报告过自己的政治主张，他们担任全国人大代表，简直是对选民智商的侮辱。

    中国的人民代表大会制度实行间接选举制度，全国人大代表来自于各行各业。但是在选举的时候，中央选举机构已经给各个省下达了各行各业、各民主党派的代表指标，换句话说，各个地方选区选举全国人大代表的时候，不是选举那些政治主张明确，具有参政议政能力的公民，而是根据事先划定的范围，推荐全国人大代表。这就是为什么在全国人大代表中出现了连续11届担任全国人大代表的、大字不识几个的农民代表的原因。由于选举出现了严重的路径依赖，祇要人大代表不在政治上走极端，就可以连任，所以，担任全国人大代表的人从来都不敢公开表达自己的政治主张，即使对政府或者司法机关的某些做法不满，也是采取秘密的方式四处疏通。这也就是为什么外界传言全国人大代表都有自己特殊通道的原因。全国人大代表以政治上的沉默换取切切实实的现实利益。许多人大代表可以开特权车，可以优先购买紧俏物资商品，可以在各级党政机关担任重要职务，从表面来看全国人大代表无职无权，但是正是这种政治体制内部的利益交换，使人们对担任全国人大代表趋之若鹜。


政治分赃的制度安排


    这种带有明显政治分赃的制度安排，决定了人民代表大会制度越来越走向它的反面，成为了限制、干涉甚至剥夺公民权利，扩大、默许甚至纵容行政权扩张的橡皮图章。举例来说，以前中国刑法明确规定走私犯罪，但是在某些具有特殊背景的全国人大代表操作之下，打着罪刑法定的旗号，将刑法的许多罪名拆分开来，从而形成了独立的罪名，而这些罪名的适用对象，往往都是富商大贾或者国家机关工作人员。这些富商大贾或者国家机关工作人员在刑法量身定做的罪名面前，变成了实实在在的特权阶层。过去走私固体废物构成走私犯罪，最高量刑为死刑。可是将走私固体废物“单独成罪”之后，量刑幅度大大下降。很显然这样的制度安排不适用于那些小商小贩，而祇适用于那些有能力走私固体废物的富商大贾和国家机关工作人员。在中国刑法中，类似这样的制度设计比比皆是。所以，在中国担任全国人大代表或者政府官员，所获得的实际收益已经远远超出了其工资收入，全国人大代表或者政府官员已经成为凌驾于宪法和法律之上的特殊阶层。

    从理论上来说，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。它制定法律，把各项改革政策变为具有强制力的行为规范。由于全国人大代表相当一部分是贪官污吏，所以，全国人大在制定法律的时候，必须优先考虑这些特殊利益阶层的需求，立法机关不可能针对人大代表制定严格的法律。可以想见，今后中国会逐步减少甚至取消死刑，但是在这个过程中，首先获益的很可能是全国人大代表以及它们所代表的贪官污吏。

    笔者曾经认为人民代表大会制度是中国政治制度的根本，但是万万没有想到中国的人民代表大会制度会堕落如此。作为一个学者看到全国人大代表的构成，仔细分析他们的政治背景和所作所为，感到痛心疾首。如果这样的人担任全国人大代表，那么中国的政治体制改革必将误入歧途，中国的民主政治发展必然会开倒车。

    人民代表大会制度曾经被笔者寄予厚望，可是看到那些不务正业的人当选全国人大代表，招摇过市，自欺欺人，渐渐地怀疑自己当初的政治主张是否有改变的必要。人大代表应当是一种直接选举制度下最为透明的民主政治体制，希望能够成为中国政治制度的根本。但是，在目前的操作之下，人大代表正在成为人民的公敌。


政治改革的瓶颈


    在海外的朋友看来，每年3月在北京召开的人民代表大会，是中国政治改革的高潮。按照中国宪法规定，各级政府、检察院、法院的领导班子，连续任期不得超过两届，所以大约每10年中国变换一次政治风向标。其实在人民代表大会召开之前，执政党已经对所有部级以上高官进行了轮换，全国人民代表大会祇不过是为执政党的人事安排“背书”罢了。

    现在人们把目光都盯在执政高层，认为中国的改革首先是高级领导干部任免制度的改革。其实，中国政治体制改革的最大瓶颈制约因素不是省部级高官，而是中国数十万县处级和厅局级干部，这些干部在中国的官僚体制中扮演至关重要的角色，在有些情况下，他们可以左右政治体制改革的方向。

    按照中国现行的选举制度，各级权力机关的主要领导必须选举产生，由于实行差额选举，所以各级权力机关的主要领导不得不注意社会影响，听取公众的意见。但是，沉淀在各级权力机关的县处级领导干部和厅局级领导干部，则不是通过选举产生，他们在各级权力机关论资排辈，逐级提升，最终成为各级权力机关的当权派。这种独具中国特色的“处长政治”，已经给中国的政治体制改革带来了极大的阻力。在各级权力机关，真正做事的都是处级领导干部。他们起草各种会议文件，安排上司的各种活动，对外代表机关发表看法，对内则平衡各种复杂关系。现在一些县处级和厅局级领导干部，已经修炼成为金枪不倒的“座山雕”，他们长袖善舞，可以支配各种社会资源，甚至可能左右上级领导的政治命运。

    这些中高级领导干部，在中国的公务员队伍中占到70%左右。他们不但耗费着大量的国家资金，享受着各种社会福利，而且制造各种各样的改革难题。他们的存在使中国政治体制改革成本居高不下，中央的各项政策在他们的手中，成为谋取个人利益的砝码。在计划经济年代，由于行政机关实行一把手负责制，所以，处级领导干部谋取个人私利，更多的是表现在程序上。然而在市场经济条件下，由于中国实行了渐进式的改革模式，大量的政治资源都被截流到这些官员的手中。他们可以利用自己掌握的审批权和调查决定权，中饱私囊，成为中国最先富裕起来的一群人。在美国等一些发达国家的留学生中，绝大部分属于县处级和厅局级领导干部子女。这些子女的父母在现行的政治体制中，地位不上不下，但是却直接掌握着各种资源，从而通过权钱交易，聚敛大批财富。当然，这些县处级以上官员之所以敢于贪污受贿，根本原因就在于上行下效，绝大多数部级以上领导干部的子女都在海外留学，他们大多积累了巨额财富，成为中国先富起来的一群人。

    中国部级以上高官决定着中国政治改革的方向，而县处级以上领导干部的思想观念，则决定着中国民主政治改革的质量。如果不从根本上改变中国的权力架构，大规模地减少县处级以上领导干部，那么，中国的政治体制改革将会祇有数量而没有质量，那些经过选举进入政治团队的领导干部，将会因“处长政治”的存在而步履维艰，“处长政治”将会成为中国改革的最大绊脚石。

    由于中国的人民代表大会制度存在天然的缺陷，这些县处级领导干部不仅在政府、法院、检察院中掌握实权，他们还可以通过担任人大代表、政协委员，参与制定国家的大政方针，从而垄断政治资源。这种典型的“议行合一”体制，不仅实现了权力的高度集中，而且为他们跨部门晋升提供了便利条件。一些长期在政府机关工作的处级干部，可以转身进入人民代表大会或者政治协商会议，担任各种领导职务。这是中国特有的政治“慰安”制度，也是政治分赃的具体表现。祇有拦腰砍断，减少县处级、厅局级官员，并且自下而上举行大选，中国的民主改革才会事半功倍。

    （作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任，教授） ◆