中国面临的挑战

赵建华

    1, 中国面临的资源挑战

    中国是一个大国，拥有世界上最多的人口，虽也是世界上国土面积最大和资源拥有最丰富的国家之一，但人均之后，水平相当低，是世界上人均资源拥有量最少的国家之一。人均拥有的矿产、石油、天然气以及土地、水资源等等均在全球的平均水平之下。中国的人口数量已经超出自身拥有的资源的承载能力，中国存在人口基数巨大带来的沉重压力。

    中国的国土为960万平方公里，是一个国土辽阔的国家。中国的国土中，有大片是自然环境条件恶劣的国土，如西藏、新疆、内蒙古、青海，生产生活条件差，国民经济承载水平低，工业化和城市化水平低，国土的产出能力和产出水平低。也有大片自然环境不佳的，有一定恶劣性的国土面积，如黄土高原为主的山西、陕西、甘肃、宁夏等，这些地区的国民经济承载能力和水平也相对较低，人们的生产生活也受到严重影响。中国的华东、华南、西南、华北、东北都是适宜人居和国民生产的，工业化和城市化水平高。但这里的人口众多，人口密度大，国土面积也面临人口数量的巨大压力，国土的承载力也处在临界状态。总体而言，如果以人均水平衡量的话，中国的国土面积是相对少的，在世界上的排名较为落后。中国巨大的人口基数以及相对较少人均国土面积是中国未来发展过程中遇到的最严峻的挑战之一。

    中国因为拥有辽阔的国土面积，因而也相对就拥有巨大的资源总量。就总量而言，中国的资源，包括耕地、水、森林、煤炭、石油、天然气、矿产等，都是世界上的资源大国，但以中国的人口总量平均，则与国土占有量的总貌一样，都是较小的数目，绝大多数属于人均资源拥有相对贫乏的国家。其中，仅煤炭一项是世界上人均拥有量较高的。

    在传统上，中国曾经是一个农业大国，农业在国民经济中有过重要的地位，耕地面积总量一直是世界上最大的，中国巨大的人口数量的粮食依靠耕地的产出。但人均耕地拥有量并不大，农业产出提高极大地依靠科技进步和体制改革带来的单产提高。即使科技进步和体制改革带来的粮食总量增多，在中国人口基数大且存在人口增量的情况以及工业化和城市化的巨大压力下，中国的粮食生产还是一个发展中的具有挑战的战略问题。

    中国经济的快速发展和生活水平的不断提高，能源消耗越来越大，由于中国的人均能源拥有水平相对低，能源压力也相当大，所面临的挑战丝毫不亚于粮食生产所面临的挑战。煤炭是中国蕴藏量最多的能源，但人均指标也远不在世界前列。煤炭作为中国传统的能源结构中分量最大组成有很长的历史，火力发电、钢铁冶炼、燃烧锅炉等，一直以煤炭为燃料。现在，煤炭也还是中国能源结构中的重要组成。中国煤炭蕴藏与中国的煤炭消耗在空间上并不相称，煤炭拥有主要在北方内地，如山西、内蒙古、新疆等地，这些地方的经济总量较小，而南方经济发达地区，如长江三角洲和珠江三角洲等煤炭拥有量很少。煤炭的利用存在高昂的运输费用。以中国的煤炭蕴藏量而言，在近期还不至于出现危机。煤炭是一种不可再生资源，只存在消耗，不存在生产，在不断的消耗过程中，中国的煤炭最终会枯竭。从开采与运输的成本，尤其是以长远的眼光来看，煤炭也是存在挑战的能源项目。

    中国的能源结构中，石油和天然气的消耗越来越大，但中国的石油和天然气的资源蕴藏量有限。现在，中国的汽车拥有量不断增加、家庭天然气消耗量不断提高，中国的石油和天然气的勘探和开采远远不及消耗，需要大量进口，中国已经成为一个世界上石油和天然气进口大国。随着经济发展和生活水平的继续提高，中国的石油和天然气等能源的紧张程度还会加剧，中国的石油和天然气对外的依赖程度还会加大。中国的石油和天然气的战略意义要求中国必须重视战略规划。

    中国的水资源主要使用在水力发电、耕地灌溉、人畜饮用、工业冷却等诸多方面，是一种战略资源，在国民经济中具有重要地位。其中，中国的水力发电与火力发电是中国的电力能源的主要来源，另外，以中国的巨大的农业基础及其农业用水，以中国巨大的人口基数及其水资源消耗，水资源的重要性可见一斑。中国的水资源在总量方面来讲，并没有太大的缺口，从人均水资源的拥有量来看，还是相对紧张的。由于水资源的分布在地域上有着巨大的不平衡，中国的水资源问题也具有严重的挑战性，中国存在水资源严重短缺的地区相当广，而且短缺程度也相对严重。在中国的西南地区，水资源丰富，在华中、华东和华南地区，水资源亦较丰富。而在中国的华北和西北地区，水资源则非常缺少，生产生活深受影响，成为国民经济发展和人民生活水平提高的瓶颈。现在，投资庞大的南水北调工程就是为了解决北方地区的缺水问题。中国的水资源问题也是存在挑战的重大问题。

中国的矿产资源也面临十分紧张的局面，铁和铜等大宗矿产对国外的依赖度很大。中国的铁矿蕴藏和产量并不低，但中国的铁矿的品位相对较低，开采的相对成本较大，因此从国外进口的数量相当可观。从人均拥有的矿产数量来看，依赖国际市场更是有必要。巴西和澳大利亚是中国矿产进口的主要来源国，上海宝山钢铁总厂等就是以巴西的进口铁矿来生产钢铁的。中国还处在经济快速发展的上升期，基础设施建设和房地产建设蓬勃发展，钢铁有着巨大的市场需求，未来中国还需要大量的钢铁。另外，铜等重要的战略资源在中国也有巨大的需求，中国本身的资源也有限，需要从国外市场进口。

2, 中国面临的人口挑战

资源问题作为中国面临最大的挑战的同时，中国的人口也是一个作为与之密切相关的又一重要的巨大挑战。

中国是一个人口大国，不但，以拥有13亿多的人口，总量居世界的首位，而且，也以较高的人口密度，成为世界上资源最为紧张的大国之一。中国的人口问题，远远不是巨大的人口数量一项，中国的人口问题还包括人口的质量、人口的城市化、人口的户籍管理以及人口的计划生育等等重大问题。

中国拥有13亿多的人口，这个巨大的数字后面是巨大的资源的消耗。一个人需要有日常的消耗，13亿人口要有13亿份消耗，任何一项，凡举国消耗，均是一个巨大的压力。一个人的衣食住行离不开消耗，中国这样一个人口大国面临的人口带来的挑战可想而知。现在，中国还是一个发展中的国家，中国的经济发展和人民生活处在发展中国家的较好水平，与发达国家相比，中国今后还有巨大的发展余地。如果中国实现美国等发达国家经济和人民生活水平，与美国一样的人均消耗资源的话，中国需要有美国现在这样的消耗水平的4倍多的资源，以中国自身拥有的资源无法满足需求，需要从国际市场上进口大量的资源。现在，美国的巨大的世界影响力，其中很重要的一个方面就是为了从国际市场上获得和保护资源利益，尤其是石油等资源。中国如果要有全球的资源市场的地位，以实现和保护自己从国际市场上获得必要的资源，也就要有美国这样的国家影响力。

中国的人口在数量上存在发展的巨大挑战，在质量上也存在巨大的挑战。中国的人口的质量首先是人口的教育水平。中国对教育的重视提高到国策的地位，不但是政府十分重视教育，以发展教育和提高教育作为重要的国家战略，而且也会一般的民众所绝对重视，一般民众视子女的教育为家庭的头等大事，教育开支为家庭开支的重要组成。在上个世纪80年代和90年代，中国的教育处在改革和较快发展阶段，而在上个世纪末，中国开始着手高等教育的普及化，现在中国的高等教育基本实现普及化。但是，普及化的时间还不长，普及化的水平也不是最高，人口的当前高等教育入学率高，而人口的总体高等教育水平低，中国人口的总体素质离世纪先进水平的差距存在。现在，全球社会的竞争激烈，人口素质是竞争的最大资本，是国家竞争力的重要标志。中国要在激烈的国际竞争中取得胜利，就需要有高素质的人口，提高人口素质是中国今后发展战略的重要组成。

中国的人口问题中，还存在人口的管理制度问题。中国的人口管理的核心是存在人口的居民户籍和非居民户籍的差异。居民户籍和非居民户籍的差异在许多方面存在，存在居民与非居民之间的隔阂和分离，特别是存在城市和乡村的社会的形态和功能差异，这个差异就是中国人口的管理制度的重要内容。这个人口管理制度有许多部分现在还在实行。其中，尤其是在居住、就业、社会保障等方面存在较大的差异。

从80年代以来，中国城乡人口隔阂和差异逐步发生变化，但整个制度的核心内容，如人口的自由迁徙、人口的管理的制度建设等远未实现改革，还处在一种转型期，以探索性改革和试点性改革为主，没有整体的制度设计和规划。整个人口管理制度显得零碎和凌乱。

