以总统制实现文明的政党政治

曹思源 　

党和国家的权力过分集中以至于一个人说了算，是非常可怕的。如果中国的政治制度健康的话，文化大革命就不会发生；即使发生了，也不至于一搞就搞成长达十年的空前浩劫，直到法西斯边缘。如果中国有良好的制度的话，就能及时发现毛泽东的毛病并及时纠正毛病找到解决问题的办法，而不是非得等到毛泽东去世以后才得以纠正『左』的路线。

从二十世纪八十年代以来，中国共产党一而再而三地提出改革党和国家的领导体制，实行『党政分开』。可是，叫了多少年，分了多少年，就是分不开。

看来，国家实行民选总统制，是解决『党政分开』最可行最有效的选择。2003年6月18日，我在青岛召开的“中国宪政论坛”上曾提出实行总统制。

世界真奇妙，当中国电视片中依然“吾皇万岁、万岁、万万岁”不绝于耳的时候，抬头望去，天底下仅剩下一个皇帝——日本天皇，加上英国女王和其他几个只充当国家元首、不理朝政、虚君共和之类的，总共也只有十几个孤家寡人。以主席为国家元首的就更少了，除中国以外，只有朝鲜、越南、古巴和瑞士。世界上实行总统制的国家越来越多，在110个国家中，有76个国家的元首是总统，超过三分之二。总统权力有大有小，但都是三权分立体制下的总统，没有一个是三权合一、一手遮天。显然，总统制的逐渐普及，并不仅仅是个名称问题，它反映的是宪政民主的体制被世人日渐看好。

颇有意思的是，自改革开放以来，中国已经不再把国家主席对外翻译为“Chairman”，而改成了“President”，与总统相对应。但是，仅仅改个词并未解决实质问题。现行宪法第八十条和第八十一条规定的国家主席职责，可以概括为仅仅是“公布权”或“发布权”，即：

根据全国人大和常委会的决定公布法律；

根据全国人大和常委会的决定公布国务院官员任免；

根据全国人大常委会的决定公布驻外使节的任免；

根据全国人大常委会的决定宣布批准和废除同外国缔结的条约和重要协定；

根据全国人大和常委会的决定发布特赦令、动员令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态等等。

这也就是说，中国的国家主席自身对任何事务都没有任何决定权与否决权。这种国家元首形同虚设。国家最高领导人不承担任何责任的状况，对国家和人民有什么好处呢？

笔者曾经作为中华人民共和国企业破产法起草工作小组组长，有幸近距离关注过破产法的诞生。1986年12月2日全国人大常委会通过破产法。同日，中华人民共和国主席发布第四十五号令，称“《中华人民共和国企业破产法（试行）》已由中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，现予公布”。也就是这一天，新华社将全国人大常委会通过破产法的消息、破产法全文以及中华人民共和国主席令等三个材料同时向全世界播发，而此时国家主席李先念正在外访问哩。我可以断言李先念主席根本没有看过破产法条文，更谈不上提出意见或考虑要不要否决。破产法在人大常委会通过，与主席令的发布，在时间上几乎是零距离。这种制度安排，让堂堂的中华人民共和国主席在其每届五年任期内，仅仅充当全国人大及其常委会传声筒的角色，实在有伤大雅。

常识的力量是无穷的，违反常识难免要受到惩罚。如果说“杀人偿命，欠债还钱”关系个人和家庭命运的话，那么，如何对待“三权分立，相互制衡”这样的政治常识，关系的可就是整个国家和民族的命运了。

正因为三权分立的政治常识普及率越来越高，所以当今世界实行总统制的国家，出现了“两高”的现象：一是直选的比例高，在76个国家中有52个，占三分之二以上；二是总统掌握行政权的比例高，在76个国家中有66个，比例高达87％。这种“两高”现象对我们在政治体制改革中，探讨国家行政首脑究竟应当对谁负责的问题是很有启示的。

