北京之春---中国真的5000年都中央集权？/王苡儒

我们常听见到「中国几千年来都是中央集权，中国这么大，本来就不能搞地方自治，更不适合什么联邦、分权。」甚至还有人会进一步说：中国人从秦始皇开始，就习惯所有事情由中央决定。如果权力一分下去，中国马上就会四分五裂、军阀割据。

所以中央一定要强、中央一定要大、地方一定要听话。只有这样，才能维持中国的统一。可是问题来啦！如果中国真的5000年来，都是高度中央集权，那西周几百个诸侯国算什么？春秋战国又算什么？更不用说明清时代，那些远在京城几千公里之外的村子，皇帝真的都管得到吗？

所以今天我们真正要问的不是中国历史上，有没有中央集权。当然有！真正的问题是：中国真的5000年来，从头到尾都维持高度中央集权吗？不是！其实中国真正延续很久的是「天下应该统一」的大一统理想；至于权力到底要集中到中央多少，2000多年来一直都在改。集中、分散。再集中、再分散！中国的政治史，其实一直在这两股力量之间摆荡。

中华文明有几千年历史跟中国5000年前，就存在一个高度中央集权政府，是完全不同的两件事情。文明可以非常古老，文字、文化、礼制、宗族、历史记忆都可以延续，但是政治制度不可能5000年都长一样。夏商周是一种政治型态，秦汉是一种。魏晋是一种，唐宋又是一种。明清还是会继续改，所以我们今天如果真的要判断，一个王朝算不算中央集权，至少要问几个问题。

第一：地方官是中央派的，还是地方世袭的？第二：地方的税收跟军队，中央能不能直接控制？第三：中央的命令，到底能不能真正穿透到基层社会？这三件事情，差别非常大。

因为一个皇帝嘴巴上说：「普天之下，莫非王土。」不代表他真的知道：福建某个山村的张三，昨天晚上到底在干嘛。名义上的天下共主，跟现代国家对每一层，行政单位的直接控制，是完全不同的事情。

我们先回到西周。周武王灭商以后，大量使用的是分封制度。天子把土地跟人民，分封给宗室、功臣、诸侯。鲁国有鲁国的国君、齐国有齐国的国君。晋国、燕国、卫国，各有自己的统治体系。这些诸侯向周天子，承认政治跟礼制上的宗主地位，承担朝贡、军事等义务。但是他们在自己的封国里，也拥有相当大的政治、军事跟经济权力。

所以如果一定要拿现代概念比喻，西周比较接近一种：多层次的封建政治共同体。但我不是说「西周就像是美国联邦制。」，完全不是！现代联邦是建立在宪法，人民主权、中央地方权限划分上。西周是建立在血缘。宗法。封建义务。军事关系。两者完全不同。

但是西周有一点非常清楚：它绝对不是秦始皇，后来那种官僚中央集权国家。所以中国5000年来都是中央集权这句话，光走到西周其实就已经很难成立了。到了东周以后，周天子的权威更加衰弱。真正的大转折要到秦始皇！秦灭六国以后，最重要的事情不只是统一天下。而是统一以后到底怎么管？当时其实就有一场，非常重要的制度争论。到底要不要像周朝一样，再把皇室宗亲分封出去当诸侯？最后秦始皇选择是郡县制。这个变化非常关键，因为在郡县制度下，地方不是一个世世代代，属于某个诸侯家族的封国。

郡守、县令是国家官僚，中央可以任命也可以撤换。秦在统一后推行郡县体系，也被后世视为从分封秩序，转向中央官僚帝国的重要分水岭；这个改变到底有多大呢？以前是这一块地方是你的封国，你替天子治理。到了秦朝变成这一块地方是帝国的，你只是中央派来上班的公务员。这才真正是我们今天熟悉的中央集权的逻辑，再加上书同文、车同轨、统一度量衡、建立道路、统一法律与行政规范。秦始皇真正建立的不只是统一中国，更是一套中央可以透过官僚系统，直接治理地方的帝国模型。

可是问题来了！秦朝才建立这套高度集中的帝国制度多久呢？10几年就亡了。所以汉高祖刘邦建立汉朝以后，也不敢直接说：「秦朝所有制度照抄就好。」，结果汉初出现一套很有意思的制度：那就是郡国并行。

什么叫郡国并行？就是一部分地方用秦朝留下来的郡县制。中央直接派官，但是另外一些地方，又重新分封诸侯王。这些诸侯国一度，拥有相当大的军政财权，甚至能自行任命不少官吏；教育部的历史教材，也把汉初概括为一方面延续郡县、一方面恢复封国的「郡国并行制」。这就很有趣了。

