适应创新时代的双层权力系统框架设计

徐杰

摘要：中国宪政转型恰逢创新时代来临，在创新社会，要协调少数人发展与多数人发展的平衡；多元发展与统一执政的平衡；委派方式与选举方式的平衡；政策执行权与反馈控制权的平衡；宪法权力与一般法权力的平衡；中央集权与地方分权的平衡等。基于对这些平衡的讨论，本文设计了宪法层与一般法层的双层权力系统框架。同时，本文还设计了若干专业议会，以提高政府效能；设计了独立的行政选举子系统，以准确反映多元诉求；设计了比例委派方式的政治特区，以维护少数人的发展权力。

关键词：权力系统；分层设计；监督机构；行政选举子系统；政治特区；多元诉求；比例代表

中图分类号：D034

文献标识码：A

一 序言

当今世界，在许多所谓的民主国家，党派纷争激烈，政策碎片化，行政效能偏低，不利于创新发展。少数派的意志被长期压制，政治模式僵化，人们即使对政治现状感到不满，但也别无选择。

这些民主制度起源于工业化时代，在工业化时代，社会结构相对单一。而随着科学技术的发展，人类正在进入信息化、创新化时代。创新导致多元化发展（而非单一化），创新社群逐渐增多，政治诉求逐渐呈多样性。现有的这些民主制度已经不能适应社会的这种创新性、多元化的发展要求。因此，需要探索新的民主制度架构。

二 若干权力平衡问题

在创新时代，国家权力系统既要尽量保证社会创新的不断涌现，又要保证社会运行的总体平稳。为此，我们具体考察以下若干权力平衡的问题。

（一）多数人与少数人（要有政治创新）

多数人掌握政权后，会压制少数人，使有利于他们的政治制度尽量保持不变。

而政治制度是一种社会关系，不应该是一成不变的，而要随着时代的发展而发展。政治制度的不断创新，有利于解放人类的潜能，更好地推动其他方面的创新（如科技创新）。在创新时代，人们应该有政治创新的自由，有设计制度和选择制度的权力和自由，而不是只能生活在一种不变的制度模式下。推动多样的制度创新，构建人类新的生活方式，应成为创新时代的国家存在的目的之一。

创新总是从无到有，从小到大，从点到面。应当给小群体留出发展空间，真理有时掌握在少数人手里。政治制度就像生物种群中的基因一样，开始是在局部发生突变，等到证明其效用后，才会逐渐扩散开来。

在保持整体发展连续的同时，要给创新留出空间。所以，应该在少数人群体与多数人群体之间，有一个发展权力的平衡。

穆勒[1]提出了“精心设计的比例代表制”，以保证少数人的发展空间。而比例代表制可以有多种设计。

政治特区设计：

为此，本文提出了为保护少数人的政治权力，而设立的政治特区，这些政治特区的行政长官是按某种比例规则选出，这些比例规则由本文提出的修宪议会制定。这样少数人的党派也有机会展示自己的政治理念。

例如，如果设立有N个特区，则在中央议会中对候选人投票，按票数多少排序，得票数排前N的候选人，有机会作为行政长官被委派到这N个特区。

图1 制度创新扩散曲线S(t)。

（二）多元发展与统一执政（实行两级选举）

在创新时代，社会呈多元化发展，许许多多不同群体的诉求呈现出多样性。

而同一时期只有一个行政政府，需要保证政策的确定性、统一性和连续性，才能使行政不至于碎片化。政府在执行公共政策时，有些时候并不能保证对多元诉求的平衡，使多元群体都满意。一个行政政府不是，也没有必要是多元发展的完全代表。

这就产生了多元诉求与统一执政的矛盾。

在现在的民主国家中，周期性选举可以在时间轴上解决多元诉求与统一执政的矛盾。即在不同的时期，人民选择不同的政府和政策方向，满足不同的群体诉求，以实现多元化发展。

但问题是，如果两种诉求群体的人数差不多，在周期性选举中，代表它们的政党如果轮番上台执政，其政策方向的变化往往是跳变的、不连续的、前后抵触的，会造成政治动荡。而另一方面，如果某政党所代表的诉求群体的人数占绝大多数，则在周期性选举中，该政党就会一直执政，它就会长期压制其它多元诉求群体，使多元小群体没有发展机会。多元诉求群体之间成为对立关系。

行政委任院设计：

为此，本文提出增设行政委任院这一机构，选民（多元诉求的基础群体）首先选举产生一个稳定的行政委任院（多元诉求的代表），再由行政委任院选举产生行政长官（单一政府）。即两级选举制。

这里，行政委任院就好比是一个民意寄存器，它存储着多元诉求群体的比例关系。它可以按某种比例规则选出行政长官，使多元诉求都有机会按比例得到表达，同时保证行政政策方向的平滑变换。