国家总统按产生方式可以分作三类：“1”为选民直选；“2”为议会选举；“3”为其他情况。

也可以按掌握职权的不同情况分作三类：“A”为总统掌握政府行政权，同时设有总理辅佐；“B”为总统掌握政府行政权，不设总理；“C”为总统是个虚职，不掌握政府行政权。

于是，我们就可以将各国宪法中有关总统制度的规定情况制成如下一张简表：

七十六个设总统的国家的宪法中有关情况统计表

各国总统制虽有不同类型。但其发展趋势相同，就是三权分立日益成熟。日益普及。

回顾现代宪政民主制度的渐进发展过程，首先是英国议会经过几百年的斗争，从大权独揽的专制君主手中一步步夺取了立法权和行政权，掌握政府行政权的内阁不必对女王负责，却要对议会负责。如果议会多数票通过了对内阁的不信任案，内阁就要辞职。这种情况虽然比君主专制进步得多，但与典型的三权分立还有一段距离。在这种类型（或曰英、德型）的国家里，立法权与行政权并没有充分地分离开来。

与此反差甚大的是，由选民直选产生的国家行政首脑（总统），直接对选民负责，而不必对议会负责。在这种类型（或曰美、法、俄型）的国家里，行政权与立法权分别由选民直接授权行使，各自直接对选民负责，分权与制衡就比较充分。

因此，从人类社会宪政民主发展进程上我们可以说，国家行政首脑直接对选民负责的政体，比直接对议会负责、间接对选民负责的政体更为成熟，更为科学，更值得借鉴。

正因为如此，经过剧变之后的前苏联东欧25个国家中，有阿塞拜塞、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、亚美尼亚、白俄罗斯、保加利亚、波兰、俄罗斯、克罗地亚、立陶宛、罗马尼亚、摩尔多瓦、斯洛文尼亚和乌克兰等18国选择了直选总统的模式，所占比例高达72％；采用议会选举总统的国家只有爱沙尼亚、捷克、拉脱维亚、南斯拉夫（塞黑）、斯洛伐克和匈牙利等6国，所占比例仅为24％；另一个是马其顿，总统由选民直选，但没有行政权力，所占比例为4％。

实行总统制的国家权力合法性来源是二元的，一是由公民直接选举产生国会，二是由公民直接选举产生总统。因此，国会不能要求总统对其负责，不能投不信任票要求总统辞职；同样地，总统也无权解散国会，两者之间是完全意义上的分权制衡——议会立法，总统行政；同时总统对议会的立法有一定程度的否决权，议会对总统有依法弹劾权。

总统制下的总统一身兼任国家元首、行政首脑和武装力量总司令，独揽行政大权，事权集中，责任在身，政府只对总统负责，议员不得兼任政府官员，政府官员也不得兼任议员。

总统制以行政、立法和司法等三项国家权力完全独立为前提条件。

司法机关对于议会所制定的法律，对于总统的行政行为有独立的违宪审查权，这是防止政权走向极端走向独裁，实现权力均衡与政治稳定的重要制度保障。 

由于总统和国会都是定期由选民直接选举产生，所以实行总统制对政党政治条件的要求没有议会制要求那么高。可以说，总统制更加适合从革命政权向民主政权转变过渡的国家。

如果中国共产党真想实现自己提出的政治体制改革目标，我认为，实行总统制，是最好的也是最可行的突破口。牵一发而动全身，可以起到一招出手、全盘皆活的历史功效。

有人说，总统制是资本主义的货色，中国不能不照搬西方的东西。这里且不说我们应该不应该学习西方发达国家的经验，就说总统制本身也并非是资本主义才有的专利。早在二十世纪五十年代，铁托就曾出任社会主义国家南斯拉夫联盟共和国的总统，剧变之前的东欧各社会主义国家，如罗马尼亚、保加尼亚、阿尔巴尼亚、捷克斯洛伐克等，实行的也都是总统制。

而且，总统制也并不“洋”。一九一一年十月十日，辛亥革命武昌新军首义成功，敲响了清王朝的丧钟；革命浪潮，摧枯拉朽，全国各省纷纷宣告独立。十二月二十九日，十七个省的代表投票公决，中国革命的先行者孙中山先生众望所归，以十六票当选中华民国临时大总统，于一九一二年一月一日晚十时整，在南京正式就任。现在的南京长江路二九二号煦园的西面，有一幢小巧的西式平房建筑，在绿树、芳草的映衬下，显得格外的静谧、凝重、典雅，那就是当年中华民国临时大总统孙中山的办公旧址。