不是说中国从秦始皇以后，就再也没有地方分权吗？结果第一个接替秦朝的大一统王朝，自己就又把一部分权力分出去了。当然，后来这些诸侯王太强，发生了七国之乱。中央开始削藩，汉武帝时又各种措施，进一步拆解诸侯国力量。最后中央权力越来越强，但汉朝的经验刚好证明一件事情：中央跟地方的关系，从帝国制度一开始，就不是一次定型、两千年不变。它一直都在调整。

到了东汉末年情况又完全不同！黄巾之乱、地方军事化、中央失控，最后进入三国。接着西晋短暂统一，很快又发生巨大政治与军事危机。

五胡十六国，东晋，南北朝，中国长期处在分裂状态。而这个时代还出现另外一个，非常重要的政治力量：那就是门阀士族。像是王氏、谢氏这些大族，并不是今天意义下的普通地方居民。他们拥有土地、家族网络、文化资本、政治关系，甚至可以长期影响中央跟地方政府。所以东晋有一句非常有名的话：王与马，共天下。

皇帝姓司马，但皇室统治仍然必须依靠，像琅琊王氏这种门阀大族。这叫什么？至少很难叫：「中央皇帝想干嘛就干嘛。」，这又再次告诉我们：中国历史里面，中央权力有时很强。有时却必须跟地方社会、豪族、军事力量分享权力。

再来看看唐朝，唐前期的中央制度很完整。三省六部、州县行政、中央官僚、科举逐渐扩张。看起来非常像一个强大的中央帝国，但是755年安史之乱爆发以后，事情开始变化。为了打仗，唐朝大量扩张节度使的军政权力。原本主要设在边疆的节度使制度，在乱后大量进入内地，部分节度使逐步控制所辖州县，甚至在军事、财政，还有人事上取得高度自主性。

到了晚唐，某些地方的节度使，简直跟地方军阀差不了太多。中央要换人？不一定换得动。中央叫他缴钱？也不一定理你。最后唐朝灭亡，又进入五代十国。所以唐朝其实给我们一个非常好的启示，中央集权不是只有「有」跟「没有」，它比较像是音量大小。唐太宗那个年代，可能中央控制力开到80、90，到了晚唐某些地区，搞不好剩30。同样叫唐朝、同样有皇帝，实际控制程度却完全不同。

接着宋朝又出现，另一个非常有意思的反作用，宋太祖赵匡胤自己就是武将。陈桥兵变、黄袍加身。所以宋朝建立以后，最怕的是什么？不是北方敌人而已。还有下一个赵匡胤。

既然五代十国的问题，是地方军事将领太强。那宋朝的解决办法当然就是收，拼命收。削弱节度使、把兵权拆散、文官治理地方、财政权往中央集中，所以宋朝中央集权更强。可是大家想想看：宋朝为什么要这么中央集权？不就是因为上一个时代，地方的权力太大了吗？

所以这件事情本身就证明：中国不是一套中央集权制度，从秦朝一路无缝复制到清朝。很多制度改革，其实是在修补前一个朝代的问题。前一代地方太强，下一代就收权。收得太死，又可能出现行政僵化，所以历史一直在摆荡。

到了元朝，疆域又更庞大了。中央如果坐在大都，直接跟全国所有州县联络，根本不切实际。于是元代行省制度逐渐发展「行中书省」，后来更成为中国省制的重要历史来源。但大家注意！不是说元朝行省是现代美国州，行省仍然是帝国官僚体制的一部分。但是它反映一个非常现实的问题：一个疆域越大的国家，中央跟最基层之间，就越需要中间层级。

你不可能什么事情都直接从皇宫处理。所以地方行政区到底应该多大？省应该有多少权？中央怎么监督？其实中国古代政治，就一直在处理这些问题。

那有人会说：「可是明清不是超级中央集权吗？」，对！如果你讲的是：皇帝在中央政治制度中的权力。那明清的确非常集中，朱元璋甚至废掉丞相制度。雍正后来又设军机处。皇权越来越强。所以很多人自然就会觉得：既然皇帝这么强，一定代表整个政府，从中央一路管到每个村子。但其实不一定！因为皇帝权力大，跟国家对基层社会的渗透能力强，是两回事。

明清正式官僚，行政的重要基层单位，长期就是州县。一个知县下面管多少人？可能几万、十几万，甚至更多。那县以下大量日常治理怎么办？不可能全部都是，今天这种正式编制公务员。而是要依靠很多地方力量：乡绅、宗族、保甲、地方头人、寺庙、会馆，各种半正式的地方组织。过去学界因此常常用一句话：「皇权不下县。」

