《当代中国的民主转型：我们需要新的思路（中）》
戎小捷
二、借鉴西方，走出一条中国自己的民主转型之路。
那么，如何借鉴西方的思路？首先,要明白西方面临的问题是什么?而我们中国面临的问题又是什么?在西方，由于是市场系统占据社会主导地位，契约（合同）至上，他们是靠成千上万的一系列相对独立的契约（法律）来治理国家的(而宪法就是他们最大的契约)。也就是说，在西方，他们首先要解决的问题，是如何才能制定出一系列优秀合理的法律。其次,更进一步地，由于谁若掌握了整个社会的法律系统，谁就掌握了整个国家的命脉。而为了避免在整个法律系统中，权力过于集中后发生灾难，西方逐渐摸索设计出了三权分立、相互制约的模式，即立法权、执法权、司法权分别由不同的人群来执掌。
再回头看一下中国。中国是行政占优文明，行政系统占据社会的主导地位，整个社会主要是靠自上而下的层层官员所发布的一系列彼此相关的大大小小的各种行政命令来治理。在中国，我们面临的问题不是如何才能制定出合理的法律,而是如何才能让德才兼备的人走上领导岗位。其次，更进一步地，由于谁掌握了各级行政命令的发布权，谁就掌握了整个社会的命脉。而各级行政命令都是由各级行政官员发布的，因此，谁若掌握了对各级行政官员的任免权，谁就掌握了整个国家的命脉。那么，显然，为了避免权力过于集中后发生灾难，我们应该借鉴上述西方权力制衡的思路，把中国社会中最重要的权力——对各级行政官员的任免权拆分开来，分别由不同的人群来执掌，这也就是我们下面要详细讨论的“两权共享”、相互制约的基本思路（具体做法可以不同）。
想通了上面这些道理，就可以明白了，自建国以来，执政党在行政体制上的改革为什么总不成功。因为他们总是在工作分工（事权）上改来改去：一会儿党政分开、政企分开；一会儿一元化指挥，党领导一切；一会许多事权下放地方，一会儿许多事权上收中央。或者，总是在财权上改来改去，一会儿统收统支，一会儿财政承包，一会儿分税改革。而从来没有在最关键的地方，在最重要的各级干部的人事任免权的改革上动脑筋。人事管理制度沿袭的还是两千年来的郡县制（秦制）——即，自上而下的层层任命制。
现在，我们也可以明白了，体制内的和在野的知识分子们所提出的种种政治改革方案为什么也总是失败。因为，或者他们总是盯着宪法打主意，试图努力起草出一部完美无缺的宪法，然后希望执政者能按照这个宪法治国，把中国传统的人治，转变成类似西方的法治；或者，他们总是倡议西方式的三权分立、开放党禁报禁，推行多党的宪政民主，把一党执政转变成“轮流坐庄”。自戊戌变法以来，从没有知识分子能考虑到中国是行政占优的具体情况，从没有人考虑过如何在人治的条件下、或在一党执政的环境下实现权力制约。当然更没有人向执政者提出具体建议，如何在中国各级党政干部的任免权上进行改革。毋庸讳言，前辈知识分子未能提出不同于西方的政治改革方案，是受历史的局限，我们可以理解。但现在，在已经反复失败了近130年之后，如果当代的知识分子们还未能提出不同于西方的政治制度设计，还在继续照搬西方的宪政民主，则面对后人，我们恐怕就难辞其咎了。
或者退一万步来讲，即使我们仅仅从人们最容易关注的普选权的角度来看，西方也不是一下就实现一人一票的选举，而是根据市场占优的现实，先给财产多的大富人选举权，再逐渐给中小富人选举权，最后才过渡到不论贫富一律一人一票的选举。无论是古希腊、古罗马共和时的选举，还是英美的选举历史，都是如此，整个演化过程耗时漫长。而在教俗占优的社会，例如欧洲中世纪，也是红衣大主教们在一起选教皇，并没有全体教民一人一票选教皇。因此，如果说要在中国逐步实行选举，也应该从行政占优的现实出发，优先考虑先给各级干部以选举权，然后再逐步过渡到无论官、民，均一人一票的选举。而不能想当然一下子就给每个公民一人一票，当然更不能考虑像西方那样优先给大富人选举权，或像教俗文明那样优先给大主教或大阿訇、大活佛以选举权。举个具体例子来说，在当代中国的政治体制改革中，执政党判断失误了，它不应先在最底层的乡村搞一人一票的村官直选；而知识分子们也判断失误了，他们不应现在就提出由全体普通民众（或其代表）来直选国家最高领导人。总之，我们政治改革的第一步，如果要从选举权起步的话，也应先聚焦在各级官员身上，先给他们一部分选举权，让他们先民主起来才对。