中国的人口管理制度，包括传统的人口的户籍制度的改革，与中国的城市化和工业化密切相关。现在，中国的城市化已经超过50%的水平，具有较高水平，城镇地区拥有大量常住城镇地区、但户籍在乡村的人口，这些人口并没有完全纳入城市地区的管理，虽是常住人口，但却是异地户籍，与城镇户籍人口有较大差异，地位有较大差异，在管理上也太不规范、太不健全。中国需要与经济发展和社会需要的现代化的人口管理制度，这是一项具有战略意义的重大政策措施。

中国人口问题中还有一个重要的问题，那就是中国的计划生育政策。中国的计划生育政策作为一项基本国策是上个世纪80年代制定的。计划生育的目的就是限制中国的人口增长，提倡少生优生，在居民户籍中要求一对夫妇一个孩子，在非居民中，要求一对夫妇一个或两个孩子。计划生育政策实行三十多年来，少生了不少人口，至今还在实行，但在某些方面有改革，如独生子女结婚可以生育两个孩子等。在新形势下，如人口老龄化和人口素质城乡逆淘汰等，计划生育政策也面临改革。

中国的计划生育存在的城乡差异正在导致两个主要不良后果，其一，是人口素质的逆淘汰，其二，是人口的男女比例的失调。现在，城乡之间的计划生育政策的差异主要的是城乡生育率水平的差异，城市的人口生育率要低于农村的生育率水平。由于中国目前城乡之间的经济水平、教育水平和民众生活水平的差距，使城市基础条件好，如教育水平、生活水平等等，但按现在的计划生育政策，一个家庭或一对夫妇只能生育一个子女，人口出生率低。而在农村，基础条件要比城市差很多，教育水平和生活水平均要明显低于城市，但却可以比城市多生育。在农村，如果一对夫妇生育的第一个孩子是女孩则还可以再生育一个孩子。这种情形之下，农村的人口增长要明显高于城市，城乡之间就存在人口的逆淘汰问题。现在，在农村地区，凡第一个孩子是男孩则只能是独生子女，而第一个孩子是女孩则可以生育第二个孩子。由于农村一个或两个孩子的政策建立在男女性别差异等待的基础之上的，会带来人口性别比例失调的后果。

此外，由于计划生育政策的长期落实，中国出现了老龄化趋势，在上海等计划生育政策影响较大的省市的情况更为严重。独生子女政策长期实施带来人口的421情况导致人口的老龄化，即一对夫妇一个孩子，独生子女的祖孙的人口结构就会出现这样的情形。人口的老龄化带来社会产出不足以社会供养，社会压力增大，社会效率下降，会影响整个社会的进步。

因此，建立新的计划生育政策也中国面临的一个重大问题。与人口素质提高、人口管理政策改革等构成中国具有挑战性的重大战略问题。

3, 中国面临的工业化挑战

中国是一个经济快速发展的基本工业化国家，也是一个人民生活快速进步的发展中国家，更是一个社会消耗快速增长的资源消费国家。在这种情况下，中国的环境状况却处在相当恶化的程度，环境的污染相当严重，大气污染、水体污染、土地污染等等多种多样，工业化和城市化带来的环境污染使中国社会不堪承受，中国出现了严重的环境危机。

首先，中国的工业化带来大量的废气、废水、废物严重破坏环境，造成环境的严重污染。中国是一个发展中国家，其一，工业发展快，工业化速度高于环境所能够承受的力度，环境承载力小于污染增长的速度，环境污染无法避免。其二，中国的工业化过程中，产业水平较低，环境保护技术水平低，环境破坏力度大，造成环境危机，严重影响中国的发展进步。其三，中国在环境保护上的政策和措施不够到位，环境污染未有机纳入工业化和城市化的进程中，环境污染存在严重的积累效应，环境污染随着工业化和城市化的发展越来越严重。这在以往工业化和城市化的初期尤为严重。其四，是经济因素，环境保护资金投入不足使环境保护得不到有效实施。在工业化全力推进的同时，环境保护也需要产业化推进，环境保护产业与一般的工业产业要同步发展，在工业投资的同时，环境保护也需要投资，环境保护需要资金投入。

其次，城市大量的社会垃圾正在造成中国环境的污染。随着城市化的推进和城市人口生活水平的提高，城市生活垃圾的数量快速上升，城市环境问题与中国的工业化带来的环境问题一样，使环境污染成为一个严峻的问题。城市环境直接与人们的生活相关，影响生活质量。城市生活产生的大量垃圾需要清运和消化，需要建立长远的垃圾处理和环境保护的措施。现在，中国城市垃圾的处理主要是回收利用、堆埋和焚烧等。回收利用是垃圾处理的最佳方式，但并不是所有垃圾可以回收利用，也不是所有可回收利用的垃圾得到利用。堆埋需要土地资源，焚烧需要投资。同时，无论是堆埋还是焚烧，都会产生一定的二次污染。城市的生活垃圾需要有科学合理的措施。在城市化过程中，也一个关乎民生的重大战略问题。

再次，中国的农村存在环境危机，这也是中国面临重要的环境问题。在城镇的工业化和城市化的过程中，中国的农村也得到了巨大的发展，农村的发展与城市的发展联系在一起，农村的发展甚至一度快于城市。农村的发展，一方面是农村本身的经济水平的提高和农民收入的提高，使农村有了发展的资本，另一方面是大量农村人口入城打工，即大量的农民工，从城市地区获得大量的收入，成为农民和农村的积累，用之来发展农村。现在，中国的农村，兴建了大量的新房及其道路等基础设施，农村面貌发生巨变，农民收入大量增加，农民生活水平有了很大的提高，许多农村人口的消费水平也与城市人口一样，产生的生活垃圾也与城市人口一样。在这种新形势下，农村人口产生的垃圾也日益增多，而农村的垃圾处理，如回收利用、堆埋和焚烧等，远不及城市。以往，农村的人畜粪便是一种全面使用的肥料，而现在，人畜粪便作为肥料使用也受到冷落，如何处理人畜粪便也成为一个环境问题。农村的污染相当严重，不但影响农村社会的环境，而且也影响中国的整体的环境。中国面临的环境挑战也包括农村环境问题。

中国的工业化是中国经济快速发展和人民生活水平快速提高的动力，工业化造就中国的世界工厂和国际贸易大国地位。中国的工业化是中国现代化的核心之一。现在，工业化的继续健康和持续发展是中国未来发展的关键。中国的工业化在国家国内形势以及自身发展现状下，存在巨大的挑战。

首先，中国的工业化的效率有待全面提高。中国的工业化存在粗旷型、数量型的特点，以大量的资源消耗和密集的劳动力投入为主要特征，这是在中国工业化效率低下的主要根源。在大量的资源消耗的同时，资源受到一定程度的破坏，环境则受到严重污染。科技进步是工业化效率提升的动力，管理创新也是工业化效率的提升的关键。科技进步和管理创新在工业化过程中未受到足够重视。科技投入，尤其是前沿高端科技跟踪和研发应用等明显不足，而政企不分、市场化竞争不够彻底等严重影响管理创新。中国工业化的效率比较低，与国外发达国家相比存在明显差距。

其次，中国的工业化的整体水平有待提高。中国是一个初步工业化的发展中国家，而在工业化之初，工业化水平则更加低下。中国的工业化，一方面，是在这种低水平的基础上发展起来的，另一方面，则是在大量引进技术甚至管理的基础上发展起来的。一方面，存在基础薄弱的问题，另一方面，存在相当依赖国外技术的问题。中国的自身技术水平低决定基础，依赖国外技术意味着先进的技术掌握在国外手里，中国拥有的工业化水平受到自身基础和国外技术的双重制约。中国工业化水平中国的工业的国际竞争力，也实质决定中国的国家综合竞争力。未来中国，要实现工业化和现代化，要在国际上有足够竞争力，就必须提高工业化的整体水平。

再次，中国的工业化的产业布局有待调整。中国的工业化与中国的市场经济改革联系在一起，整个工业化是在完全计划经济、闭关锁国、长期的政治运动及军事化要求的基础上逐步构筑起来的，受到这样的客观条件的严重制约，有相当多的工业布局与市场经济的要求背道而驰，与科学的要求背道而驰。这些制约条件不但是过去工业化过程中存在，即使在当前，工业化还是受到这些制约条件的长远影响。消除这些制约条件的不良影响，不但是过去工业化过程中的重要任务，也是今后工业化需要解决的重要问题之一。这些制约条件对中国的工业化的影响尤以产业布局为甚。中国的工业产业布局是在原有的基础上依据新的国内外形势形成的，原来的基础对工业化的影响是全局性的。中国工业化的持续推进，需要产业布局作重大的调整，调整的目的就是构建符合当前国内外形势需要的和具有国际竞争力的现代化产业布局。其中，需要坚持的基本原则包括市场经济原则、和国际开放原则。

4, 中国面临的城市化挑战

中国是正在迈向现代化的国家，工业化作为社会经济发展的动力外，城市化则是具体的现代化的最重要的形态和功能的直接表现，城市化是现代化最重要的标志，中国的现代化最终的实现指标之一就是城市化的实现。而所谓城市化的实现就是城市化到达了社会经济现代化状态之下的城乡之间的平衡水平，最直观的概念就是中国的城市化水平要达到现在世界上的发达国家的水平，即城市化水平到达70到80%上下的水平。

