成都的倒退：小产权非法化
——兼论新农村建设的土地问题

（四川）刘斌夫


    12月13日，日寇南京大屠杀的国殇日。成都官方在电视传媒公布了整顿农村集体土地开发秩序的条例，其中有一条令人震惊的消息：成都“小产权”房产正式列为“非法”。政府以条例形式宣布城市户口居民不准购买农村集体土地（非耕地）所建“小产权”屋业。在现代封建制度下的中国大陆，土地产权属于国家或集体所有，不动产的所有者祇有土地使用权。不动产——房屋产权，有两种产权形式。一是大产权，即国有土地使用权的房屋产权；二是小产权，即农村集体土地使用权的房屋产权。小产权的非法化，与时下的统筹城乡综合配套改革试验是背道而驰的，甚而可以说是反改革。

    人们不禁回想起多年前早已遗忘的一段新民谣：“共产党政策像月亮，初一十五不一样。”

    正如1989年之后，邓小平“南巡谈话”之前的“治理整顿”是反改革一样——成都作为中央公布的京、津、渝、成四大“统筹城乡综合配套改革试验区”之一，此前率先展开“城乡一体化”和新农村建设实验，而今却在“试验区”新的时代背景下，将“小产权”非法化。

    这无疑是一种倒退！

    一些正在或正拟投资新农村建设综合项目的民营企业家，纷纷打来电话，求证此消息的真实性和是与非。

    一个计划单列的副省级城市，本来就无权订立地方法规或出台地方法律性文件。此前的“成都实验”，都是由市委市政府打报告给省国土资源厅，再上报国土资源部以专项文件批复形式，特别核准农村土地整理。此间，国土资源部《土地开发整理若干意见》（国土资发[2003]363号）、《全国土地开发整理规划》（国土资发[2003]69号）、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号），四川省国土厅《关于进一步加强和规范土地开发整理工作的若干意见》（国土资发[2004]147号），成都市土地整理中心《农村土地整理立项规定》等文件，相继出台。

    国土资源部随即给成都下达了不切实际的“3年3万亩拆院并院试点计划”。成都双流县尽管位居“全国经济十强县”之一，拆院并院土地整理资金缺口亦达10多亿元人民币；温江区计划拆院并院36个村，其资金缺口亦更大。成都不顾一切地开始了“一刀切”的拆院并院“大跃进”，大搞仅靠政府财政转移支付强刺激的农村形象工程和形式主义，上哄下蒙。可以说，成都首批城乡一体化试点，没有一个不是靠政府拿出至少上千万元、多则上亿元“搞”出来的，因而众多专家学者和中央、广东新闻媒体一直在质疑其“普适性”。

    成都城乡一体化和新农村建设试验，是一场伟大的创新实践，却也暴露出越来越多的问题。广阔农村到处呼唤着科学发展观。

    如今，当全国土地“百日执法”大检查（9月至12月）和即将来临的全国土地执法“雷霆行动”动了真格的时候，成都不是选择反思和改进，而是选择了倒退。


广东省出台“小产权合法化”地方性法规


    其实，城乡统筹发展，是全国城乡都应该推行的重大战略，尤其是全国县域。而并非统筹城乡综合配套改革试验区的广东省，却早已——出台“小产权合法化”地方性法规。

    前年，广东省人大以地方法规性文件形式，颁布了关于农村集体土地承包经营权可以作为生产要素量化持股参与现代大农业开发的有关规定。“股田制”在广东合法化。

    今年，广东省人大又以地方法规性文件形式，出台了关于农村土地的宅基地（非耕地）上的住宅可以出租或转让的若干规定。农村土地上的房屋“小产权”在广东合法化。

    广东，作为中国改革开放的前沿阵地和桥头堡，在制度创新方面，总是先声夺人地走在时代最前列。

    由于东南沿海多元产业集群的初步形成，GDP和财政收入不如西部地区那样以“卖地财政”为首要逐利方式。“小产权”合法化，率先刺穿了深圳的“大产权”房地产泡沫，成为深圳股市房地产股大跌的原因之一，城市房价始渐走向平抑。

    因了地缘经济优势地位，成都的城市“大产权”住宅房地产，60%左右是被非成都籍人士购买，作为一个特例，其市场指向和空间，在整个中国西部尤其西部大中城市的官员和富商。成都房市几乎成为贫富悬殊的写照和异地洗钱的机器。这也正是“上海感冒、全国吃药”之后，成都房市价格依然稳健上扬、年年再刷新高的重要谜底。在成都，最好查证“巨额财产来源不明”。


小产权合法化是历史大趋势


    为什么“小产权非法化”这条消息令人震惊，许多投资商忽然感觉到新农村建设农村土地整理开发意味着巨大的风险。以往，成都都江堰、武侯等区市县，农地“小产权”房市场的既成事实已有很多很多，一般“小产权”比“大产权”住宅房价约低1000元左右。“小产权”住宅，作为城里人的第一居家或第二居家，都一直很好卖。十分有趣的是，成都市武侯区有一幢政府机关大楼也是“小产权”，每年给农民补偿“青苗费”。

