中国的政治体制改革为何被异化

乔新生（武汉）

　　中国铁道部撤销，曾经被视为中国本届政府行政体制改革的一个标志。然而，中国铁路局的成立，则将这次行政体制改革推向了尴尬的境地。新闻媒体披露，中国铁路局隶属于中国交通运输部，而中国铁路总公司则归口国有资产监督管理委员会，是中央政府直属的正部级单位。这就意味着副部级单位中国铁路局必须对正部级单位中国铁路总公司实施监管。这样的行政体制改革究竟能够收到多大成效，相信所有了解中国国情的人都会得出正确结论。近些年来，中国在行政体制改革方面出现了许多“创举”。比如，为了加强对中国大学的管理，中央决定将一些大学升格为“副部级单位”，大学校长享受副部长待遇，这样做不仅可以把大学纳入到教育部的管辖范围，教育部可以直接向大学派驻校长，而且可以让大学成为一个真正的行政单位，大学校长都有行政级别，因而必须按照行政管理的要求，接受教育部的监督。在某些大学校长看来，教育部这样做不是行政化的表现，而是为了便于更好地管理中国的大学。对于社会各界广泛批评的大学行政化现象，大学校长仿佛不是批评的对象，而是改革的“牺牲品”。这种独具中国特色的政治体制改革“异化”现象充分说明，中国的政治体制改革已经到了十字街头。

　　所谓改革的行政化，就是指按照传统的行政等级制度，重建社会政治经济秩序。改革的目标是为了充分实现每个人的权利，可是，改革的结果却是损害每个公民的权利。在重建社会政治经济秩序的过程中，由于过分强调行政化色彩，以至于在改革的过程中，以强化行政管理推动改革，以行政主导的方式代替市场主体和公民的决策。近些年来，中国的政治体制改革之所以出现明显倒退现象，根本原因就在于，改革是行政主导的改革，改革的目的是为了进一步强化行政权力。执政者试图通过加强行政管理把握改革的方向，巩固执政党的地位。

　　这是一种非常奇特的改革路径选择，它导致中国的市场经济停留在模拟阶段，改革非但不能更好地保护公民的权利，反而使公民的权利不断受到损害。中国国务院总理李克强在主持国务院常务会议的时候曾经指出，凡是在政府审批的领域，往往会出现产能过剩的问题，比如钢铁水泥；凡是在政府彻底放开的领域，反而会出现了真正的市场竞争秩序。这从一个侧面说明，中国在推进市场经济体制改革的过程中，由于政治体制改革不到位，或者说，政治体制改革出现了明显的异化现象，结果导致中国市场经济的改革发生偏转，以至于在一些领域出现了非常严重的垄断现象。如果继续按照传统的思路推进市场经济的改革，而没有意识到行政体制改革对市场经济发展的重要意义，加快行政体制改革的步伐，那么，中国的市场经济改革很快会陷入万劫不复的深渊。

　　中国的政治体制是一种非常奇特的政治体制。照抄苏联政治模式建立起来的中国人民代表大会制度，是一种中央集权与地方自治相结合的政治制度。重大事项依照宪法的规定必须由全国人民代表大会作出决定，可是，地方人民代表大会可以依照地方人民代表大会组织法，选举产生地方政府、地方法院、地方检察院，这就使得地方人民代表大会拥有绝对权力。从某种意义上来说，中国人民代表大会制度比西方国家的联邦制度更具有地方自治的色彩，地方人民代表大会作出决定，可以改变地方的政治格局，可以影响地方的司法裁决。尽管全国人大及其常委会颁布一系列的法律，试图从法律上约束地方人大及其常委会的权力，但从实际操作来看，除了立法权相对较弱之外，地方人大在司法权和行政权方面，丝毫不亚于西方联邦制国家各个州的司法权和行政管辖权。中央政府为了解决“全国一盘棋”的问题，不得不在现有的政治体制之外，依靠执政党的力量，通过组织部门进行地方党政人员的交换，以此来解决可能出现的地方割据问题。换句话说，中国当代的政治制度是一种内外结合的政治制度。从外部来看，宪法和法律赋予了地方人大极大的权力；但是从内部来看，由于执政党通过人事资源的管理，有效地减少了地方自治可能出现的问题。在一些地方为了加强管理，地方人大刚刚选举产生的人大和政府负责人，立即被中央调往其他地区。这种改革思路已经波及到中国的司法领域，现在最高人民法院、最高人民检察院已经直接插手地方法院和检察院的人事任免工作，最高人民法院、最高人民检察院通过直接干预地方法院和地方检察院的人事安排，确保地方法院和检察院在处理案件的过程中不会出现大的偏差。这种独具中国特色的政治体制，决定了中国的选举制度不可能有效地发挥作用。其中的道理非常简单，即使通过民主选举产生政府官员和检察院的检察官、法院的法官，由于中央政府可以充分行使自己的人事任免权，因而那些由地方人大选举产生的政府官员、法官和检察官，很可能会被中央撤换。因此，那些有志于在中国政坛闪转腾挪的有识之士，根本不屑于征询地方人大代表的意见，他们可以通过走上层路线，解决他们未来的岗位问题。

