行政权力相对分离不是改革方向

（武汉）乔新生

　　《北京市关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》提出了行政决策权、执行权和监督权相对分离的原则，计划用五年的时间初步建立规范权力运行的三大体系。这是继深圳市之后，我国主要城市在行政权力相对分离改革方面迈出的重要步伐。

　　作为一个长期从事廉政研究的学者，笔者不无遗憾地指出，无论是在理论上还是改革实践上，都充分证明，这样的改革思路是错误的。这样的改革非但不能解决我国行政腐败问题，反而会滋生出更多的矛盾，从而降低我国行政效率。

　　人民代表大会制度下的行政管理系统，与三权分立体制下的行政管理系统是完全不同的。人民代表大会制度下的行政管理系统是一个纯粹的执行系统，重大事项必须交由人民代表大会及其常委会作出决策，这既是我国宪法和法律规定的一般原则，同时也是我国政治制度得以落实的具体表现。人民代表大会及其常委会是人民当家作主的权力机关，各级政府只能在人民代表大会的领导和监督下从事行政管理工作。当前我国行政决策权力过多，是因为人民代表大会还没有充分发挥应有的作用。随着人民代表大会制度的完善，行政机关独立决策的事项将会越来越少，因此，根本没有必要在行政机关设立专门的行政决策机构，因为这样做不仅会直接或者间接架空人民代表大会的权力，而且更主要的是，会导致我国行政管理体制更加紊乱。

　　为了提高行政效率，各国普遍实行首长负责制。换句话说，行政首长负责制是各国行政法律制度的常态，也是我国未来行政体制改革的方向。行政首长负责制的基本含义就在于，行政首长必须对行政系统的所有事项负责。行政决策权、执行权、监督权相对分离，实际上是淡化行政首长负责制的表现，它可能会导致行政首长职权过于分散，还可能会导致行政机关内部不同职能部门之间相互扯皮的现象更加严重。

　　将一个高度集中统一的行政系统拆分为决策机构、执行机构和监督机构，不仅在技术上增加了不必要的环节，而且更主要的是，不利于提高行政效率。行政首长作出决定，职能部门应当雷厉风行，如果出现问题，行政首长负责承担所有的责任。如果把行政首长的决策权、执行权和监督权分离开来，那么，有可能会导致互相推诿的现象发生。可以设想，如果把行政系统拆分为行政决策、行政执行和行政监督机关，那么，行政首长应该扮演怎样的角色呢？如果仅仅是一个协调人的角色，那么，行政首长如何向选民负责？如果行政首长对决策、执行和监督负责，那么，所谓形式上的决策权、执行权和监督权分离还有必要吗？

　　这些年来，我国在行政体制改革方面走了不少弯路，这一方面是因为我们不了解人民代表大会制度的深层次含义，在行政体制改革方面原地打转，而没有强化行政机关的执行功能；另一方面则是企望通过内部的技术性改革，达到反腐倡廉的目的。反腐败的经验和教训表明，行政权力相对集中会产生腐败，但是，行政权力相对分散也会产生腐败，从某种意义上来说，行政权力相对分散可能会产生更大的腐败。现在一些项目需要不同的行政部门审批，企业为了加快行政审批的步伐，不得不通过非合法的途径提高效率。这是我国行政权力过于分散造成的恶果，也是我国今后行政体制改革应当克服的现象。

　　不用怀疑北京市在加强廉政风险控制防范方面所作出的努力。但是，我们必须深刻地意识到，在一个坚持人民代表大会制度的国家，只有充分发挥人大代表的作用，将重大决策事项交给人民代表大会及其常委会作出决定，才能有效地防范行政腐败问题。可以设想，如果重大人事任免必须提交人民代表大会，政府提名的候选人必须到人民代表大会接受人大代表的质询，那么，有关人事任免的腐败现象就会减少。现在一些地方重大项目决策强调行政主导，人民代表大会及其常委会根本没有发言权，在这种情况下即使实行行政权力的相对分离，也未必能够从根本上解决投资腐败问题。

　　人民代表大会的权力不仅仅包括决策权力，还包括对政府的监督权力。我国各级人大常委会监督法明确规定，人大常委会行使集体的监督权力，各级人民政府及其职能部门都必须随时接受人大常委会的监督，在行政机关根本没有必要建立独立的监督机关。如果行政机关不能很好地贯彻落实人民代表大会及其常委会的各项方针政策，或者行政职能部门在执行首长的命令时拖拖拉拉，那么，依照我国现行的法律规定应当追究行为人的行政责任。行政机关为了进行效能改革而设置的督察机构，应当对行政首长负责，它们没有也不可能独立于行政首长存在。可以这样说，行政首长在行政系统中既是决策者，又是执行者，同时还是监督者，如果行政首长不能带领团队很好地落实人民代表大会及其常委会的各项决议，那么，行政首长应当辞职。

　　现在我国行政权力膨胀的现象越来越严重，人民代表大会及其常委会的权力被削弱的现象越来越明显。这不是我国行政体制改革的方向。行政体制改革应当以强化人民代表大会及其常委会的监督为前提，在完善人民代表大会制度的基础上，通过明确行政权力，提高行政效率，增加人民群众的满意度。行政机关内部存在的问题不是权力过于集中的问题，而是权力被滥用的问题。如果认为权力相对分离就可以解决权力滥用所产生的腐败问题，那么，就会“按下葫芦浮起瓢”，滋生出更多的腐败问题。深圳市实行行政权力分离之后，仍然出现了重大腐败案件，这从一个侧面说明，行政权力相对分离根本不是解决问题的正确途径，而要想从根本上遏制行政腐败问题，必须强化人民代表大会制度的作用，进一步完善人大代表选举制度，让那些德才兼备的社区居民当选人大代表，并且通过人民代表大会及其常委会监督行政机关的各项活动。


　　乔新生 中南财经政法大学廉政研究院教授院长