《财经时报》事件与新闻传播立法

（湖北）乔新生


    中国新闻网刊登消息，地址在北京的《财经时报》因为刊登一篇中国农业银行常德分行巨额不良资产剥离的报道，被勒令停刊3个月。在《财经时报》刊登的公告中，确认此次被停刊的理由是，上级主管机关认定，“违反了媒体不得异地监督”、“新闻采访需履行正规采访手续”、“重大、敏感新闻稿件刊登前需与被报道方进一步核实，交换意见”等“新闻宣传纪律，导致失当。”


新闻纪律有商确的必要

    从新闻主管机关认定的3个理由来看，《财经时报》的报道并无明显违法之处，属于一般性的违反新闻纪律。然而，对这些新闻纪律都有进一步商榷的必要。首先，新闻媒体不得异地监督直接违反中共中央关于加强新闻舆论监督的规定，在中国共产党第十七次代表大会上，胡锦涛明确强调充分发挥新闻舆论监督的作用。其中并没有规定新闻媒体不得异地监督的内容。从实际情况来看，南方的一些新闻媒体经常性刊登北方的新闻，这说明异地监督在中国十分普遍。假如禁止新闻媒体异地监督，那么，不仅直接限制了我国公民宪法上批评监督的权利，而且容易产生新闻封锁现象，不利于正常发挥新闻舆论监督的作用。

    其次，新闻采访需要履行正规采访手续，任何采访都必须征得被采访人同意才能进行。但是，在被采访人拒绝接受采访的情况下，新闻记者完全可以通过外围采访的方式，逐渐逼近事实真相。假如新闻记者采取主观臆断，或者拼凑的方式制作新闻作品，造成新闻作品明显失实，那么，新闻媒体应当承担法律责任。换句话说，征得被采访人同意进行采访，是防止虚假新闻出笼的条件之一，但不是必要的充分条件。在被采访人不同意的情况下，新闻记者仍然可以行使自己的新闻报道权，祇不过新闻记者应当更加谨慎的平衡使用自己所掌握的证据，不能道听途说，更不能张冠李戴，从而造成侵权的法律后果。

    第三，重大、敏感稿件刊登前与被报道方进行核实，是防止产生虚假新闻产生的重要手段。但是，这项纪律性规定显然存在问题。假如重大、敏感稿件刊登前必须交给被报道方，那么，可能产生的直接后果是，让被报道方有充裕的时间改变事件发展的方向，或者销毁有关证据，从而避免承担法律上的责任。


根据政党纪律处分媒体践踏了法律尊严

    长期以来，我们依靠宣传纪律管理新闻媒体，不仅在社会上产生巨大的争议，而且在法理上存在非常严重的问题。在“依法治国”写入宪法的今天，党政机关在处理新闻纠纷事件的时候，必须自觉依据法律的规定。按照法律适用的一般原则，凡是法律没有作出禁止性规定的，任何公民和市场主体都可以做；凡是法律没有明确授权的，任何机关都不能干涉公民和市场主体的行为。党的新闻宣传机关长期主管新闻报道，在执行宪法方面更应该率先垂范。现在这种动辄根据政党纪律对新闻媒体作出处分的做法，不仅严重损害了党的形象，而且践踏了国家法律的尊严。

    中国的法律体系是一个授权性的法律体系。全国人大及其常委会在制定《立法法》的时候，已经充分考虑到了现实生活中可能出现的问题，在最高权力机关尚未制定法律的情况下，授权国家行政机关制定行政法规。所以，在管理新闻媒体、调控新闻市场的过程中，新闻出版主管机关应该尽快制定法律规范，明确新闻媒体的权利和义务，防止新闻媒体在法律规范不明确的情况下，违反党的新闻纪律。换句话说，把党的各项新闻方针政策转化为具有可操作性的新闻法规，不仅可以事先防范新闻媒体破坏新闻市场秩序，而且可以为政府机关处罚新闻媒体提供明确的法规依据。现在，南方一些新闻媒体经常性地监督其他地方的党政机关，并没有被勒令停刊；可是北京一家新闻媒体却因为监督一个金融机构而受到如此严厉的处罚，这说明新闻出版主管机关在处分新闻媒体方面，具有极大的随意性。这对于增强全社会的凝聚力来说是极其不利的。