当前，中国的城市化水平大概在刚刚超过50%，在国际上处在中等水平，与中国的经济发展大致，尤其是工业化水平相比，有一定的差距，城市化相对较为落后，与经济发达国家相比，则有较大的距离。由于中国的特殊的人口管理政策，中国的城市化的统计也存在不少的口径，各自口径统计出来的数据存在不小的差距。从统计数据上来看，最大的城市化水平和最小的城市化的数据之间差距很大。最小的城市化统计数据是以具有城市户籍的居民户口人数作为城市化水平的衡量指标，这个数据离中国的实际城市化水平有差距。最大的城市化水平数据是以城市实际居住的人口作为城市化水平的衡量指标，即目前的常住的城市人口，这个数据离中国实际的城市化水平最近。这两个数据的存在主要是中国的特殊的人口管理政策直接相关的。如果中国实行了城乡人口的融合的自由迁徙的人口管理政策，中国的城市化水平还会再高一些。

中国城市化存在不少关键性的问题，这些问题具有战略性意义。城市化在国家的发展中有着关键性意义，城市化存在的问题也是对中国的未来发展构成挑战。

中国城市化存在的国家问题主要包括以下几个方面：

其一，中国的城市化需要建立现代化的户籍和人口管理制度。中国现在实行的户籍制度是上个世纪50年代末和60年代初形成的，与当时的阶级斗争、计划经济、大规模运动等密切相关，而后到1980年代初还是基本未有实质变化。在1980年代和1990年代开始有所变化，但实际的变化并不大。在本世纪以来，户籍制度的实质性变化进入较快改革阶段，但直到现在，原来的城乡隔阂、分离的和禁止自由迁徙户籍还是在实施。现在，大量的农村人口都在城市居住、就业，成了城市的常住居民，成了实质的城市化人口，但这些人口在户籍管理上和居住、就业和社会保障等方面与城市居民采用不同的政策。中国的人口管理存在相当混乱的局面，不但在城市存在如此的管理落后的现象，而且在农村也存在人口管理混乱和落后的现象。实际上，城市人口管理出现的问题的另一面就是农村存在人口管理问题。在中国的经济发展和现代化进程中，以改革现有户籍制度和人口管理制度为重点，建立新型的现代化的户籍和人口管理制度是一项重要的战略任务。这不但是中国城市化的迫切需要，也是中国的现代化的迫切需要。

其二，中国的农村人口的管理。现在，农村的人口管理丝毫不亚于城市的人口管理的复杂。农村人口管理的最主要特点是大量的农村人口进程打工，这些人口基本上成了城市常住居民，虽在农村保留户籍，但实际的社会活动和生产活动在城市。农村对这些人口的管理有些缺位，而城市对这些人口的管理也存在明显的不完全。这些人口数量在数亿之多，这是实质的城市化人口。而这些人口的子女也多在农村，与留在乡村的家庭成员，如祖父母等生活和学习，即所谓的留守少年儿童，留守少年儿童的数量与农民工的数量相对应，数量也巨大的。这些留守的人口缺少管理和家庭教育，给这些人口的成长和农村的人口的素质的提高以及农村地区的社会安定带来巨大的不利。农村需要有一个适应农村的新形势户籍制度和人口管理制度。当然，农村人口的户籍和管理制度与城市的人口的户籍和管理制度是一体的，是一个问题的两个方面，在中国只有一个户籍和人口管理制度。中国现代化的户籍和人口管理制度包括对农村人口的现代化的管理。

其三，农民工的市民化。在城市化过程中，最主要的指标就是城市人口数量，城市人口数量相对于农村人口数量的增加衡量城市化水平的提高，大量人口从农村转移到城市，农村人口转化为城市人口，就是城市化，中国的农民工的大量出现，是中国城市化水平的根源，农民工的数量很大程度上代表城市化的水平。现在，农民工纳入城市常住人口，农民工的居住、就业主要在城市，农民工就是实质的城市人口。但是，农民工与城市的居民有很大的差距，农民非市民，农民工是城市的外来人口，没有纳入城市户籍和人口管理的正当轨道。农民工面临的问题，一方面，城市要改革户籍和人口管理制度，要使外来人口纳入正常的管理轨道，让农民工成为真正的市民，融入城市，另一方面，农民工也要有作为城市居民的素质，能够在城市就业和居住，一有就业的技能，二有城市居住的素质。在中国的城市化过程中，农民工市民化是一个战略问题，不仅仅是户籍和人口制度本身的改革，而且也是一个农民工人口素质提高等因素在内的一项综合系统工程。

其三，中国城市的规模的规划和控制。中国的城市化除了制度和人口素质等因素外，城市的规模引导和控制以及城市群等的规划也具有战略意义。中国是一个人口总量大、人口聚居密度大的国家，城市以及许多县城（即人口规模大的镇）的人口规模都非常大，中国的特大城市、大城市是世界上最多的，而人口特别密集、特别稠密的特大城市、大城市与中小城市构成的城市群，如长江三角洲地区、环渤海地区、珠江三角洲地区，也是世界上少有的。中国的特大城市、大城市以及城市群是中国社会经济的集中区，经济发达，人文荟萃，对中国国家具有战略意义，需要在尊重市场规律的同时，做好规划和控制。中国的城市化发展与经济发展和社会进步一样，需要有尊重科学规律的控制和规划。首先，要切实尊重市场规律，以市场来决定城市和城市群的发展，以社会经济的整体发展决定城市和城市群的发展。其次，要充分借鉴国外城市和城市群发展的有益经验与充分吸取国外城市和城市群发展的失败教训。再次，要站在宏观的高度，科学合理地做好城市和城市群的规划和控制。

与中国的资源、人口、工业化、环境、城市化等具体问题是中国面临的挑战一样，中国存在的严重的腐败，也是中国面临具有全局和战略意义的重大问题，是中国现代化进程中面临的挑战。

5，中国面临的腐败的挑战

中国的腐败是随着中国的经济发展和改革开放亦步亦趋、逐步发展的，现在，中国的腐败已经相当严重。腐败成为中国最严重的政治的、经济的和社会的问题，一方面，腐败给国家和社会造成了无可挽回的巨大损失，国家和集体资产被大量侵占和破坏，污染和败坏了政治风气和社会风气，降低了经济发展和社会进步的效率，严重影响中国的现代化。

中国的腐败以八十年代以来越来越严重，从八十年代鲜有的腐败到现在相当严重的腐败。八十年代的贪污多是零星发生的现象，远不如现在的成窝成串的集体和集团腐败，八十年代的贪污腐败多是三位数、四位数的数量，而现在的贪污动辄千万和上亿，八十年代的贪玩腐败判刑都不重，而现在的贪污腐败被判处无期徒刑和死刑（死缓）的比比皆是。

中国的腐败具有多重的普遍性。首先，腐败在官员级别上的普遍性，从中央到地方的各级领导干部和一般的公务员，腐败都有发生。到现在为止，最高级别的贪玩腐败是副总理级，如陈希同、成克杰、陈良宇和薄熙来，成克杰还被判处死刑立即执行，而正部级和副部级则更加普遍，在上个世纪80和90年代以来，已经有100位以上。在中国行政级别阶梯中的厅局级、处科级等的贪玩腐败则更为严重。有一个有趣的现象，那就是贪玩腐败的官员的级别从高到低的数量的排列呈金字塔式，即官员级别高的涉贪玩腐败的人数较级别低的少。这可能与中国的贪玩腐败成窝成串的集体化和集团化有关，每一个贪玩腐败集团都以职位最高的成员作为首犯和主犯，而以下成员服从其统一指挥，进行贪玩腐败。其次，腐败在行业和领域内的普遍性。中国的腐败大量分布在国民经济的各个领域。如在金融系统的腐败，中国银行、建设银行、光大银行、邮政储蓄银行、农业开发银行等均出现过重大的贪玩腐败要案。另如在组织系统、法院系统、公安系统、国土资源系统、电力系统、卫生系统、海关系统、石化系统、供销系统等等，都发生过重大的贪玩腐败要案。再次，中国的腐败在中央和地方均普遍发生。一方面，中国的贪玩腐败，在中央机关和部门有大量发生，如人大系统的成克杰、国土资源系统的田凤山、公安系统的李纪周等，中央政府的各部委发生过腐败的非常多，有一定的普遍性。另一方面，中国的贪污腐败，在地方系统也有大量发生，以省委书记、省长、政协主席等主的窝案串案至少在十几个，以地厅一级的主要领导为主的贪玩腐败要案则要更上一层楼，而以县处级主要领导为主的贪玩腐败案件更是数不胜数，地方腐败简直是遍地开发。

中国的腐败还存在国际化的趋势。现在，中国的经济和社会的开放度已经相当高，中国与国际社会普遍接轨，腐败与经济和社会的开放一起，同时超越国境，走向世界。腐败分子利用手中的权力和便利，利用投资、移民和留学等多种多样的手段，直接向国外转移资产，达到贪污的目的。贪污分子利用国际贸易方式，实施境内外勾结，将国家和集体的利益据为己有。到目前为止，叛逃国外的腐败分子也有相当的数量。国际化腐败的危害较国内的腐败更为严重，一方面，国际化贪污腐败涉及的利益要大于国内的贪玩腐败，腐败更为严重，另一方面，国际性腐败给查处和惩罚带来极大的困难，国与国之间的地域距离、政府隔阂、制度差异等影响腐败的惩处，因此，从这方面讲，腐败也更为严重。

