袁世凯从提倡自治到消灭自治

八天每文

袁世凯从提倡自治到消灭自治，用了十年时间。中共从集体领导过渡到个人独裁用了近40年的时间。今后，习总将会在袁世凯的倒退轨道上加速行驶，不称帝不会罢休。

近代民主体制诞生于英国，是议会制逐渐取代帝王制的结果。帝王垄断制肯定要拼命反扑，消灭议会竞选制（帝制派视竞选派为不共戴天的敌人，因为竞选派否定权力基因代代传）。在泰国，是不断的军事政变，军人解散议会和政府。在俄罗斯，是苏维埃制取代了立宪国民会议的议会制。在中国，表现为民国初年暗杀宋教仁并消灭国会，以袁世凯的依附性的政治会议代之。这个取代过程在发生在百年前。

一，中国人对自治一无所知

中国只有中央集权制的“普天之下莫非王土”的思想，没有欧洲的自治思想。中国的政治传统中基本没有自治、分治与共治的概念，所信奉的是中央政权的一元领导、领袖人物的乾纲独断。《三国志.魏志.毛玠传》中就有“自治”一词的记载：“太祖叹曰：用人如此，使天下人自治，吾复何为哉！”但是，曹操所谓的“自治”，与西方意义上的自治不是一个概念。曹操的“治”只是治事、办理之谓，西方的“治”则是统治、自主的意思。《简明不列颠百科全书》把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。罗马帝国时期，欧洲就有民主自治城市。公元2世纪，罗马帝国的“每一个城市都有它自己的地方自治，都有它本地的政治生活，都有它自己所要解决的社会问题。在所有城市之上，有一个强有力的中央政府，它执掌国家大事——外交、军事、国家财政。”罗马帝国的中央政府真正控制的是罗马这个城市，其君主在法律上只是首府罗马城的最高长官。显然，这种自治性政治关系在中国历史上很难找到。

地方自治是一种地方民主制度，我国在民国以前，数千年来一直是君主专制，从未实施过民主制度，何来地方民主制度？无地方民主，何来地方自治？中国的地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的专制工具。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。所以说：中国古代的乡绅自治，本质上还是独裁体制，老百姓没有参与权利，大家对选举是一无所知。

二，袁世凯从提倡自治到消灭自治

1905年，直隶总督袁世凯向朝廷申请在天津开展地方自治的实验。他的申请得到了慈禧的批准。然而，老百姓以“莫谈政治”的信条对袁世凯的努力袖手旁观。于是，他派出人马，到日本学习选举办法，回来后深入乡村，挨家挨户宣讲。同时，把自治之利编成白话，张贴广告，以期家喻户晓。如果中国早就懂得选举的话，何必要到日本学习？

结果是：13567个合格选民，只有1300人主动登记。袁世凯不甘心，又威逼利诱：一边许诺发奖金，一边派人挨家挨户威胁。勉强动员了8000人投票，这一招果然管用，没几日，登记选民人数就达到了8753人，达到了选举法定人数。这些选民最终选出由30名乡绅组成的地方议会。中国人根本不知道选举为何物，好不容易选出的议会却不知道该如何运作。袁世凯离津的时候不得不痛苦地承认：“三年自治，收效甚微。”

袁世凯得到了一个成功收效是：胡萝卜加大棒才是中国选举的不二法宝，其他都是扯淡。这个成功经验被后人奉为经典，大家看到某些地方村干部在选举中经常采取贿选的手段就是认真学习“袁世凯促进选举精神”的结果。

1907年，朝廷批准各省成立咨议局。1910年各省咨议局士绅串联掀起四次大规模的“请开国会运动”，背后均有地方督抚支持。朝廷因此赋予咨议局对督抚有“议请更正之权”（监督权）。但朝廷重建集权、将地方人事及财权收归中央的做法，与地方有着不可调和的矛盾。如盛宣怀代表中央介入使得浙江铁路总理汤寿潜被革职，即引起浙江省咨议局的激烈对抗，陈情书明确认定“事关本省权利存废事件，应在咨议局权限之内”。这种排斥中央干涉地方事务的立场，恰与地方督抚同调。