总之，我的意思是，西方法治社会面临的根本问题，是如何才能制定出优秀合理的法律，并落实好这些法律，监督好那些执法者。中国面临的问题则是，在行政占优的人治社会的条件下，如何才能找出优秀的贤能之士来担任各级领导干部，并在这些领导干部相互之间，构建出一种既相互合作、又相互制约的关系。如果说西方经过漫长的历史，终于在法治的大环境下构建出了三权分立的多党宪政的模式，那我们则需要在行政占优的人治大环境下，构建出一个“两权共享”的、一党的治国理政模式。那么，在一党制、在人治（德治）的条件下，能实现执政系统内部的权力相互制约吗？答案是肯定的，我们是可以实现行政权力的相互制约的。那具体应该怎么做呢？下面，我们就来尝试回答一下，这个自戊戌变法以来，甚至从某种意义上来说，自秦始皇推行郡县制以来，一直都在困扰着中华文明的历史性难题。
一句话，我们应该从各级领导干部的人事管理制度上、也就是各级干部的任免权上，入手进行政治改革。或者，从几千年中国历史的角度看，我们应该在中央和地方对各级领导任免的不同诉求上动脑筋。
那么，具体来说，我们应该怎么改革各级干部的人事任免权呢？还是先看一下历史。漫长的中国历史中，产生过两种官员任免制度：一个是周制，分封制；一个是秦制，郡县制。周制是地方官完全由地方自己任免（或世袭或禅让或任命），这导致上任的官员不管中央的整体利益，只管经营好自己的一亩三分地。显然，这无疑会导致分裂或本位主义，最后是列国混战。而秦制（郡县制）是地方官完全由中央任免，显然，这无疑会导致各级地方官员都拼命讨好上级，媚上压下，假话成风，最终导致僵化、腐败，引发农民起义。总之，周制是地方独享干部的任免权，秦制是中央独享干部的任免权；都是独享，缺乏权力制衡机制，最终都导致灾难。那么，我们能不能创建一个兼两者之长而避两者之短的半周半秦的体制呢？能不能尝试一下某地或某级的官员由中央和地方来共同任免，以达到上、下两方彼此相互制衡呢？
实际上，在秦制建立之后的2000多年里，已经有不少人考虑过如何兼顾周制和秦制之优，避免周制和秦制之害。如西汉部分地区实行分封制，部分地区实行郡县制；如唐代曾考虑过在洲一级实行世袭，在县一级实行任命；明末的顾炎武等人则更主张在县一级实行自治，在省一级实行郡县，等等。但都或者失败；或者不了了之，没能真正实施。为什么呢？因为古人设想的这几种方案，实际上属于一种周、秦两制的机械混合，而不是周、秦两制的有机结合。这个思路确实走不通。我认为，正确的做法，似应是任何一个行政级别的领导，都应实行上、下双方来共同任免。比如，省级的领导，由中央和该省各地方的领导来共同投票任免；市级的领导，由省委和该市各地方的领导来共同投票任免；县级的领导，由市委和该县各地方的领导来共同投票任免；乡级的领导，由县委和该乡各地方的领导来共同投票任免，等等。这样才能导致上、下两方对任免权的共享，实现上、下两方权力之间的相互制约或相互制衡。如此以来，则任何一级的领导干部，根据权力只向其来源负责的原理，就都不能只顾一心讨好上面了，也不能只顾一味讨好下面了，而必须上下兼顾，整体利益和局部利益兼顾。同时也不能媚上欺下了，因为那样会丢失下面的选票；当然也不能媚下而不听上面的，因为那样会丢失上面的选票，等等。
以上就是我的一个基本思路。至于具体的方案，具体的细节，则可以多种多样。而且，任何一个改革方案，都必须不仅要对人民有利，还要对统治者有利，否则无法推进。总之，还有大量的细节需要研究。下次，我将提出一个详细的具体方案；同时，众人拾柴火焰高，也希望各位读者提出自己的具体方案，或提出自己的另外的新的思路。谢谢！
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