中国的贪玩腐败有着多种多样的原因。其中，制度原因居第一位。中国当前严重的腐败与中国的制度改革处在转型时期有密切关系，在制度的不成熟的状况下，各种各样的腐败应运而生，靠司法手段无法有效遏制和打击，靠宣传教育无法有效预防和遏制，必须靠制度的全面改革才能有效制止腐败。制度问题中，尤其以政治制度最为关键。中国的贪玩腐败的根除要靠政治制度的全面改革来实现。而预防警示腐败的制度建设、查处和打击腐败的制度建设、反腐败的宣传和教育制度、廉政制度建设、官员述职问职制度建设、官员财产申报制度建设等都是政治制度建设的部分和局部的内容，达不到腐败问题的根本解决。真正有效遏制和打击并建立清廉政府必须进全面的政治制度改革和建设。

中国的腐败之严重足以使中国的社会和经济走向腐烂和崩溃，足以构成对中国现代化的挑战。遏制和打击腐败成为中国的一个重要的战略目标。

6，中国面临的制度挑战

中国在资源、人口、工业化、环境、城市化、腐败等具体问题面临的挑战，一方面，是客观存在的、不可克服的现实条件及其体制原因，另一方面，也是由人为的、政治制度的因素造成的。人为的、政治制度的问题具有全局性和基础性，他们是造成这些具体问题的根源。这些问题是中国现代化之路上所遇到的重大的问题，是中国现代化的挑战。可以认为，中国的政治制度面临巨大的挑战，其程度要远甚于资源、人口、工业化、环境、城市化、腐败等具体问题。

中国的现行政治制度是1949年中国共产党掌握政权原来逐步建立起来的。从1949年起，中国开始从原来中华民国和国民党的三民主义和五权宪法转向中华人民共和国的马克思主义、社会主义和人民民主专政，是从政治、经济、社会等制度的全面革命，是一种天翻地覆的革命化过程，是把原来中华民国和国民党作为一种敌对的国家和制度，对它们进行彻底的革命而形成的。整个制度的革命和转变有一个过程。在1958年大跃进和人民公社化后，中国的政治制度、经济制度和社会制度基本成形。期间进行了持续的革命运动，其中最重要的有如镇压反革命、土改、没收官僚资本、改造民族资本、农业合作社改革、反右派运动、大跃进、人民公社等等。1976年，毛泽东去世，文化大革命结束，尤其是1979年以来，中国进行了对社会主义制度作重大完善的解放思想、拨乱反正和改革开放。在政治制度、经济制度和社会制度方面有全方位的重大改革，建立了中国共产党统领一切的新型的中国特色的社会主义制度。

在过去三十多年来，中国共产党领导下的改革开放初步建立了新型的社会主义制度，在政治制度、经济制度和社会制度等均有突破性的进步，尤其在市场经济制度、宪政法治制度、人权制度、教育制度、社会保障制度以及社会开放制度等方面有建树和重大贡献。但在马克思主义意识形态、中国共产党的领导、人民民主专政、社会主义道路等基本方面坚持了传统的政治制度的实质内容。而在具体的实际政治制度的体制和运行机制方面，基本上沿袭了改革开放前的具体内容，仅在制度化、规范化及公开透明等形式方面作了较大的改革。在基本的重大政治制度方面，从中央到地方各级，如中国共产党的党代表大会制度、中央全会制度、政治局常委会制度等未有实质改革，如以中国共产党为领导的多党合作的协商制度未有制度改革，以全国人民代表大会以及常委会制度未有实质改革，另如以间接选举为主要特征的民主集中制总体未有实质改革。

在过去的三十多年的改革开放过程中，政治制度的形式和具体运行机制方面则有较大的改革，如定期选举中央和地方各级的中国共产党的党代表以及人民代表大会代表并定期举行会议，以及适当的公开透明等方面，更加制度化和规范化。基层政权则已经初步实行了普选，村委会主任绝大多数由选举产生，而农民在人民代表选举中的投票权也由原来城市居民四分之一改革为一比一。中国共产党领导下的全国和地方各级政协制度也是如此，这是改革的成果。在政治制度相关的宪政和法治制度方面也有重大的改革和进步，现在，中国已经基本建立起一套以中国共产党领导为特征的中国社会主义宪政和法治制度，宪法和法律体系基本健全。在人权制度方面，中国已经在宪法和法律的框架下初步建立了中国的社会主义为特征的人权制度，与国际人权标准的距离越来越近。在经济制度方面，是改革力度最大的方面，已经基本建立了市场经济制度，这是中国的改革最为成功的方面。现在的经济制度以市场经济为基本原则，以国际接轨为重要目标。中国的社会经济的效率因此得到了切实的提高，人民的生活也取得了巨大的进步。在社会制度方面，社会保障和社会救济制度尚正在构建过程中，还很不完善。在整个社会的对外开放，尤其是向包括发达国家在内的全方位的开放，有巨大的进步，这也是制度改革的重要内容，如科技教育文化等领域的社会开放和经济贸易等方面的经济开放，加入WTO则是中国整体开放的最重要标志之一。

虽然中国的制度进行了重大的改革，但还是沿革1949年以来的社会主义制度的基本框架，尤其是政治制度和意识形态方面。现在，中国的政治制度，包括在宪政、法治、人权等方面，均存在以社会主义为核心内容的基本特征，与国际上，尤其是美国等发达国家的宪政、法治、人权等有明显差异。而在舆论公开、言论自由、普选和自由选举、多党制、国家权力制衡等方面则存在明显的分歧和对立，是和而不同。

现在，中国和世界都是突飞猛进的发展，一方面，国内外的发展进步快，全球各个国家及其社会日新月异，另一方面，国内外的竞争十分激烈，动辄落后于潮流，甚至受制于人，失去发展的先机，甚至被淘汰。在经济发展和社会进步的各个领域如此，在整个制度方面更是如此。

一个一流的国家需要有一个一流的制度，中国要实现现代化和民族的伟大复兴，则必须建立一个现代化的具有国际和国内先进水平的制度，这个制度对中国来说是合理和成功，尤其是政治制度。而判断中国制度的合理与成功与否，则要看有没有符合中国实际，能不能促进中国的发展进步，有没有具有国际的先进性和竞争力。

中国的发展进步要求中国实施全方位的制度改革，尤其是政治制度的全面改革。这是由国内外的新形势和新情况所具体要求的，也是中国面对国内外新形势所面临的挑战。

首先，这是中国国内新形势和新情况所提出的要求。中国面临制度变革的挑战主要基于以下几个方面的原因。

其一，中国过去三十几年制度变革所造就的新的制度体系是一个开放的体系，处在完全改革的高潮当中，处在关键的过渡期，不能半途停下来，需要继续前进。中国还处在制度变革的转型期，面向不断吸纳新内容并面向不断前进的制度变革是一个本质特征，为制度的进一步改革创造和预留空间，进一步改革是政府和社会各界的共识，其实质是改革无止境。过去三十几年里，中国施行全面改革所建立的市场经济制度、宪政和法治制度、人权制度、教育制度、社会开放制度等等，都是充分向各方面继续改革开放的系统，一方面，改革未完成，未达到目标，政治制度、经济制度和社会制度均十分不完善，不断改革是具体的内在要求。

其二，中国的社会经济处在发展快速时期，社会进步也处在快速时期，社会的整体面貌产生了巨大的变化，这必然要求中国的制度进行相应的变革，以适应新的形势和新的情况，这是新的经济基础对上层建筑的新要求。经济发展和社会进步处在一种快速发展的惯性期，往往使制度的变革存在滞后，在经济发展和社会进步的惯性进步过程中，各项制度显得落后，这是发展带来的制度变革的迫切要求。任何时代、如何国家的制度，都是与相应是经济和社会的现状相适应的。没有一成不变的社会，也没有一成不变的制度，有快速的经济发展和社会进步，也需要有相对应的快速的制度变革。中国的发展本身给中国带来制度变革的巨大挑战，这其中包括政治制度、经济制度和社会制度等全方位存在的变革的挑战。

其三，中国的人口素质的提高也一个给中国带来制度变革的挑战。一个国家的制度与一个国家的社会经济的发展密切相关，制度受到社会经济的制约，有什么样的社会经济基础，就有什么样的制度。而在社会经济的面貌中，人的因素具有决定性的作用，在人的决定性的作用中，人的素质是最为关键的，人的素质决定一个国家的社会经济的整体面貌。现在，中国的人口素质有了巨大的提高。中国的人口素质在科学文化素质、政治参与素质、社会参与素质、自治自理素质等都有长足的进步，这是过去几十年里中国社会经济发展和改革开放所造就的重要成果。人口素质的提高，一方面，可以为经济发展和社会进步以及制度变革带来动力，一个好的制度要有高素质的人口来执行，也需要有高素质的人口支持和拥护，另一方面，高素质的人口素质往往会对一个国家的各项制度提出具体的要求，制度的变革的成为人口素质提高的必然要求。人口素质的提高，使人口的政治觉悟和政治要求提高，使人口的政治参与和社会参与的要求增加，当然也使人口的政治参与和社会参与的水平和能力切实提高，为制度变革的成功奠定社会基础。中国的人口素质的提高正在给制度的重大变革提出实际的挑战。

