在台湾之中国大陆难民的身份问题

（台湾）曾建元


    自从世界冷战结构瓦解，两岸关系也随之走向冷和。我国在民国八十年四月由第一届国民大会进行修宪，终止动员戡乱，将《中华民国宪法》实施法域限缩于台湾，事实承认中华人民共和国为统治中国大陆的政治实体，并以《台湾地区与大陆地区人民关系条例》对中国大陆人民在《中华民国宪法》法域内的权利与义务为特别之规范，基本上已在法理上确认两岸分治，故而中国大陆人民不再视同中华民国国民。然而尽管我国对中华人民共和国为事实承认，但中华人民共和国却始终未放弃并吞台湾和消灭中华民国的基本国策，因此两岸仍处于敌对状态，再者，由于台湾地狭人稠，资源有限，对于外来移民一向抱持着戒慎恐惧的态度，在维护国家安全和社会稳定的集体心理下，这也就容易导致台湾在移民法制上对于同文同种、社会渗透力强的中国大陆移民格外严格的管制。

    而在过去基于反共宣传或政治作战考量下对于中华人民共和国异议者的政治庇护或招降纳叛，也随着两岸关系的逐日改善而日渐绝迹。由于台湾尚没有政治庇护法或政治难民法，对于境外政治异议者的认定缺乏一套明确而一致的标准，所以政府移民部门官员在面对未经合法入境申请的政治异议者时，基本上都缺乏人权意识上的敏感度，容易从一般非法偷渡入境的角度，依照法定标准作业流程，作驱逐出境和遣返的准备。而当果真偷渡者是政治异议者时，也因为缺少明确的法源，而往往手足无错，上下乱成一团。但一般而言，正由于台湾经历过威权政治，所以政府官员和民间舆论，对于政治异议者多半是采取同情和支持的态度。可是这祇是政治正确罢了，政府高层在进行决策时，则又有其他全局性的政治考虑。无论是以前的民主进步党政府或是前后两度执政的中国国民党政府，基本态度都是不愿见中华人民共和国异议者大量地在台湾投奔自由，因为这必然会加重台湾移民管制政策执行上的负担，而对李登辉时期的国民党和民进党来讲，更会使台湾被迫卷进中国内部政治事务，无法维持心理上的安全距离；而对当前的国民党而言，则无疑地会破坏其小心营造与中国共产党的蜜月关系。所以，尽管两党都肯定制定政治庇护法的政治正确性，却都从来没有认真推动过。

    如果说，制定政治庇护法或难民法是台湾政府面对两岸关系所不可承受之轻，则依现行法制，政府亦可藉由专案考量，个案给予中国大陆政治异议者以政治庇护。《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第十七条第四项规定：“内政部得基于政治、经济、社会、教育、科技或文化之考量，专案许可大陆地区人民在台湾地区长期居留，申请居留之类别及数额，得予限制；其类别及数额，由内政部拟订，报请行政院核定后公告之。”内政部依此颁布之《大陆地区人民在台湾地区依亲居留长期居留或定居许可办法》第十九条乃规定：“依本条例第十七条第四项规定，大陆地区人民有下列情形之一，申请在台湾地区长期居留者，主管机关基于政治之考量，得予专案许可：一、对台湾地区国防安全、国际形象或社会安定有特殊贡献者；二、提供有价值资料，有利台湾地区对大陆地区了解者；三、领导民主运动有杰出表现之具体事实及受迫害之立即危险者；四、具有崇高传统政教地位，对其社会有重大影响力者；五、对国家有特殊贡献，经有关单位举证属实者。”民国九十一年十月，中国大陆吉林省中国民主党人唐元隽自厦门游泳偷渡金门，当时民进党政府则未同意其在台湾居留，而是洽请美国政府对其予以政治庇护，九十二年一月又有中国民主运动海外联席会议韩国联络处主任徐波自韩国来台，徐波具有联合国难民事务高级专员公署发给的国际难民身份，民进党政府亦未同意其在台湾居留，而是洽请马绍尔群岛政府对其予以政治庇护，但自九十三年一月中国民主党人陈荣利偷渡金门后，就不再有其他国家愿意替我国收容中国大陆的政治难民了，政府的作法是在第三国同意收容之前，先给予这些政治难民暂时停留，并给予生活照顾，在陈荣利之后，又有来自山东省的燕鹏、陕西省的颜军、四川省的吴亚林、和河北省的蔡陆军陆续获得同样的处遇，可是这些人事实上在台湾并未获得长期居留许可，也不可能进一步申请定居和归化，因此，他们在台湾社会里形同透明人，没有身份，不能工作、不能享有各种社会服务和社会福利，不能储蓄、保险、拥有信用卡、手机、甚至出国旅行、就学、购屋或结婚，换言之，没有自由与人权，蔡陆军便形容其处境如同被台湾政府包养。

    陈荣利的身份问题已经5年未获解决，在政府无能协调第三国给予政治庇护的情况下，他们的暂时停留已经变成无限期停留了，这难道要政府或台湾人民无义务地遥遥无期一直“包养”他们下去吗？类似的情形将会再发生，他们绝对不是最后一批。依照1951年联合国《关于难民地位的公约》的不推回原则，政府不能将这些未获永久居留者遣返中国大陆或驱逐出境，而政府又同意这些政治难民合法居住在台湾，那我们要问，政府依法行政，到底是依据哪一条现行法令可以无限期地包养他们？而被政府无限期包养的难民，则为什么不能依照联合国《关于难民地位的公约》享有合法居留难民应有的基本人权，如工作、置产或社会保障等等。如果“无限期包养”他们没有法律依据，那么，政府依法祇有一条路可走，就是由内政部依照《大陆地区人民在台湾地区依亲居留长期居留或定居许可办法》第十九条规定，职权裁量专案许可他们在台湾永久居留，或同意其申请归化入籍。

    今年7月1日，蔡陆军、吴亚林、陈荣利等人在总统府绝食抗议我国的歧视待遇，国民党政府的答覆是正在检讨相关法令，所以还无法做成最终决定。我国既不存在政治庇护法或难民法，则政府就应该依照既有的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》和《大陆地区人民在台湾地区依亲居留长期居留或定居许可办法》来处理他们的居留和身份问题，一味讬词法令过时而不予遵守，岂非目无法纪、违法失职？外交部又曾称我国非联合国成员国，且未签订《关于难民地位的公约》，故而并无义务收容难民。尊重《联合国宪章》是我国《宪法》明定的基本国策，对于联合国制定的各种国际人权公约，我国亦应当予以尊重，这乃出于《宪法》的诫命，与我国是不是联合国会员国或相关公约缔约国无关，何况祇要我国不宣布主权独立于中国，是永远不可能重返联合国成为会员国的。我们若不想自外于国际社会和普世价值，则更应当主动表达我们的意愿和行动才是。

    陈荣利、燕鹏、颜军、吴亚林、蔡陆军、吴亚林等人是一面镜子，映照着两岸关系解冻、国共两党亲善的此际，台湾人权立国的价值，究竟是真诚还是伪善？

    （民国九十七年八月二十五日于嘉义市大学堡。作者为国立台湾大学国家发展研究所法学博士、中华大学行政管理学系助理教授、台湾教授协会法政组召集人）◆