但新的研究发现，清朝并不是县以下，完全没有国家力量。所以更精确的说法应该是：传统帝国的正式官僚体系对基层社会的直接渗透程度，远低于现代国家；大量地方治理需要国家，还有地方社会共同完成。这跟今天完全不同。

皇帝很专制不代表很深入，这个差别我觉得非常重要。乾隆皇帝当然很有权力，你敢公开反皇帝，后果可能非常严重！所以政治上，他可以非常专制。但乾隆有办法做到，今天中共政府做到的事情吗？

比如：实时知道10几亿人的户籍资料、手机定位、银行帐户、出入境纪录、每一层行政区都有党政机关。街道、小区、村都有治理网络。这当然不可能！所以这里讲一个非常重要的迷思：古代皇权集中，不等于古代国家对社会的控制力，会比现代还强。

今天的现代国家能力，其实是古代皇帝根本无法想象的。所以很有意思的是：明清皇帝可能比今天，民主国家的总统专制。但是一个现代政府，掌握的行政信息跟社会治理工具，又可能远远超过乾隆，这两种「强」不是同一回事。

清朝还有一件很有意思的事情！我们今天很容易想象：只要是同一个国家，全国就应该用完全相同的行政制度。但清朝不是这样，内地有州县制度、蒙古地区有盟旗制度、西藏有自己的政治还有宗教治理安排，新疆不同时期的治理方式也一直变化。所以同一个皇帝下面，可以同时存在不同的地方治理模式。这是一个典型的：多元帝国治理。

讲到这里，大家可能会问：那我们为什么会有一个印象：中国就是中央集权？我觉得有几个原因。第一个原因：我们读历史通常从中央看。我们上课学的皇帝背的是朝代、教的是首都发展。所以自然会觉得：「中国就是一个中央王朝，接着另外一个中央王朝。」，但是大家有没有发现，我们很容易把很多很长的分裂年代，直接用几个字带过？三国、魏晋南北朝、五代十国。短短几个名词。其实里面可能就是两、三百年。

第二个原因是：中国政治文化里，确实有非常强的大一统理想。从秦汉以后，统一通常被视为政治正统。分裂则经常被称作：乱世、割据、偏安。所以后来写历史时，很自然会把统一当成正常，把分裂当成暂时偏离。久而久之，我们就容易把：大家觉得天下应该统一，误解成天下从来都是高度中央集权。但这是两回事。

所以中国真的5000年来，都是中央集权吗？不是。但中国有没有非常深的大一统传统？有。尤其秦汉以后「天下应该形成一个政治秩序」这件事情，确实逐渐成为非常强大的中国政治理想。共同的皇帝、共同的正统、共同的官僚秩序、文字文化、科举、行政体系，这些都在不断强化：中国应该是一个整体。

但大家一定要记住大一统，不等于所有事情都一定要中央管。一个国家完全可以主权统一、国防统一、外交统一、货币统一、宪法统一，但是地方政府拥有很大的行政自主权。两件事情根本不冲突。中国历史真正根深蒂固的是「天下应该统一」；不代表全天下每一件事情，都必须由中央决定。

这里又有人会问：那中国古代有地方自治吗？答案要小心！如果你说的是今天民主政治里的地方自治：民选市长、民选议会。那古代当然不是。但是如果你问：中国历史里，有没有大量地方事务，不是中央政府直接处理？答案当然是有。宗族会管地方纠纷、士绅会参与地方公益、地方自己办水利，寺庙甚至也是地方社会的重要组织。很多道路、桥梁、教育、救济，也需要地方社会自行筹办。所以中国确实有地方，自我治理的历史资源。

只是这种治理不等于现代民主自治，因为士绅不是全民普选产生的、宗族更不是民主议会。但是它至少证明：中国历史从来不是，所有事情都要等皇帝下圣旨。

所以真正成熟的问题，是问什么事情应该中央管？什么事情应该地方自己决定？有些事情本来就需要中央。例如：国防、外交、货币、国籍、全国性的基本人权保障、跨省大型基础建设。如果这些全部地方自己搞，那国家真的可能瓦解。

但是有些事情呢？地方交通、都市规划、地方文化、社会福利、学校特色、产业发展、地方公共服务。为什么每一件事情，都一定要北平决定？一个14亿人口的大国，如果所有事情都往中央集中，最后会发生什么？中央每天收到全国所有问题，地方官不敢自己决定。每个人都等上面批示，最后地方最大的能力不是解决问题，而是猜中央想要什么。

今天中共常常把高度集中，包装成「中国历史传统。」，但今天大陆的政府，真正拥有的是古代王朝根本没有的能力。现代铁路、高速公路、电信、网络、银行系统、公安、户籍、党组织、现代官僚体系。所以今天中央的命令，可以非常快速地一路传到，省、市、县、乡镇、街道、小区。