其四，也是国际的新形势和新情况所要求的。当今世界，全球化成为潮流，经济全球化和文化全球化已成现实，任何一个国家都不可能孤立于全球社会之外，中国也是如此。现在，中国与全球绝大多数的国家建立了外交关系，与全球的绝大多数国家有着政治、经济、科技和文化的交流。中国不但是联合国的常任理事国，而且也是世界贸易组织的成员国，而中国参加的另外的国际性和地区性的国际组织更是数不胜数。中国的国际贸易总量已居世界第一，而经济总量也是世界第二，中国在国际上有重要的地位，是世界上最关键的大国之一，是国际社会的重要成员。一方面，中国要以身作则融入国际社会，成为世界上负责任的大国，为和平和发展的世界新次序做出表率。另一方面，国际社会也要求中国成为一个全方位融入全球社会的责任大国，在政治、经济和文化等领域的国际交流中赢得世界的认可和赞誉。现在，世界发展突飞猛进，这不但包括经济发展和人民生活的提高，而且也包括国家制度和社会制度的变革。

从上个世纪90年代初开始，由于冷战的结束，全球范围内的快速发展和进步表明了这一点。中国本身也是美苏冷战结束后的受益国，中国的发展进步与冷战后相对和平的国际环境密切相关。中国的发展进步，一靠经济发展和人民生活水平的提高，二靠制度改革和制度建设，经济建设由制度建设推动。而制度建设，即政治制度、经济制度和社会制度的全方位的改革和建设，不但是国内的具体实际情况的促动，而且也国际的具体情况的促动。现在，中国面临着国际社会的新形势和新情况，制度建设，包括政治制度、经济制度和社会制度的全方位的改革和建设，成为一个迫切的需要，这也是中国在现代化道路上的面临的一个挑战。

其一，上个世纪冷战结束后的世界格局还在深刻变化之中。可以认为，现在还是冷战结束后重大世界变革的延续，现在伊拉克问题、朝鲜问题、利比亚问题、古巴问题、叙利亚问题、伊朗核问题等等无不与冷战相关。冷战结束后，中国受到的影响还在持续。冷战结束后，苏联解体、苏东剧变，苏联分裂成了许多国家，东欧和前苏联的各个国家又在短时间内放弃了原来实行的社会主义制度，开始实行西方式的民主制度，政治制度实现现代化的转型，言论自由、人权、宪政、多党制、普选和国家权力制衡以及市场经济等成为国家制度的基石。前苏联和东欧地区的政治制度的变革构成全球新一波民主化浪潮。这一波民主化浪潮极大地影响了世界的面貌，前苏联和东欧地区，甚至包括南联盟和科索沃、伊拉克等等国家，都进入了西方式的民主化国家行列，世界的新次序因此建立。虽然，前苏联和东欧地区在政治制度变革之初出现了经济的滑坡和人民生活的下降，但现在已经走上了正常的道路。中国作为世界上有重大影响的关键性大国无疑也不能置身于这种世界新次序之外，中国不能漠视这样的世界新次序，中国要做好自己的事情，其中，特别要做好自己政治改革这个关键性的大战略。在上个世纪90年代和这个世纪初，中国面临的这样的挑战，至今，中国还是面临着这样的挑战。由于中国在经济发展和人民生活方面进行积极的努力，经济发展和人民社会的提高有进步，而在制度变革，尤其是政治制度的改革上一直处在保守和就稳状态。因此，中国的面临的制度挑战主要是政治制度方面的挑战。

其二，中国作为一个负责任的关键性的世界大国，要在全球事务中确立地位、受到尊重、赢得声誉，就必须建立起一个让世界放心、让世界满意的现代化制度，这个现代化制度的核心是现代化的政治制度。这实际上是全球社会对中国的有意无意和直接间接的具体要求。当今世界，国与国之间的隔阂正在逐步消除，国与国之间的融合正在进一步加深，这是国际社会的全球化的制度所促成的，也是世界科技发展和经济进步所促成的，尤其是信息技术等高科技的发展所促成的。现在，全球化使世界日益融为一体，国与国之间的实际影响力大为加强，国与国之间的交往更为密切，国与国之间的制度影响也日益加深，一个国家与另一个国家的内政外交对别国的影响力大为提高，一个国家实行的制度的国际影响力极大提高，一个国家实行的制度，包括政治制度、经济制度和社会制度，都可能成为别国重要的国际交往的因素，受到极大的重视。国际法和国际惯例日益完善和健全，几乎遍及社会经济的全方位，而国际法和国际惯例成为国家制度和法治体系的一部分也是一个国家的基本国策。目前，在宪政、法治、人权等方面，全球通行成为潮流。中国现在实行的制度，包括政治制度、经济制度和社会制度，与中国的实际情况有距离，与中国社会经济的发展有差距，与中国民众的实际需要有差距，与世界先进水平和具国际竞争力有差距。这些差距就是中国面临的制度变革的挑战。中国要立足于世界，成为世界的多极化中的一个主要角色，则必须建立具世界先进水平和国际竞争力的现代化制度。这个现代化的制度需要中国的极大的努力。

具体而言，中国现行政治制度、经济制度和社会制度在以下诸多方面存在如下一些主要问题。

其一，民主集中制的欠缺。

中国是实行民主集中制的国家，从党内到党外，从底层到高层，民主的基本形式和内容都是如此。中国的民主集中制，实质是一种较为封闭的间接选举，是社会主义民主的重要形式，与马克思主义一起从苏俄和西方引进的，而与在美国和西方发源并扩散到世界的全民普选相对立甚至对抗。中国的民主集中制可以从中国共产党成立开始算起，先有中国共产党的民主集中制，然后就有中华人民共和国的民主集中制，中华人民共和国的民主集中制可以从中华人民共和国成立之日算起。民主集中制在中国有着漫长的历史，各个时期的民主集中制度，有各个时期的特点，但基本原则和基本内容都大致未有实质的变化。到目前为止，中国的民主集中制，在程序和形式上有一些调整，在基础民主上有一些普选的改革，在高层和内部有一些调整和改革，但总体还是基本保持原样。现在，中国的社会发生了很大的变化，经济达到发展，人民生活水平显著提高，宪政和法治水平显著提高，人口素质全面提高，人权制度基本建立，市场经济深入发展，作为中国的基本政治制度的最本质和最重要的民主集中制面临着巨大的挑战，需要进行全面的改革。

首先，在公开和透明上方面，中国现行的民主集中制存在重大缺陷，与一般的民主制度所必须具备的公开和透明的要求有很大的距离，不符合现在社会和民众对公开和透明的要求，公开和透明的欠缺使民主在形式上存在严重缺陷，使民主的目标难以实现，需要进行彻底的改革。中国的民主集中制的封闭性强，存在暗箱操作的嫌疑，没有作为民意实现的民主制度所应该具有的公开和透明。如侯选人的选前的材料公开，要向全社会公示，候选人的具体情况让所有选举人都充分了解，选举的程序要在具体步骤和细节上公开，当选人的当选结果公布与众，得票率等主要数据要经过法定的公证程序并公布于众。中国的民主集中制，尤其在县市级以上的高层，显得尤为封闭。一般的党员和公民对民主集中制的选举过程和选举细节一无所知，完全由其选举出来并全权代表其意志的代表或委员来封闭选举。

其次，在民众意志的集中和体现的程度上，中国的现行民主集中制也存在着较大的缺陷。民主的根本目的就是使人民的意志无遗漏地反映和表达出来，并且全部落实到制度和其领导人及其大政方针上面。其中，最根本的就是才从中央到地方的各级人大代表和各级选举产生的政府领导人真正体现人民的意志，这些当选人真正是人民选举出来的，不能因为民主集中制的间接选举使他们与选举他们的人民的意志相违背，要真正把国家的一切权力属于人民落实到实处。在西方来讲，就是天赋人权与主权在民，在中国来讲，就是人民公仆意识和全心全意为人民服务，这与全国人民代表大会的宪法地位一致。但现在，中国的民主集中制并没有达到这样的实际效果，中国的民主集中制由于其间接性，人民意志经过层层的集中，人民的意志集中到其法理上选举出来的领导人身上就发生了极大的偏差，人民意志没有真实实现。由于民主集中制是中国的宪法规定的，但同时民主集中制的具体的可操作的细则性法律法规并不完善。民主集中制的改革涉及到中华人民共和国的宪法的修改和相应的法律法规的制定与落实。