行政委任院成员的任期要比所选出的行政长官（比如总理）的任期长。这样可以在时间轴上实现多元诉求的比例表达，即当行政委任院保持不变时，在其多次选择行政长官（比如总理）中，可以按照某种比例规则，在不同时间增加不同诉求群体代表的权重，从而让不同诉求群体都有机会选出让自己满意的行政长官（比如总理）。

行政委任院还是一个博弈场，在这里，多元诉求代表可以在多次选举中不断地相互协商谈判，使多元群体从分裂走向协作，使选出的各届政府的政策方向是围绕多元诉求的主流方向而呈渐变式波动，而不是断崖式跳变。（如果把诉求博弈场下放到全体选民，就有可能导致社会撕裂。）

虽然一些欧洲国家（如英、意、德）的议会制也是两级选举制，即民众首先选出议会，再由议会选出总理。但本文设计的行政委任院与这些议会不同，行政委任院只负责人才选拔，不负责立法，委员任期可以较长。而这些欧洲国家的议会是立法机构，议员任期较短且干预行政，导致政策方向不断激烈改变。

虽然美国的总统制也是两级选举制，即民众首先选出选举人团[9]，再由选举人团选出总统。但本文设计的行政委任院与美国的选举人团也不同，行政委任院的成员任期时间长，有机会选出多任总理和其他行政官员，是一个人才专业机构。而美国选举人团是一个临时团体，只负责推选一届总统，且必须按选民意志投票，实际上与单级选举的区别不大，也会导致政策不断跳变。

图2  行政两级选举子系统，行政委任院相当于一个民意寄存器，可以缓解政党轮替带来的政治动荡。

（三）委派与选举（平衡权力来源）

按地区级别划分的行政权力系统一般呈树形结构，在这个树形结构中，某个行政级别政府官员的权力来源可以有多种，例如自上到下的委派，自下到上的选举，还有同行考核、世袭等，这里只考察选举与委派的关系。

选举上来的官员更倾向于体现民意，更容易快速调整政策导向。而委派下来的官员则更倾向于加强上级政策的执行效率，这也有利于长期培养官员群体的行政专业能力。如果把委派方式与选举方式结合起来，有利于兼顾政策方向和政策执行效率。

因此，在创新社会，为了适应多元化发展，需要在采用选举方式与采用委派方式之间建立一个平衡，根据实际情况而灵活变化。就像复杂河道中，也有逆流一样。这里，假设某一级别的行政职位总数为N，来自选举的职位数为E，来自委派的职位数为A，则E+A=N。N不变，而E和A多少可调整。

当前一些民主国家实行联邦制或单一制，地方官员要么都来自选举，要么都来自委派。而为了适应多元化发展要求，本文提出要在委派方式和选举方式之间建立有一个平衡。例如，本文提出的政治特区，是采用中央委派官员的方式，是对选举方式产生的自治地方官员的一个平衡。

图3 圆点表示权力来源于选举，五星表示权力来源于上级委派。委派与选举相结合，达到动态平衡。

（四）执行权与反馈权（独立的监督机构）

孟德斯鸠提出的三权分立原则，虽然可以防止独裁，但有时候也使各机构之间相互争权，使行政效率低下，使多元化社会撕裂。为此，本文提出设立独立的监督机构，不参与行政权力的争夺。

在一个权力系统中，如果把立法机构与监督机构混同起来，那么立法机构就会一家独大，其运行发生偏差时难以及时自我调整。就好像一个人既是运动员，又是裁判员。虽然民众在选举时，总体起到了反馈控制的作用，但是不同民众的意见混在一起，只是一个综合的反馈，无法清晰地呈现和表达具体意见。

因此，可以把监督权与立法权（以及行政权、司法权）分立开来，形成独立的机构。监督机构专门负责监督立法机构（以及行政机构、司法机构）的运行，随时给出具体的、专业的反馈意见。让民众看到信息，以更好地参与之后的选举。同时，这些意见也会适当、及时地影响和调整立法机构（和行政机构、司法机构）的运行方向。

然而，信息反馈控制是一种权力，为使该权力大小适当，不至于过分干扰行政运行，在执行权与反馈控制权之间应有一个权力平衡。就像电子系统中的反馈回路。

监督大会设计：

为此，本文提出了设立监督大会这一机构，其地位高于立法、司法、行政三权，但其反馈控制权力大小必须受限。立法、司法、行政三权关系是分工合作，较少有相互争权的发生。

监督大会的作用是保证人民行使监督政府的权力，反应人民心声。但不参与立法和行政。

图4 监督机构负责监控立法、行政、司法的运行，输出反馈信息，形成闭环。

（五）宪法与一般法（总体分层设计）

立法、司法、行政是一般法层面的三权分立。如果把宪法权力混在这三个机构中，那么就不能彰显宪法是用来约束政府权力的这一特殊性（立法权、司法权同样需要约束）。同时，在创新社会，也不容易使立法、司法、行政的机构权力得到及时、适当的调整，国家权力系统不具有灵活性。