这种治理能力，到底是「五千年传统」？还是现代科技，加列宁式政党，再加上现代官僚国家的产物呢？我觉得答案其实非常清楚。

讲到最后，我觉得有一个人，非常值得拿出来谈，就是国父孙中山先生！很多人讲三民主义，会觉得既然国父非常强调国家统一，所以一定就是中央集权。其实完全不是这样。

1924年的《建国大纲》里面，孙中山把县自治放在非常重要的位置。他主张当一个县具备自治条件以后，人民应该能够选举县官、选举议员，并且拥有选举、罢免、创制、复决等政治权力。更重要的是《建国大纲》第十七条直接提出：中央与省之权限采取「均权制度」。

什么叫均权？原文的精神非常清楚：凡是具有全国一致性质的事务，划归中央。因地制宜的事务，划归地方。而且孙中山还特别说：不偏于中央集权，也不偏于地方分权。大家发现没有？这其实跟我们今天讲的几乎就是同一个问题。

不是问「中央跟地方谁赢？」而是问这件事情到底最适合谁管？所以我一直有一个非常简单的主张：主权统一，权力分散。一个未来自由民主的中国，完全可以是一个主权统一的国家。国防属于中央、外交属于中央、国籍、货币与宪法基本秩序属于中央。

但是地方人民也应该有权决定：谁当我的地方首长、我的地方预算怎么用、我的城市怎么建设、我的地方产业怎么发展、哪些社会福利适合我们、中央负责中央该负责的事情、地方负责地方该负责的事情。这叫什么？这不是分裂中国。恰恰相反！我认为对一个人口十几亿、疆域如此巨大的国家来说：适度的地方自治，反而可能是维持长期统一的重要制度。

所以今天我们回头看几千年的历史。西周告诉我们：地方可以拥有非常大的权力。秦朝告诉我们：一个统一国家，需要建立共同的行政制度。汉朝告诉我们：中央与地方的权力，从帝国一开始就在调整。唐朝告诉我们：地方军事力量大到失去中央约束，也可能走向割据。宋朝告诉我们：过度担心割据，就会重新把权力拼命往中央收。明清又告诉我们：即使皇帝高度集权，一个庞大的国家仍然不可能，完全脱离地方社会而治理。

所以历史真正给出的答案，是怎么让中央有能力，维持统一跟共同秩序，同时又让地方拥有足够的自治与活力。这才是真正的政治智慧。而这也是我觉得三民主义里，民权真正值得重新理解的地方。

中国确实有非常深的：大一统传统、官僚治理传统、中央政府传统。但是中国同样有分封、郡国并行、门阀、藩镇、行省、地方士绅、地方社会自治、多元边疆治理。中央与地方两千多年的权力拔河。

所以真正不符合历史的，反而是把一部这么复杂的中国政治史，简化成一句：「中国自古就是所有权力集中中央。」，真正的中国历史，比这复杂太多了。而中国真正根深蒂固的政治追求，我认为也不是：中央一定要管所有事情。而是天下必须有共同秩序。

可是拥有共同的秩序，不代表地方不能自治。国家统一，也不代表中央可以垄断所有权力。这两者，本来就不矛盾。所以如果有一天，中国真的重新走向民主宪政，我觉得我们真正该问的问题，真正值得设计的是：怎么建立一个既能维持国家统一，又能让地方人民真正自治的制度。

主权可以统一、权力可以分散。中央有中央该做的事情、地方有地方该决定的事情。而无论中央还是地方，最后都必须回到同一个原则：权力来自人民。地方不是中央的殖民地，中央也不是各地方随时可以无视的空壳。两者的权限应该由宪法划分、用制度处理。而不是谁的拳头比较大，谁说了算。这才是我理解的均权。也是我所理解的民权。

国民革命100多年前追求的，不是把满清皇帝赶走以后，再创造一个新的超级中央皇帝。国民革命真正要完成的，是建立一个主权属于国民全体，政府受到宪法约束，中央与地方各有其权的民主共和国。

所以中国几千年的历史真正告诉我们的，不是中国人天生只能被中央高度控制。恰恰相反！中国历史一直都在：统一与分权、中央与地方、国家能力与地方活力之间寻找平衡。

而我们这一代真正值得继续寻找的，是让主权属于全体国民！让中央有其权、让地方有其权。最重要的是让人民真正有权，主权统一，权力分散。这不是中国的解体。反而这可能是一个自由中国，真正能够长治久安的开始。这才是民权。这才是共和。这才是我们追求自由中国时，真正应该重新思考的国家制度。国民革命的政治志事，虽千磨百折但绝不终止。