再次，在候选人的产生过程和数量上，中国现行的民主集中制存在有着重大的缺陷。任何选举，无论是民主集中制形式的间接选举，还是普选或直选形式的选举，都需要有候选人，而候选人的产生以及候选人的数量等等问题则是有相关的法律法规明确规定的。中国的民主集中制选举，在候选人的产生上也是以内部和间接协商和议处产生为主，程序上比较封闭，缺乏公开和透明，候选人的产生比选举本身更加封闭，这是很不妥当的，候选人产生的过程应该比选举本身更加宽泛一些，候选人的数量不能有实质的限制，候选人数量太多的话，可以初预选和多轮选举。候选人的数量则往往很少，缺乏实质的竞争。现在，在中国的民主集中制选举中，一部分是数额较少的差额选举，即以略多于中选人人数作为候选人，在选举中仅使少数人不当先，这样，大量的或者绝大多数的候选人均能被选举成功。另一部分，则是百分之百的选中，即等额选举，仅在未过半数没有对其投赞成票才会落选，否则即为当选。因而，选举会成为一种走过场的形式，达不到选举的真实目的，即以少数服从多数的原则，从若干人选中选举一位成为正式中选人。

    其二，人权制度的面临的进一步的重大改革的要求。

中国的人权制度也是一个面临重大改革的问题，在今后中国的发展中存在严峻的挑战，这个挑战主要来自于两个方面。一个是国内的环境，即国内的社会和民众对现行的中国人权制度的进行重大改革的具体要求，由于现在国民的素质大为提高，思想开放和政治参与的进一步增强，人权问题日益为一般普通人所重视，人权制度的变革显得必要，包括前述的民主集中制这样的选举制度在内，成为民众的重要的诉求。另一个是国际环境，即国际社会对现行中国人权制度改革和国际化的要求。人权问题依附于国家及其制度，但人权问题又会涉及到许多国际领域，尤其是当今全球化趋势，经济一体化和社会开放与一体化成为潮流，全球开放互容与一体化不可阻挡，一国的人权状况以及制度对别国存在一定程度的影响，即人权的国际化问题，国际社会甚至有一种人权高于主权的论点。这种影响是相互的，当然，人权问题在具体的落实过程中，还是一个国家的制度问题，人权需要制度保障和落实，没有一个国家的人权制度，就不会有人权，没有一个好的制度就不会有一个好的人权状况。

中国的人权制度的建设有着一个复杂的过程。在过去，中国认为在社会主义制度下没有人权，只有社会主义的人道，即社会主义的人道主义。在谈到人道主义的时候，还要加上革命的概念，认为是革命的人道主义。在八十年代以前，尤其严重，产生于资产阶级革命时期的法国的人权理念和制度被认为完全是资本主义的产物，与资本主义的政治制度一起成为敌对产物，人权思想受到严厉的批判和禁止。八十年代，尤其是九十年代以来，中国的人权事业发生了长足的进步，中国的人权思想发生重大的变革，西方的人权的概念和思想以及若干制度被逐步认可并吸收进入中国的政治制度。现在，中国签署和加入了不少联合国的人权相关协议，国际化的人权制度被中国承认，并根据国内实际情况逐步落实，人权被写入了中华人民共和国的宪法。

现在，人权的内容已经远非法国资产阶级革命时期可比，人权的范围超出政治权利的范围，人的经济和生活方面的权利也被广泛吸收其中，成为人权的重要组成。在中国，经常将人权的内容分成生存权和发展权，以社会经济发展和人的生活水平的提高作为人权进步的主要内容。而在政治方面的人权则较为严格地依据中国的政治制度来落实，相对来讲，比较低调，同时，也是比较严格，如在言论自由等等方面。在宪法中，有关于社会主义人权的条款，像言论自由、出版自由、集会与游行自由以及私有财产保护、劳动及社会保障等与人权密切相关的条款，使中国的人权在宪法框架下有相当的保障。但宪法的人权相关内容与中国的社会主义意识形态相关的内容有明显的冲突，人权条款落实有一定的复杂性，尤其是政治性的内容。在民法等等法律法规中，也有大量的人权相关内容，对广泛意义上的人权作了法律规定，使人权具有广泛的可操作性，中国人可以就此实现自己的人权。

在国际上，人权理念以及人权的制度被广泛地国际化，尤其是冷战结束后，新一轮的全球民主化过程中，人权被作为其中的核心内容，人权制度不但成为这些国家的民主制度的构筑的出发点，而且也成为这些国家的制度和政策的主要目标。一方面，是全球范围内对人权，即西方的人权及其制度认同并引进落实的国家越来越多，这些国家还往往实行西方式的民主制度，而民主制度的核心是以人权作为制度的生长点。另一方面，越来越多的国家认同和签署包括联合国在内的主要国际组织有关的人权协议，人权理念和制度的国际化标准被越来越广泛地认同。中国也是一个对国际人权理念及其制度逐步认同和落实的国家之一，现在中国对国际标准的人权有认同，也有所保留。中国对国际标准人权的认同是中国改革开放的政治进步和社会进步的标志。

其三，宪政和法治的低水平。

中国是实行社会主义法治的国家，宪法和法律体系已经初步建立，但是，与国内的社会经济的实际需要以及国际社会的实际情况相比，中国的宪政和法治的水平还相当低水平，需要进一步的改革和完善。中国的宪政和法治建设是中国未来的现代化制度建设的中心议题之一。中国的现代化需要有现代化的制度，现代化的宪政和法治是其中不可或缺的重要组成。

首先，中国的宪法至上的思想和实践存在重大的缺陷。中华人民共和国的宪法是国家的根本大法，也是制定一切法律的母法，但这样的宪法至上的根本要求和目的在具体的实际中并未实现。第一，在全体国民的教育、宣传中没有突出宪法中心位置，宪法的全面普及远未到位。一般的国民，宪法没有成为自己遵纪守法的根本，没有成为维护自己利益的法宝，没有成为一种安身立命的思想。在中国的中小学教育中，有关于宪法和法律的思想品德教育的进步内容，但并没有以宪法为中心的法律教育，宪法至上的中心思想并未体现。宪法在一般的中小学生心目中并没有具备应该具备的神圣性，宪法至上仅有一定的概念，宪法的核心内容没有深入人心，没有树立宪法意识，没有具备宪法基本思想。在高中以上的国家教育中，如在中国的高级中学教育、专业职业以及各类高等教育中，均有为时较长的国民思想品德教育，在其中也有宪法的内容的教育，但也没有突出宪法的中心地位，宪法应有的权威和至高无上的地位没有确立。在中国的宣传舆论和文化宣传与教育中，宪法受到一定程度的尊重，但与宪法的国家大法的根本地位相比，还存在巨大的差距，宪法的至高无上的地位仅仅轻描淡写或平淡低调地处理。第二，以宪执政和以宪治政没有充分到位，其中，最主要的就是没有宪法至上的理念，在治国理政中没有把宪法作为国家的根基，而放到中心位置。中国的最高层领导人也没有公开表明自己为宪法效忠的思想观点，中国的最高层领导人是依据宪法的要求以民主集中制的方式选举出来的。虽然宪法是其权力的基础，但缺乏以宪法为中心服务对象的基本思想。从宪法的实际内容来看，国家领导人以及地方各级领导人，在当选任职后，宪法就是其所有职责的至高无上的指导原则。但具体的实践中，往往普遍存在党大于宪、权大于宪以及人大于宪的情况，宪法的至高无上的地位受到漠视甚至藐视。

其次，中国的法律的权威没有树立。这是宪法至高无上的的地位没有落实到位的主要结果之一，法律依宪法而生，也依宪法而存，宪法的国家和社会地位决定法律的国家和社会地位，一个国家的宪政水平决定一个国家的法治水平。现在，我国的法律体系已经具备，法律已经成为社会经济和社会生活的基本准则，依法治国不但写入宪法，有宪法的保护和法律的规范，而且也深入人心、深入社会，成为社会经济发展和人民生活的基石。在具体的实践中，依法治国甚至较以宪立国、以宪治国、以宪执政的思想更为进步一些。但总的来说，依法治国与法律的权威性也与宪法的至高无上的地位一样，没有得到切实的尊重，现代社会所应该具备的法律的权威性没有实现。在中国，党大于法、权大于法、人大于法甚至钱大于法在相当范围内存在。在中国共产党的章程中，中国共产党在宪法和法律范围内活动以及党员遵守法律都有明文规定，但在具体的实践中，往往会出现党大于法的现象。一方面，这是中国共产党的执政地位决定其权威性不可动摇，具体的落实过程中，则会存在共产党的权威超越和压过法律的权威。另一方面，这是中国依法治国的历史，或者说中国作为法治国家的历史并不长，法律的权威性因此受到客观的影响，法律权威因自身的原因而得不到尊重。