　　可以这样说，中国政治体制改革中的行政化只不过是表象，而深层次的问题则是，中国公民没有真正的选举权。可以设想，如果选民投票选举的市长，在不经过市民同意的情况下直接被派往其他地方，而中央政府空降市长根本不需要征求市民的意见，那么，市民还有投票的政治热情吗？过去学术界对中国的政治选举有一种误解，认为中国的选民缺乏选举权。实际上中国的选举法已经赋予了中国公民选举的权利。中国公民之所以不愿运用这项权利或者缺乏行使政治权利的主动性和积极性，根本原因就在于，公民选举产生的市长并不直接对市民负责，他们只需要对中央政府或者执政党负责即可。正因为如此，对于人大代表的选举，中国公民普遍持冷漠态度，因为他们知道，中国人民代表大会只不过是橡皮图章，人民代表大会选举产生的政府官员并不需要对人民代表大会负责。只要能得到中央的青睐，那么，官员即使在地方缺乏口碑，也可以平步青云，直上九天。

　　探讨中国的政治制度，既要看到表象，同时也要看到本质，既要关注法律所规定的基本政治制度，同时也要看到政治制度在现实生活中实施的异化现象。可以这样说，中国共产党的领导不仅仅是一种政治表述，在政治体制改革中，共产党的领导实际上就是指中国共产党通过人事管理，全面把握国家权力。在这样一个政治体制下，政治选举只不过是形式，而政治选举背后执政党的协调或者协商才是根本。正因为如此，中国共产党中央党校的一些专家才会大力鼓吹中国的“政治协商”制度，认为政治协商是中国的政治特色，也是中国未来政治改革的重要组成部分。政治协商是解决中国问题的重要手段，也是中国未来政治发展的方向。更有一些学者直言不讳，在中共中央的机关刊物《求是》上发表文章，认为中国共产党的换届选举带有古代“禅让”的色彩。这是公然把现代民主政治赤裸裸地改造为中国古代的封建改朝换代制度。千万不要以现代的民主政治常识来分析这种“学术总结”，也不要以古代政治的基本特征来分析中国当代的政治现象。中国的学者只不过是在借助于中国古代的政治制度，昭告天下，中国的政治体制改革，与现代民主政治体制改革格格不入。

　　现代民主政治体制改革的核心是主权在民，改革的基本手段是通过直接选举的方式，建立政府官员直接对选民负责的政治运行机制，政府官员必须随时接受选民的监督，而选民可以充分利用自己的选票表达自己的政治意见。而在现实生活中，中国政治制度改革的核心价值就在于，通过强化中央的人事管理权力，把现代民主政治选举异化为中国古代的郡县制。全国各地的民主选举只不过是形式，而选举的结果必须得到中央的认可。如果在地方选举的过程中出现“意外”，一些特殊人士当选政府负责人，那么，中央政府可以通过组织渠道进行重新“安排”。总而言之，地方人大选举的结果只不过是参考。为了加强对各个领域各个行业的管理，中央政府充分利用自己的组织管理权，在全国范围内选择那些充分贯彻中央领导意图的政府官员。这样的政治体制改革必然会导致在形式上出现行政级别越来越明显的现象。为了加强对某个领域的监管，执政党赋予这些领域管理部门负责人一定的级别，然后通过中央的组织调配，让那些能够忠实地贯彻中央意图的官员作为“钦差大臣”直接在这些领域担任领导职务。正因为如此，中国的所谓民间组织包括妇联、法学会、中国作协、中国文联甚至红十字会等单位都有行政级别。在这样的政治架构下，任何章程都只不过是摆设，任何民主选举都只不过是形式，而任何民主政治体制改革都只不过是为了强化中央权力。

　　以赋予行政级别的方式强化中央管理，在中国具有悠久的历史传统。当年的秦始皇充分吸取了西周封建制度带来的教训，在全国建立了中央集权制的政治体制。此后几千年，虽然部分朝代尝试恢复封建制，但是，由于很快出现了地方叛乱，王朝立即将带有地方割据色彩的封建制改为中央集权制。当代中国的政治体制是典型的中央集权制，在这样的政治制度下，人民代表大会制度必然会被彻底地扭曲，地方人民代表大会根本无法发挥应有的作用，而全国人民代表大会及其常委会只不过是执政党集权管理的一个背书机构。中国共产党通过召开中央委员会解决全国的组织管理问题，而中国共产党的政治局及其常委会则负责省部级官员以上的管理。在这样的政治体制下，无论是中国的大学还是中国的国有企业，都不可避免地被赋予行政级别，而这样做既可以安排更多的政府官员，同时也可以通过强化行政管理，将本来应该属于社会管理和市场管理的内容纳入到行政管理的范围之中，从而使中国的执政党成为一个无所不能超级政治组织。中国本届政府试图改变这种情况，但是，从铁道部改革的情况来看，不可能达到预期的目的。其中的道理非常简单，在既得利益集团的相互掣肘之下，在中央政府强化管理的指导原则下，中国的市场主体和社会组织根本无法发挥应有的作用。中国的行政体制改革必须从最基本的选举制度开始，建立一种自下而上的政治架构，彻底打破现有的政治格局，让中国共产党内的精英分子通过公开的选举走上政治舞台，让中国的政治改革真正步入正轨。


　　乔新生：中南财经政法大学社会发展研究中心主任 教授