    现在，我国正在修改制定刑法修正案，其中明确规定“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将履行公务或者提供服务中获得的公民个人信息出售或者提供给他人，或者以窃取、收买等方式非法获取上述信息，情节严重的，追究刑事责任。”这里的“国家规定”是否包括执政党的方针政策和新闻宣传纪律？值得社会各界高度重视。从法理的角度来分析，刑法属于国家的基本法律，在刑法之外还有行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。假如作为国家基本法律的刑法必须援引行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章作为是否构成犯罪的依据，那么，整个法律结构的内部逻辑就会陷入混乱，地方性法规、部门规章、行政法规违反法律的现象就会不断出现。


限制行政机关权力是我国立法的方向

    所以，限制行政机关的权力，应当成为今后我国立法的方向。通过限制行政机关的权利包括减少授权性立法，最大限度地确保公民的权利不受损害。从这个意义上来说，限制并且取消党的新闻宣传主管机关的纪律处分规定，加快我国新闻传播立法的步伐，是实现依法治国的必然要求。新闻宣传主管机关这种处分《财经时报》的做法，确实显得有些过于草率。假如新闻记者的采访报道的过程中违反了国家的法律，涉嫌侵犯商业秘密，那么，中国农业银行可以向法院提起诉讼，司法机关可以进行侦查，并且由法院作出判决；假如新闻媒体的报道对农业银行构成民事侵权，那么，中国农业银行完全可以在掌握证据的前提下，向人民法院提起诉讼，追究新闻媒体的民事责任。总而言之，党的新闻主管机关在必要的情况下可以通过法定的程序，向全国人大及其常委会提交有关新闻传播法律的立法建议，不能自定规则，自我执行。这既违反了程序正义的原则，同时也严重损害执政党的形象。

    中国农业银行常德分行在经营中是否存在问题，需要审计机关和相关主管部门进一步核查。但是，这种直接由新闻宣传主管机关作出纪律处分的做法，显然与现代法治格格不入。从市场经济的角度来看，新闻媒体与中国农业银行属于平等的市场主体，它们的利益都应该受到保护；从法律的角度来分析，由于新闻宣传部门在处分《财经时报》的时候，缺乏明确的法律依据，所以，其处分行为无效。

    胡锦涛多次强调，各级党政领导机关要学会在宪法和法律的框架内依法执政。绝对不能用内部的纪律或者宣传政策代替法律。作为一个合法注册的新闻机构，其权利应当受到法律的保护。新闻主管部门动辄作出停业整顿的规定，显然违反了现行法律的规定。由于司法机关对此类案件不予受理，所以，被处分的机构根本无法通过司法途径维护自己的正当利益。这说明在强调依法治国的同时，我们必须从具体的制度设计着手，建立一套科学的新闻传播法律体系。

    在中国社会转型时期，新闻媒体同样面临艰难的抉择：要么主持公道，维护新闻价值尊严；要么随波逐流，谋取商业利益。我们不否认一些新闻媒体借助于自己的新闻报道权，千方百计地谋取单位或者个人的利益。但现代法治社会的一个基本原则是，执法机关必须严格依照生效的法律规则，对行为人的合法性作出判断。如果依照道德伦理标准或者党的政策管理新闻市场，那么，最终的结果要么是万马齐喑，要么是一片混乱。

    在解放思想方面，新闻媒体主管机关还有许多工作要做。假如不严格依法办事，而是欺软怕硬，对一些社会影响较大、并且由政府高官支持的新闻媒体网开一面；而对那些社会影响一般、没有官方支持的新闻媒体痛下杀手，那么，不仅不利于公平竞争，而且会滋生新的腐败。新闻媒体主管机关务必要在学习贯彻科学发展观方面下功夫，万万不可随意处罚新闻媒体。这样做非但不能建立科学有序地新闻市场竞争秩序，反而给西方攻击中国新闻政策提供口实。

    根据笔者多年的观察，当前在解放思想方面需要进一步努力的，一个是新闻宣传主管部门，一个是情报主管部门。前者经常通过一些莫须有的红头文件，破坏正常的新闻舆论监督环境；后者则经常对一些有良知的知识份子采取跟踪监视措施。这说明中国共产党作为执政党，在重视经济主管部门领导思想动向的同时，更要重视意识形态领域主管部门领导的解放思想工作。否则，科学发展观很可能会因为少数主管意识形态领域领导的枉法裁判而化为乌有。

    （作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任 教授）◆