再次，中国的司法权威与公正还未健全。中国是实行法治国家是由宪法所规定的，实现社会主义法治国家是宪法的一个规定。中国的一系列法律直接规定司法机关的法定地位，其中最重要的一条就是司法独立。司法不受国家行政机关和社会及个人的干扰。中国的法院领导人，即最高人民法院和各级人民法院的院长，都是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举产生的，并对他们负责，这也是中国司法独立的制度保障。与法院关系密切的中国的检察机关与法院体系一样，也是依据这样的情形来构筑和运行的。但是，中国的司法离应有的权威有相当的距离，由于司法权威的不足，司法的公正性也普遍受到影响。司法权威不足实质上是一个人们可以普遍感受到的问题，这在一般的民众中这样，在许多政府部门的工作人员中也是这样。法院受到的影响力来自于政府和社会的各个方面，这与法院在国家政权中的地位有直接关系。中国的司法机关，即最高人民法院和地方各级人民法院，其国家政权中的地位仅相当于国务院的部长一级的水平，中国超过部长一级的政府机构相当多，连省、自治区、直辖市一级的地方最高领导的地位也与国家的最高司法机构的领导一样。中国的国家和地方的司法机关在中国的所有国家和地方的政府机构中的地位相当低，非常不显眼。这与司法权威和公正的要求有巨大的差距。司法权威与公正不足的根源是司法独立性不强和司法地位不高等有直接关系，而司法的独立和司法地位的尊重需要有宪法的规定和宪法的认真落实来保障的，司法的权威和公正的力量来自于宪法。目前，中国的司法权威与公正存在的问题的根源在于中国的宪法至上和宪政的落实未到位。

其四，中国的立法机构的地位偏低。

中国的宪政和法治存在的严重挑战与中国的整个国家制度有关，直接相关的就是中国的立法制度及其运行机制。中国的人民代表大会及其常委会制度也面临着现实的挑战，需要进行全面的改革。

中国的全国人民代表大会及其常委会制度与地方各级人民代表大会及其常委会制度是中国的最高权力机构，选举产生国家和地方领导人，任命决定国家和地方政府领导人员，也最高的和地方的立法机构，承担包括制定和修改宪法和法律在内的立法职责，同时也承担对从中央政府到地方各级政府的相应的政府以及最高人民法院与最高人民检察院以及地方各级人民法院和地方各级检察院的监督。

从表面上看，中国的人大体系，上至中央，下至地方各级，权力很大，不但是立法机构，拥有全部的国家和地方的立法职责，而且还有对国家和地方领导人的选举权与决定权。但从实际的情形来看，中国的人大体系，其国家权力并没有被赋予太多，实际权力主要分布在国家的行政机构国务院以及地方的各级政府，国务院和地方各级政府掌握着中国的中央和地方的全部的行政权力。

首先，在国家在制度设计的时候，赋予人大及其常委会的直接职权少，对相应各级政府的监督权相当有限，仅有对中央政府和各级地方政府的一府两院的报告进行审议和通过，而且仅仅是每年一次的监督，对于政府以及两院的工作报告没有进行自始而终的全程监控监督，对行政结构的监督相当有限。在国务院庞大的权力体系目前，显得很少有权力，即所谓的橡皮图章的实际情况。自从80年代以来，全国人大以及地方各级人大及其常委会的权力情况虽有一些变化，但仅仅是形式上更加规范，运作上更加的有序，具体的程序上更加公开和透明，但根本问题方面没有实质变化。

其次，在人大及其常委会体系的运行机制上看，人大及其常委会的职权也不得不处在相当有限的状态之下。中国的最高权力机构和地方各级权力机构，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为各级和地方立法机构的重要部分，是每年举行一次会议，在短短的几天时间内，要作出科学合理的决策有难度，尤其是像对宪法这样重要的国家立法事项作出代表全体人民意志的决策，严重影响立法的质量，也实质影响国家立法机构的职权。全国人大常委会作为中国的最高的立法机构以及作为地方立法的人大常委会在运行机制上也存在许多问题，严重影响立法，使立法机构的地位显得低下。现在的全国人大常委会，一是人数少，全国人大常委会仅有人数170左右，不到200人，如此一个13亿人口的大国，一个最高立法机构的人数显然太少，严重削弱国家的立法机构的实力，使人大常委会的地位偏低。地方各级人大的常委会也是如此。二是人大常委会的组成人员的年龄太大，即所谓的退休政要俱乐部，多半是从原来的党政机构退下来的人员。因为年龄原因，工作的精力下降，具体的工作能力下降，严重影响立法机构的工作，实质削弱国家立法机构的实力，使国家的立法机构的地位下降。三是人大常委会组成人员的产生也是中国立法机构地位偏低的根源。中国的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会均以民主集中制的原则选举产生，首先，是以民主集中制的方式选举产生全国人大代表以及地方各级人大代表，然后，在全国和地方的人大代表中间，以民主集中制的原则选举产生全国人大和地方各级人大的常委会组成人员。因此，人大常委会组成人员是间接的间接选举产生的，离民众的意志有两级的民主集中制选举步骤，容易产生偏差，全国人民的民意集中存在太过于间接的缺陷。这实质影响中国立法机构的权威性，使中国的立法机构的地位偏低。

其五，中国政治体制过分庞大。

中国实行共产党领导的政治制度，中国共产党领导一切，国务院及其地方各级政府均在共产党的中央与相应的地方各级组织的领导下，全国人大及其常委会与地方各级人大及其常委会在中国共产党的完全领导下，全国政协及其常委会与地方各级政协及其常委会也是在中国共产党的领导下。全国人大与地方人大及其常委会系统和全国政协与地方政协及其常委会的权力相对较小，虽然全国人大与地方人大的常委会系统和全国政协与地方政协的常委会的组成人员的政治地位相当高，全国人大常委会委员长和地方各级人大常委会的主任以及全国政协主席地方各级政协常委会主席均是与国务院总理与地方各级政府领导人同样政治地位。其中，中国的国家政治权力主要集中在中国共产党中央与地方委员会体系和中国国务院及其地方各级政府的手中，两者构成中国的党政体系。

现在，中国是是广泛实行党政两层的制度结构，即从中央到地方各级以及在许多企事业单位中，均存在党政两套班子。这两套班子组成中国的主要一套是中国共产党的组织，上至中国共产党中央委员会及其政治局与常委会，下至的各级的中国共产党委员会及其常委会，另一套是政府机构，上至中国国务院，下至地方各级的人民政府。

中国的党政两层机构存在过分庞大的严重缺点。首先，是中国共产党的体系本身就是一个庞大的体系，从中央到地方各级，均有一个委员会及其常委会，下面还分设日常办公的机构与各个职能部门，如秘书长、办公厅局与宣传部门、组织部门、统战部门等，机构编制和人员相当多。其次，是国务院与地方的各级政府构成的中国的中央政府和地方各级政府也是一个庞大的体系，中国的政府，从中央到地方，部门多、人员多是非常突出的。再次，中国的共产党体系和政府体系存在职能重叠的根本特点，中国共产党体系与中国的政府体系都是一一对应的归口关系，有党必有政，有政必有党，党与政之间存在着领导关系，是党领导政府，这是中国共产党领导中国的最实质内容和形式之一。

中国政治体制的庞大，一方面，是党的体系和政府的体系本身的庞大，另一方面，是党的体系和政府的体系在职能上的重复与重叠。具体而言，一个体制可以落实到职能和人事，庞大的体制有庞大的职能和庞大的人员组成。中国的党政机构的职能存在过多、过细、过滥的特点，党和政府管的事太多、太细、太滥，事无巨细，面面俱到，民众与社会的自治自助水平相当低，该由民众和社会自己处理的事情没有让其处理。在庞大的职能之下，与其密切相关的人员也自然而然就会十分庞大。再加上党与政府体系的职能重复和重叠，机构繁多、人员冗余成为中国政治的重要特点，也是主要的弱点。近中国党政机构的副职一项，就相当突出，如国务院的副总理以及与副总理同级的国务委员的数量是八位，如各个省、直辖市、自治区的领导副职一般在七、八位，这是相当庞大的制度。而在人大与政协体系内，副职众多是从中央到地方各级的普遍现象。中国政治体系内，副总理一级的人员，即享受副总理的政治和社会地位的人员至上在八十为左右，而加上中国特色的退休或离休制度，中国实际享受副总理一级待遇的人员数目则更加多。而中央的部级与副部级以及地方的省级与副省级的数目则大得惊人。其下的地厅级、县处级更是如此。这些领导人以及众多机构和部门的人员需要有国家和社会资源来维持和供养，国家和社会的负担就比较重。同时，政治体制内的人员过多还会降低工作的效率，出现事倍功半的逆向效应。

    中国政治体制的庞大还在于从中央到地方的层级过多的缺点。现在，中国从中央到地方存在中央即国家一级，地方的省、直辖市、自治区一级，地、市、州一级，县、市、区、盟一级，乡、镇、街道一级，一级居委会与村自治一级。除了居委会与村一级外，均在党、政府、人大、政协等整套班子，机构和人员非常庞大。在八十年代之初，中国在地、市、州一级的政府是比较简洁的，是省级政府的派出机构的性质，如地区一级有专员等政府领导人简单组成，不如现在这一级已经完全成为一级政府，机构、部门和人员也因此具备。

中国还有规模庞大、数目众多的事业单位和社会团体，这些单位也与包括党组织体系、政府体系人大体系和政协体系在内的从中央到地方各级的党政机构一样由国家财政供养，即所谓的吃皇粮的，都是实际的国家工作人员，是中国政治体制中的人员。这些人员也是一个庞大的数目，是中国政治制度的体制内的机构臃肿、职能庞杂、人员冗余的重要组成。在未来的中国发展中，需要对其进行全面的改革，机构精简、职能转变、分流转岗、提高效率等等是必要的改革方向。