所以，总统制既不神秘，也不复杂，若要实行，并不太难。目前世界上绝大多数国家都实行总统制，并且其中绝大多数总统都是有责有权的实职，堪称“总统负责制”。

为此，我建议，中国应当在较短的时间内确立总统制，从根本上解决中华人民共和国成立以来长期存在“党政不分”的难题，从国家权力结构上保证宪法所规定的“实行依法治国，建设法治国家”的目标逐步得以实现。

而作为拥有实际权责的共和国总统，与现在的国家主席则完全不同。他既是国家元首又是政府首脑，既拥有国家行政事务和相关人事任免的最高决策权，同时又兼任国家军事委员会主席，是武装力量总司令。由总统提名，经全国人民代表大会批准任命总理和各部部长，任命国家军事委员会成员。

要授予总统这样的实际权责，首先必须解决的是总统权力的合法性来源——公民定期直接选举产生总统，只有这样产生的总统才能获得来自全国人民代表大会之外的独立合法性。正因为总统是由公民选举产生的，他的所作所为必须向选民负责，所以他就再也不需要向全国人民代表大会负责了——而现在的国家主席则是由全国人民代表大会选举产生的。

这样一来，政治改革的难题一下就打破了，有迎刃而解之效果：

一、党与政立刻分开，中国共产党一而再再而三向中国人民承诺的“党应当在宪法和法律的范围内活动”，终于有了能够保证其兑现的政治体制。

二、国家权力合法性来源的二元化，能确保立法权、行政权和司法权之间的有效制衡，减少了国家犯错误的机会，有利于国家长治久安。总统只对选民而不对议会负责，议会无权干预总统行政，但是却有依法弹劾违法总统的权力，总统则无权解散议会；由于宪法司法化的必然趋势，司法机关享有独立的违宪审查权，对议会和总统都构成了有效的监督和制约。

三、军队国家化就此顺理成章，总统作为武装力量总司令的权威性有了宪法保障。执政党从此也不必再为国家武装力量的具体事宜劳神费力，而可以把自己的主要精力放在大政方针上，研究战略问题。

四、既然总统都可以由公民直接选举产生，还有哪一级公职官员不可以直接选举呢？地方各级国家权力的合法性来源由此而一举解决，从而在全国上下建立起完善的“党政分开”的国家权力体系。

考虑到实行总统制需要有个过渡时期，第一届中华共和国总统可以由执政党提出两名候选人、在议会竞选产生，并与议会的任期相同；从第二届总统开始，完全实施公民直选。总统可以连选连任，但最多不超过两届。

有人认为，中国实行总统制，执政党的意志就体现不出来了。这完全是个误解。

第一，中国共产党已经提出了“三个代表”的重要思想，核心是要“代表最广大人民群众的根本利益”，党自己没有也不应当有存在于“最广大人民群众的根本利益”之外的利益。

第二，实行总统制，执政党的意志不是体现不出来，而是在宪法和法律的范围内体现出来并发挥作用：中国共产党的思想和主张可以通过共产党员当选为人民代表，在国家的立法机关来体现；也可以通过共产党员进入政府、成为政府官员来体现；还可以通过共产党员竞选总统来体现。

从当前中国的国情来看，第一届总统竞选的两名候选人可能百分之百都是共产党员，因此实行总统制，并不会引起太大的政治震动；而通过竞争产生国家总统这件事情本身，则可以使中国共产党在政治改革和推行民主的问题上由被动态势转为主动态势，可谓一步风险小而收效大的妙棋。

执政党不直接插手国家的立法、行政和司法事务，而是通过宪法和法律来体现自己的思想和主张，这是现代政治文明的一个重要特征，是执政党执政方式与时俱进的重要体现。

民选总统制是现代国家治理方式的基本潮流，不仅当今世界发达国家大多数都实行民选总统制，就是发展中国家大多数也是实行民选总统制。现实充分表明了民选总统制的优越性和价值所在。

从现实和理论的分析都可以证明，中国政治体制改革势所必然，只不过：一是改得越早代价越小，改得越晚则代价越大；二是改的方向符合国情才能平稳过渡，才能开创一个新纪元。在中国实行总统制，虽然不会没有任何困难，但是如不尽快通过修改宪法确立实行总统制，党政总是分不开，困难会更大，并将越来越大。

为此，我建议对现行宪法第三章中的第二节进行全面修改，以共和国总统取代共和国主席。

                               2014年5月29日