因而，可以将有关宪法的权力从一般法中独立出来。独立出来的宪法权力起到约束和调整一般法层面（包括立法、司法、行政）机构的权力运行的作用。

而独立出来的宪法权力也应受限制，不能一家独大。同时，宪法机构与一般法机构之间的权力大小也要达到一种平衡。

分层设计：

为此，本文提出了宪法层面机构与一般法层面机构的双层权力系统结构框架。其中，除了一般法层面上的三权分立（立法议会、总理内阁、一般法院）外，还有宪法层面上的三权分立（修宪议会、执宪总统、宪法法院）。这就像计算机信息系统的分层设计一样。

一般法层面各机构的关系是分工协作，同时受到来自宪法层面的各机构的有限监督控制。而宪法层面各机构的权力有限，且存在相互制约，同时还受到全体人民的监督控制。而人民天然有一种理性，那就是通过投票方式来平衡各机构的力量对比，以保证人民对国家的控制能力。

图5 六权分层设计。宪法层面机构控制一般法层面机构。

（六）中央集权与地方分权（实行地方自治）

集权与分权是一对矛盾，存在着辩证关系，所谓分久必合，合久必分。权力集中有利于集中资源办大事，权力分散有利于个体单元的发展和多样性的形成。从长远价值看，人类个体发展是目标，而集中力量办大事是短期手段。

因此，在中央与地方的权力分配关系上，地方自治应该是基本制度，是长期安排，而中央集权应该是短期措施，是临时手段。

在创新社会，创新一般是从小到大，创新首先在基层社会发生，在基层社会的创新需求一般较多、较多样，而全国级别的创新需求一般相对较少、较单一。因此，权力分配应该偏向地方政府，而不是中央政府。中央政府负责规模较大的创新。

中央集权与地方自治要有一个权力的平衡，由于社会不断变化，这个平衡点不是固定不变的，而应是随时间变化的，应根据实际情况，不断调整中央与地方的权力分配。即中央权力占比P(t)周期变化，就像周期性脉冲一样。

同样的，各级地方政府都有集权与分权的平衡问题，权力的大小分配也可以有周期波动的过程，形成社会制度的多样性。

为此，本文提出设立修宪议会，由修宪议会周期性调整中央与地方的权力分配。

图6 中央与地方权力划分随时间脉动。

三 双层权力系统框架设计

本文提出宪法层与一般法层的双层权力系统框架设计。其中，除了一般法层面上的三权分立（立法议会、总理内阁、一般法院）外，还有宪法层面上的三权分立（修宪议会、执宪总统、宪法法院）。并将以往的立法议会分解为若干个专业议会（如修宪议会、监督议会、行政委任院等），以提高系统效率。

本文还设计了独立的行政选举子系统，包括行政选举人和行政委任院，以缓解多元诉求与统一执政的矛盾。

本文还提出了设立政治特区，以保有政治创新，平衡少数人与多数人的发展空间，平衡委派制与选举制。在地理空间维度上，地方自治政府、多个特区政府以及中央政府，形成了三足鼎立的关系。

图7 国家权力系统框架。虚线表示有关联，实线箭头表示权力来源。

下面就宪法层面、一般法层面、地方层面三个部分，分别对各权力机构的设计思路进行分析。

（一）宪法层面的三权分立

在宪法层面，修宪议会、执宪总统、宪法法院三权分立，再加上监督大会，形成四权分立。它们没有执政权，它们的作用是把一般法层面的各机构权力框起来。

宪法层面各机构的权力大小有限，且在不同时段主次不同。在修宪时期修宪议会起主要作用，在机构换届和不稳时期执宪总统起主要作用，在平时监督大会和宪法法院起主要作用。各机构权力大小相对刚性不变。

1、修宪议会

职责概括：负责定期修改宪法（宪法的立法）。（本文所述宪法只讨论各机构的权力，不讨论人权部分。）

权力分析：其作用是为权力系统制定规则，限定政府权力，明晰公权与私权。

为适应创新社会的多元、变化的发展要求，权力系统需要具有一定柔性，需要不断地、定期地修改宪法。因而需要设立修宪议会。

宪法修改功能应当从一般立法议会中独立出来[8]。如果把修宪权放在一般立法议会中，它就有可能逐步扩大自己的权力，一家独大，从而破坏分权制衡。就像游戏规则的制定者又是游戏活动的参与者。

宪法内容可分为柔性部分与刚性部分[2]，有关宪法层面各机构（修宪议会、执宪总统、宪法法院）权力的内容应属于刚性部分，刚性部分平常不可以修改。有关一般法层面各机构（立法议会、总理内阁、一般法院）权力的内容应属于柔性部分，柔性部分可以定期修改。