中国的政治体制内的人员相当庞大。在当今世界上，这样的庞大的制度体系不多，中国显得比较突出。中国的政治体制的庞大是一个严重的影响中国发展进步和现代化的的挑战因素。

其六，经济制度的严重欠缺。

中国的在过去的社会发展和经济建设过程中，经济制度的变革和经济水平的提高是举世瞩目的，经济领域是中国发展最见成效的领域，其中，当然包括经济制度的建设。中国的经济制度从完全的和单一的计划经济逐步过渡到市场经济是一个既成功也有问题的过程，成功之处就是中国初步建立了与世界可以接轨的市场经济制度，同时，中国的经济发展水平和经济发展质量也获得极大的提高，中国从一个仅够初步温饱的经济发展水平的国家到了一个温饱完全解决并初步走向具新兴工业化的经济发展水平的国家。这些成绩的取得是与中国的经济制度和体制的改革联系在一起的，到目前为止，中国的经济制度的建设是相当成功的。但是，在世界经济和中国经济发展的过程中，中国的经济制度还存在着巨大的问题，即中国的经济制度存在严重的欠缺。这些问题对中国的今后的发展有着深刻的影响。这些问题实质上就是中国在新的时期所面临的挑战。这些挑战主要包括以下几个方面：

第一，中国经济制度的产权方面存在着公有产权和私有产权之间的不平等。现在中国的宪法已经明文规定了私有财产的保护条款，但是与国有财产的宪法保护的条款相比，有着明显的差异，私有财产与公有财产显得不平等。在中国的宪法中，规定公有财产具有神圣不可侵犯的性质，而私有财产则没有。这样在具体的法律措施中，也往往是会有这样的情形，即公有财产和私有财产之间的不平等。在实践的角度来讲，极易造成法律面前的不公正情形，即法律落实在公有财产和私有财产面前是不公正的。这不利于中国经济的健康发展和中国社会的公正和公平。产权在宪法和法律面前的不平等当然会导致中国社会的不平等，尤其是会导致国家对个人的侵害，往往会将国家利益凌驾于个人利益之上，出现国家利益与个人利益之间的矛盾和冲突。而实际掌握国家或公有产权的人可以因此获得优势，有意无意地侵害广大的人民群众的利益，实质造成人与人之间的不平等，造成人与人之间的剥削和被剥削。这不利于社会经济的健康。

第二，中国国有企业、私营企业和三资企业之间的不平等。中国现在是多种产权形式的企业并存的经济制度，所有的企业种类大致可以分为三类，即国有企业、私营企业和三资企业，虽然在所有的股份制企业中，均有大量的私人股份，私有成分在三类企业中的比例均有一定的数量，但是从企业控股者的角度来看，国有企业的绝对大股东还是国家，私营企业和三资企业也大致相应如此。因此，这样的分类还是有一定的意义。现在，中国的宪法是承认中国的这三类企业的在国家经济生活中的地位的，但是这三类企业在宪法中的表述是不同的，而且和公有产权与私有产权的关系一样，也是有一定的差异的，差异的最大特点就是国有企业比较突出的优越位置。在这种宪法指导思想下，国有企业有着先天的优势，在市场中有着高出其他类型企业的优势地位，实质上就是一种不平等的地位，与市场经济所需要的公正与平等有着深刻的矛盾，对中国的经济发展的相当不利的，实质就是从经济制度上形成了经济发展的不平等，对整个国家和社会的危害非常大。这是中国经济面临的重要的挑战之一。

第三，中国各经济成分的比例问题。中国的各经济成分，从国有企业、私营企业和三资企业这样简单的分类来讲，有着比例关系，这种比例关系有着人为和政府行政广泛影响，实际上存在非市场因素的深刻作用，与理应由市场决定的客观要求有着巨大的背离，是不符合一般意义上的市场规律的，阻碍经济的发展。经济的发展当然是一个经济的问题，是一个市场的问题，也是一个法治的问题，需要依据客观的经济规律和市场规律来办，而不是以人为和政府行政来决定。比如，具体的国有企业的比例的大小需要有国有企业的市场的需要决定，需要国有企业在市场中的实际的竞争力来决定。国有企业如果没有市场竞争力，在市场中遭到淘汰当然是自然而然的事情。其他的类型的企业，如私营企业和三资企业当然也是如此。现在，以非市场的方式决定这类企业的比例，那一类企业的比例，是一种明显的错误行为，需要及时地全面地纠正。国家不应该对各类企业的发展及其比例作出硬性的规定。国家需要尊重市场和经济规律。

其七，社会保障制度的薄弱。

中国是一个制度远未完备的国家，制度建设最为必要，也最具挑战。在社会制度方面，中国也是处在初级阶段，需要全面推进。中国的社会保障制度是中国制度的薄弱环节。

社会保障制度主要包括养老保障、医疗保障、失业保障以及社会救助等等方面的内容。七十年代末八十年代初，中国也有社会保障制度，那就是劳保制度，但主要少数人口中有社会保障制度，即只有工人和革命干部才有社会保障，而一般的非居民户籍和广大的农民则没有社会保障。工人的社会保障也局限于养老和医疗保障，没有失业和社会救助等保障，那时候没有失业的概念，也没有社会救助的概念，社会保障也就无从谈起。而一般的非居民即农民则没有社会保障的概念。

现在的社会保障制度是八十年代以来，尤其是本世纪以来逐步建设起来的。现在，中国社会保障制度已有一个雏形。在养老保障方面，城镇职工在原来的劳保制度上完善而成新的养老保障，加上了所谓的补充养老保险等内容，整个社会养老保障有实质进步。养老保障是退休制度的重要内容，即原来参加过正常工作且有一定的年限的职工，在退休之后享受养老保障，即领退休工资，享退休待遇。在农村，也建成了有一定待遇的养老保障，即全民养老保障。这就是一般所说的基本养老保障。另外，九十年代以来，还逐步建成了社会自筹的养老保障，即利用保险公司等构建社会保障制度，就是社会保险。社会保险是社会个人行为，国家仅在制度和政策是予以必要的规范和监督，完全是社会个人的养老理财规划，以个人的财力和喜好决定。在医疗保障制度领域，在原来的城镇职工医疗保障制度上进行过众多的改革，到目前为止，医疗保障制度还在改革过程中。在农村，则也建立了一些保障制度，但力度有限，幅度也有限。农村正在建设的新型农村医疗保险，即新农保是中国全民医保的重要组成部分，新农保惠及全体农民，新农保建设是中国的全民社会保障建设的良好探索，在中国的社会保障制度建设中具有特殊意义。在失业保障和困难保障等社会救助领域，也相当大的进步，其制度已初具规模，领取失业救助和困难救助的人数已达到了数千万。

现在，中国的社会保障制度还处在相当不完善阶段，在社会保障的覆盖面、力度、均衡性以及社会化等方面存在巨大的缺陷。

首先，中国的社会保障制度总体的覆盖面小，惠及的人口数量小，包括养老和医疗的基本保障、失业和困难救助保障、社会化的各类保险等，仅仅覆盖全国人口的小部分，大多数的人口未有社会保障覆盖，或者有一定的社会保障，但力度很小。中国未来的社会保障制度必然是惠及全体人口的，现在存在的巨大差距需要在经济发展、实力增强的同时进行社会保障制度的全面建设。

其次，中国的社会保障制度存在各类人口之间的巨大差异。在城镇地区，有职工和非职工之间的巨大差距，曾经工作并有一定的工作的时限的人口，有基本足够的养老和医疗保障，而没有工作过或工作年限少的人口，完全没有或基本没有养老和医疗保障。在城乡之间，这种情形更加严重，一般的农民基本没有或完全没有社会保障，与城镇人口相比，差距也非常大。在穷人和富人之间，社会保障，包括养老和医疗等在内，差距更加大，富人可以通过各种途径从社会上购买社会保险，而穷人则没有能力购买社会保险，只能放弃或较少购买社会化的社会保险。社会保障当然是取之于民，用之于民，谁贡献社会，谁就得益于社会，但作为社会保障制度则还要考虑社会的均衡与平等。因此，消除中国的社会保障制度的不平衡和不平等也是中国未来社会保障制度建设的重要内容之一。

再次，中国的社会保障制度建设在国家各项社会经济建设中的地位不够高，与中国的基础设施建设和城市建设相比，中国的社会保障制度建设存在明显的落后。社会保障制度是一项统筹性和平衡性的工作，以惠及面范围内的人口的自身的财力和物力为根本，如果将财力和物力投之于其他领域，则社会保障制度就无法建设和运作。现在，中国的大规模的高速公路建设、大规模的高速铁路建设、大规模的城镇商住房地产建设，都要花费巨额的资金，规模过大就会影响社会保障的投入，社会保障制度建设就会滞后。社会保障制度建设需要以巨大的财力和物力为基础，任何加大中国的社会保障的投入是中国今后制度建设和经济发展的重点内容之一。社会保障也是一项具有实质意义的社会基础设施，要引起高度重视。以中国的现状而言，这也是具有挑战性的战略问题。

2013年5月初稿

2013年7月15日修改

赵建华，博士，无业，中共党员，生于1967年6月，浙江嵊州市人

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