    请注意，成都由于一、二、三圈层与城市中心区距离远近和平坝、丘陵、山地地形差异，农村非耕地所占农村土地总量的比例，依次为23%、25%、28%、30%.农村土地整理安置农民建设集中居住新型社区，一般使用土地总量的7%~9%；今年取消了原来农民安置房祇准修6+1多层楼的规定，武侯区机投镇已开盘入住26层电梯高楼农民新居，占地比例就更少。按照“宜聚则聚，宜散则散”的原则，除去农民安置新居、社区公共用地之外，还有占土地总量8%~15%的非耕地——农村集体建设用地，可以报批立项后，以农民持股或经营权转让等利益共享方式，供投资商用于经营性开发。经营性开发可包括：“小产权”住宅、农民经济适用房、“农家乐”生态园林、乡村酒店、乡村休闲娱乐度假休闲设施开发，或农产品、中药材加工，民间民俗工艺品生产等多种经营。

    农村土地上的小产权房产，是建筑于通过整理集中的非耕地上，在整理过程中甚至可能增加土地还耕量，祇要严格把握政策界限和开发用地比例，是绝不会影响国家18亿耕地总量红线的。而恰恰是所谓“大产权”房地产开发，属国有建设用地征用，带有强制性，是在地方随时可以变更的用地性质规划的情势下，对耕地与非耕地大片占用。城市发展中的无限量扩张，才是对18亿耕地总量红线最大的威胁。

    由于人民币与美元在中国大陆对冲“升值”，使大量境外热钱和国际游资袭入中国，投机于“大产权”房地产市场，其侵吞大量土地的血盆大口，在政绩政府和官员个人双重利益的诱惑与驱动下，将会使中国重蹈当年日本曾经陷入过的经济危机，绝非危言耸听。而“小产权”住宅开发，恰是以市场化运作方式调节、疗救房市虚高症的良方之一。

    十七大总书记报告中强调：“创造条件让更多群众拥有财产性收入。”“小产权”住宅可以由城乡公民购置出租，是增加群众财产性收入的最有效途径之一。“小产权”住宅成本低、价格便宜，可让收入不高的城市平民在城郊买得起自己的住房。“小产权”是缩小贫富差别、走向共同富裕、解救“房奴”的有效途径之一。“小产权”住宅人居环境生态优化，可以让城里人拥有第二生态居家，是提升人们生活质量的有效途径之一。

    农民能购得起“小产权”商品房的仍然是少数，其市场空间大部份应该留给城里人。因为“小产权”住宅，与农民安置新型社区住宅和农民自建住房仍然不同，它有着商品属性。

    农村“小产权”住宅一区不准“城里（户口的）人”购买，一是可让城市“大产权”房价得以保护，仍然可以坚挺几年；二是政府可以把国有建设用地价增得更高，卖地财政更大获益；三是政府可以“不求有功但求无过”地规避万一的政策风险；四是可以充分保护那些有“实力”搞到国有建设用地指标和银行巨额资金的房地产（“大产权”）开发商（与“朝内有人”共享）的既得利益，哪一个大楼盘不是开发商同有关官员一起分享其红？

    “小产权”住宅房产不准“城市人”购买，开发建设新农村的投资商们，为什么不创新思维，为什么偏要在整理出来的一定比例的非耕地上祇搞住宅房地产呢？完全可以大搞乡村旅游、乡村度假产业、乡村酒店，搞非销售住宅的吃住行游购娱多元产业开发经营。不搞住宅房地产“一棰子买卖”，而搞每年有现金流的中长线综合经营项目。乡村旅游休闲度假产业有着巨大的开发潜力和长久的盈利空间，是一项切实可行的富民惠民工程，可以更有效地带动老百姓致富一方，更多地解决农民转移再就业。何必硬要在“农村商品住宅房地产”一棵树上吊死？

    “小产权”住宅不准城市人购买，农村人可以购买嘛。吸引那些先富起来的农村户籍老板们，不要急于把全家户口都迁进城里，可以在乡下买个第二居家或第一居家，生态又实惠。成都彭州市“农民经济实用房”的开发，就是一个可贵的创举。

    犯不着怨怪那些此一时彼一时捉鬼放鬼祇为私利的势利官员们，用不着听那些吃皇粮俸禄的“经济政策解释专家”难以自圆其说地荒谬解读，不要轻信不明究里与是非者的肤浅判断。我们的时代，急需继续改革的智慧和勇气。“小产权非法”是阶段性的是暂时倒退。

    小产权合法化，是历史前行与时代发展的必然规律和大趋势！

    忽地想起五代布袋和尚充满乡土气息的哲理诗《插秧》：

    手把青秧插满田，低头便见水中天。
    六根清净方为道，退步原来是向前！◆