中国公务员制度改革刻不容缓

乔新生（武汉）

　　一年一度的国家公务员考试，成为世界注目的大事。不少海外新闻媒体记者采访笔者，为什么中国公民热衷于担任国家公务员。

　　官本位现象是中国公务员热持续不退的根本原因，而公务员投入产出性价比之高，也是许多年轻大学毕业生报考公务员的重要原因。现在，中国的经济正处于调整时期，市场上获利机会越来越小，在这种情况下报考公务员不失为解决就业的有效途径。根据笔者抽样调查，绝大多数大学毕业生报考公务员是为了获得饭碗，但也有一些研究生报考公务员是为了选择最有利的跳板，一旦被考试录用成为公务员，今后选择其他职业将更为方便，无论是下海经商，还是到事业单位工作，担任公务员的资历都将成为浓重的一笔。现在商人担任公务员凤毛麟角，事业单位工作人员要想进入公务员行列也有一定的难度，可是，如果成为公务员特别是担任领导职务的公务员，要想从事商业活动或者进入事业单位则易如反掌。正因为如此，越来越多的大学毕业生把公务员考试作为寻找工作的终南捷径，只要考上公务员，哪怕只在国家机关呆几天，在选择其他职业的时候，就会拥有便利的条件。这种特殊的人才配置现象，使得许多年轻有为的大学毕业生主动舍弃外资企业优厚的工资福利待遇，到一些重要的国家机关担任公务员。

　　除了上述原因之外，中国独特的公务员结构设计也是许多人踊跃报考公务员的深层次原因。众所周知，中国《公务员法》对公务员没有实行分类管理，在制定公务员行为规范的时候，只是根据公务员的工作性质和服务职能进行了简单的分工，没有从公务员市场准入和考核标准方面进行科学的分类。绝大多数国家的公务员分为政务官和事务官，政务官一般通过民主选举产生，他们不仅有严格的任职期限，而且要随时接受选民的检验；公务员中的事务官则是国家机关从事事务性工作的官员，这一类官员往往通过考试产生，他们在国家机关从事事务性工作，不担任任何领导性职务。此类公务员根据自己的业务能力考核晋升，但是，如果事务官要想成为政务官，必须首先辞去职务，以民主选举的方式担任政务官。在我国由于没有区分政务官与事务官，一些事务官工作一定年限之后可以自然成为政务官，这就使得公务员考试成为政务官的重要途径。换句话说，大学毕业生要想担任领导干部，必须通过公务员的考试方能取得准入资格，一旦通过公务员考试，那么，不仅可以成为国家机关中从事各种事务性工作的官员，而且有可能会成为具有领导权力的政务官。正是这种独具中国特色的公务员结构设计，让那些有志于担任领导干部的大学毕业生，不得不走上公务员考试这条路，从而使公务员考试成为举世瞩目的国家考试。

　　对这种现象进行批评是容易的，但是，找到解决问题的方法却是十分困难的。现在一些学者认为中国大学毕业生竞相参加公务员考试，为我国未来政治体制改革打下了良好的人才基础，越来越多的年轻人进入中国的公务员队伍，吐故纳新，从而使中国的政治体制改革由内向外逐步推开。这是一种典型的想当然。越来越多的大学毕业生参加公务员考试，不仅会导致中国的市场经济发展出现人才缺口，而且更重要的是，会进一步强化中国的官本位意识，使中国的政治体制改革步履维艰。

　　事实上，现在围绕着国家公务员考试已经出现了许许多多的问题。由于公务员考试竞争激烈，一些用人单位通过设定更加严格的录取标准，将大批符合公务员标准的人才拒之门外。一些地方在公务员录用体检环节弄虚作假，结果导致一些考试成绩优秀的人名落孙山。还有一些用人单位巧立名目，针对特定的考生设置标准，从而使公务员考试变成了任人唯亲的幌子。所有这些不仅严重地削弱了执政者的公信力，而且动摇了我国公务员制度的基础。如果不对我国公务员制度进行大刀阔斧的改革，那么，我国公务员考试录用制度以及整个国家的政治制度将会遭受严重的信任危机。

　　讨论公务员制度改革中存在问题的时候，我们必须首先澄清一下几个概念：首先，公务员是不是就业的岗位？答案是肯定的。一些学者为了说明公务员职务的特殊性，直接或者间接地否定公务员就业岗位的性质，认为公务员是国家特殊的群体，不能简单地认定公务员是一种就业岗位。如果从公务员工作的性质来看，的确有一定的特殊性，但是，从劳动就业的角度来看，公务员是典型的就业岗位。现在越来越多的大学毕业生报考国家公务员，就是要解决就业问题。