1911年辛亥革命时期，脱离清廷独立的各省都督，实际控制着本省军、财大权。孙中山遂转而有意构筑一种介于美国联邦制和法国中央集权制之间的制度，中央政府“专管军事、外交、财政”，余者由各省自治。南京方面在制定《临时约法》时有两种声音，胡汉民主张联邦制（总统+地方自治），以地方制约中央；宋教仁主张中央集权制（总理+责任内阁），以内阁架空总统。最终宋的意见胜出。至于中央和地方之间的关系，《临时约法》只字未提。

袁世凯继任临时大总统后，将大量的精力用在了摧毁地方自治势力上。1912年7月，袁首次将国务院拟定的省制问题草案提交临时参议院审议。草案中省长由中央任命一条，引起各省议会强烈不满，要求由省议会民选。这种要求与清末咨议局对清廷中央集权的抵制一脉相承。草案中“军民分治”一条，省议会多赞成，各省都督则普遍反对。鉴于分歧太大，草案被撤回修正。8月份，草案第二次提交参议院审议，参议院修改了草案中条款引起上中层争论。草案再次被撤回修正。随后，袁政府提出的第三份方案，是以“废省存道”为主要内容的“虚三级制”。简单说来，就是分省、道、县三级。省设总监，由大总统特任，不设省议会，为“虚”；省之下，设道、县两级，行政长官由中央政府任命，同时设相应自治机构，为“实”。该方案的要害在于省总监一职名义上为“虚”，实际权限却远大于之前方案中的省行政长官。省总监权力增大且由中央任命，坚持地方自治的省议会则被废除，这种集权独裁之术，早就被戴季陶等很多人看穿。因担心被否决，该提案一直在总统府、国务院、法制局之间来来回回，而未送至参议院审议。直到1913年1月，诸多参议院议员回乡参加国会选举，袁才趁机以参议院人数不足无法开会审议提案为由，直接以临时大总统令宣布改革地方官制，明令“各省行政长官由大总统任命”。这种绕开法定程序的行为，招致很多舆论批评，也强化了国民党对袁的不信任。

 “二次革命”被镇压后，地方自治迅速彻底地败给了中央集权。国民党籍都督被逐，非袁派的南方都督如程德全、朱瑞、蔡锷等也俱被撤换。1914年2月，袁世凯下达总统令，要求停办地方各级自治组织，以免“妨碍行政”，并宣布“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方会议”，将各省议会一律解散。这等于回到了清末设立咨议局之前的独裁状态。

1914年5月，袁颁布《中华民国约法》，规定大总统有制定官制、官规，任免文武官吏之权；新官制将原属省自治范畴的教育、实业等项，全部收归中央——这等于彻底摧毁了咨议局时代以来国人在“民权”和“地方自治”层面的所有抗争和努力。

短短三年，“一夜回到解放前”。谁还记得，1905年的袁世凯曾申请过搞地方自治？

1923年，孙中山说：“《临时约法》既知规定人民权利义务，而于地方制度付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁铸成大错者也。”显然，孙中山也已经意识到：《临时约法》孜孜于防范袁世凯的个人专权，其实抓错了重点。如果《临时约法》中对地方自治有所规定，则省议会及各级自治机构，或不至于被袁世凯彻底摧毁。袁世凯摧毁议会后，最后因称帝而身败名裂，中国随之进入军阀混战的乱世。

三，衡量地方自治的标准

地方自治是地方公民自治而不是地方政府自治，也就是说首先在地方实现民主，建立地方民主政府。地方民主政府联合为民主联邦政府或其它形式的联合政府，军队由联邦政府或联合政府统一领导，以保障联邦内所有个人的安全。

衡量一个地方自治的标准：第一，公民是否有权在保障自治的法律之内享有对地方事务的排他性的自主治理权，中央政府不可过问，自治体在自治范围之内有权不接受上一级和中央政府的领导与指导；第二，领导人由自治体内自行选举产生，若其领导人由中央政府任命，或需要得到中央政府认证与批准的地方政府都不是自治的。

在自治社会中，政治秩序是由下至上逐级构成的。每一级政府的合法性均来自下一级和每个社会成员。政府的合法性来自于每个人的自愿同意。在非自治的和部分自治的社会，国家的权力要么来自最高领导人，要么来自执政党的意识形态和最高领导人的学说。

1917年阎锡山开始在山西推广自己在日本学来的村政自治建设，到1927年前大体完成。国民党在训政时期开始了县自治的试点。1949年台湾开始了县长的竞选，1990年代台湾最高领导人也通过竞选产生。台湾的各级政权都是高度自治的，而且符合自治标准。大陆港澳还有待进一步学习！