　　既然公务员是一种特殊的就业岗位，那么，在公务员制度改革的过程中，就必须考虑到就业问题。如果大幅度削减公务员的岗位，那么，有可能会导致社会就业压力进一步增加。从世界各国的情况来看，有些国家公务员的比例较高，有些国家公务员的比例较低，这从一个侧面说明，公务员与人口之间的比例并没有科学的标准。从减少财政开支的角度来说，公务员的人数少，公共财政开支的数额也就相对较少。但是也有例外，一些国家公务员的人数相对较少，但是，公共财政开支的数额比较大，究其原因就在于，一些国家实行高薪养廉的制度，公务员的工资及福利待遇相对较好。各国《公务员法》规定公务员的范围和职能不同，有些国家的公务员担任一定的社会服务职能，责任范围相对较宽，因此，这些国家公务员的数量相对较多；一些国家公务员担任的社会职能相对较少，非政府组织相对发达，因此，这些国家的公务员数量相对较少。所以，在讨论公务员比例问题的时候，不能一概而论，而应当具体问题具体分析。如果一个国家的某些地区经济相对发达，该地区的社会服务功能相对较多，非政府组织不健全，那么，这个地区增加公务员的名额是必要的。换句话说，“小政府大社会”只是一个比较原则的规定，究竟需要多少公务员则应当根据当地的实际情况，通过民主的方式作出决定。我国一些中西部地区国家机关公务员人数相对较多，这一方面说明当地的就业渠道相对狭窄，另一方面则说明当地政府可能承担着比较多的社会管理服务职能。讨论公务员制度改革问题的时候，既要考虑到公务员的总体人数，但同时也要考虑到公务员的具体工作职责。如果国家机关人浮于事，那么，不仅要减少公务员考试录用的人数，而且要大幅度精简国家机关的工作人员。

　　其次，公务员是不是“金饭碗”？现在越来越多的大学毕业生把公务员作为自己的首要选择，这一方面是因为公务员是最好的跳板，另一方面则是因为公务员是典型的金饭碗。不少从事公务员培训的专家认为，公务员同样存在优胜劣汰的问题。坦率地说，这种说法可能会误导公众。公务员市场准入的门槛相对较高，但是进入之后，往往能得到国家法律的严格保障，各项福利待遇相对较好。担任不同职务公务员工资福利待遇不同，但是，公务员的表面工资和福利待遇往往低于实际工资和福利待遇。换句话说，公务员工资和福利待遇的含金量相对较高，即使进入国家机关担任相对比较低的职务，与从事其他职业的公民工资收入福利相比仍然具有明显的优势。一些外资企业职工的工资福利相对较高，但是缺乏稳定性，而且劳动强度比较大，从长期来看公务员的性价比仍然很高。公务员是典型的金饭碗，尽管这些年来国家实行一系列的公务员淘汰制度，但是只要遵纪守法，公务员的基本工资福利待遇不会发生明显的变化。当然，相比世界其他国家的公务员，中国公务员的工资福利待遇相对较低，这一方面是因为中国长期实行低工资福利政策，另一方面则是因为中国的公务员享受其他国家公务员所无法享受的各种非工资福利待遇。

　　承认公务员具有相对稳定的工资和福利待遇，不是反对我国公务员工资随着经济的发展而稳定增长。我们不能掩耳盗铃，一方面认为公务员的工资福利收入相对较低，而另一方面则拼命地反对大学毕业生考试进入公务员行业。当前我国之所以会出现公务员考试热，很大一部分原因是因为公务员的工资福利待遇相对较好，如果不尽快改革我国公务员工资收入制度，实行公务员财产申报制度，逐步解决公务员队伍中普遍存在的灰色收入问题，那么，我国公务员热还会持续发酵，我国在人才配置问题上还会出现千军万马过独木桥的现象。

　　面对世界上独一无二的公务员热，国家最高决策机关应当采取坚决有力的措施，尽可能地扭转这种局面。笔者认为，当前我国在人才资源配置方面已经出现了非常严重的问题，越来越多的大学毕业生选择加入公务员队伍，而不是选择创业或者市场就业，是因为我国市场经济尚未完全发育成熟，市场竞争的法制化尚未完全形成。只有加快培育我国的市场经济，彻底理顺市场主体与政府机关之间的关系，形成良性竞争的局面，才能从根本上解决我国人才资源配置中出现的问题。

　　与此同时，国家应该对我国的公务员制度进行大刀阔斧的改革，尽快修改《公务员法》，将我国的公务员分为政务官和事务官，今后政务官必须选举产生，事务官则必须通过考试产生。简单地说，就是要在我国公务员制度上建立“天花板”，今后凡是考试录用的事务官，必须按照事务官的管理规则逐级晋升，如果事务官要想担任领导干部，那么，必须辞去工作，直接通过民主选举的方式担任政务官。今后不再从事务官中选拔领导干部，我国政治体制中出现的“秘书现象”必须逐步消失，任何从事事务性工作的官员，一旦选择担任领导职务，就必须主动辞职，通过民主选举的方式担任政务官。这样做不是画蛇添足，而是要在我国公务员考试录用过程中，建立一种科学的选拔机制，今后凡是从事事务性工作的公务员，考试录用之后只能担任事务官，如果要担任政务官，必须首先放弃自己所享有的优厚事务官待遇，必须从零开始，通过层层民主选举担任领导干部。

　　早在十多年前笔者就大声疾呼，要对我国的公务员进行分类管理。现在看来，中国的公务员体制改革已经刻不容缓。正是因为看到了我国公务员制度中存在的明显漏洞。现在越来越多的大学毕业生试图通过考试进入公务员行列，而国家的人力资源部门出台的一系列政策，则进一步强化了我国公务员录用考试和使用中存在的不合理现象。部分地方通过考试方式直接选拔领导干部，形成了独特的“少数人选少数人”现象。假如不加快我国民主政治体制改革，让更多的人通过公开民主选举的方式担任领导干部，而只是通过考试选拔国家领导干部，那么，最终的结果必然会导致我国宪法所规定的人民代表大会制度被彻底虚化，人事制度改革走上民主法制的反面。相信新一代国家领导人已经充分意识到我国公务员考试录用制度中存在的问题，会尽快修改有关法律，使我国政治体制改革与经济体制改革相伴而行，以政治体制改革促进经济体制改革。

　　乔新生：中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授