宪法权力的大小顺序为，人民 >刚性宪法 >修宪议会 >柔性宪法 >一般法层面各机构。

权力来源：来自选举。修宪议员应该是智慧的，可采取两级选举。例如，可由地方派代表组成，以支持多元发展。

职能列举：定期召开（只开一次）。

例如，对一般法层面各机构权力的划分与调整，对一般法层面各机构权力的来源方式及选举制度调整，对中央权力与地方权力的划分与调整，对政治特区数量调整等。

特别会议：修宪制度（程序）本身，以及宪法层面的各机构权力划分，是宪法的刚性部分，修改必须经过人民同意，必须体现人民主权[7]。可以另外单独开会修改，修完后议会即解散，且延期施行。可自定严格的修改启动条件。

2、执宪总统

职责概括：负责宪法程序的执行（宪法的执法）。

权力分析：执宪总统是国家宪政体制代表，是宪法护卫。在机构权力交接时有一定实权。

在修宪期间，总统起程序控制作用。修宪结束，更换新总统，负责新一轮的宪法护卫。

总统通过运用宪法赋予他的程序控制权，预防违宪政变[12][13][14]的发生。因为如果没有总统职位，各机构权力交接可能不稳定。总统还要在宪政不稳时期发挥维稳作用。

总统的权力应受限，为防止独裁，总统平时没有行政权力，是虚位总统，不可以干涉政策，没有一般法层面的具体权力。

权力来源：来自推举或选举。总统可由修宪议会推举产生；或可由选民直接选举产生。

职能列举：主持各权力机构的换届、变更，主持权力交接，代表宪政系统授权给各权力机构。

保证宪法的有效执行。签署宪法的修改生效，签署公投的决议生效等。

可宣布宪法紧急状态，宪法紧急状态下有限控制权（如任命临时官员）。当权力交接发生多选争议时，可任命官员。

下设宪政卫兵。任期例如12年。

3、宪法法院

职责概括：负责宪法的审查、解释和裁判（宪法的司法）。

宪法法院的权力应受限。

权力来源：来自推举或提名。宪法法官可由修宪议会推举产生；或可由总统提名，监督大会批准产生。

职能列举：宪法司法权，宪法解释权，宪法审查权。

4、监督大会

职责概括：负责监督各机构运行。负责信息反馈。

权力分析：专门监督各权力机构的运行。监督司法公正，监督政府官员。代表民众（非权力机构）发声。

没有立法权，没有决策权。但有调查权、质询权、表达权、公示权等。

监督大会应该从一般立法议会中独立出来。因为，如果把监督权和立法权放在一起，那么立法就会不受约束，监督也不够专业，效率也会随之下降。

监督大会是各种权力机构中最接近民众的机构，它高于一般法层面的立法、司法、行政三权。监督大会的权力，正如穆勒在其《代议制政府》[5]中所设想的，人民通过由他们定期选出的代议团体来监督政府，把政府行为公开出来，并且是民众发声的地方。

监督大会的权力应受限制。否则一家独大，破坏分权制衡，难以稳定持久。

监督大会的权力主要在宪法层面，也有部分权力在一般法层面。

在宪法层面，监督大会与执宪总统不同，监督大会负责反馈，执宪总统负责执行。监督大会与宪法法院不同，监督大会负责调查，宪法法院负责裁判。

权力来源：来自全体公民选举或抽签。监督代表可由公民按选区选举产生；或可由抽签产生。

职能列举：定期召开。

监督各权力机构的产生过程和运行过程。监督各机构使用权力的规范、效率，查明事件责任机构。可在事后发起立法调查、司法调查、行政调查等，公示调查结果。

监督政府官员廉政，定期质询，定期审议政府工作报告，有限的官员弹劾权。

代表民众自由表达意见。

下设审计部门、检察院、媒体等。任期例如2年。

（二）一般法层面的三权分立

在一般法层面，行政、立法、司法形成三权分立。行政委任院作为人才机构分立出来。它们的作用是促进社会发展。

各机构的权力大小相对柔性可变，可随发展状态、国际环境等具体情况而不断调整。立法、司法、行政三权的主次关系、合并程度等都可调。中央与地方的权力大小分配也可调。以下是一种设计。

1、总理（及内阁）

职责概括：负责行政。

权力分析：总理负责行政事务，主导具体政策方向[6]。

总理与立法议会的主次关系由修宪议会调控。

权力来源：来自任命、推举或行政选举。例如，每3年由行政委任院投票，如果得票最多的票数过半，则直接当选，总理对行政委任院负责。否则由总统从得票较多的两位（或三位）候选者中任命。

职能列举：组阁、行政、提案、外交、军事（总司令）、治安等。

任期稳定，例如3年。

2、立法议会

职责概括：负责一般法（宪法以外）的立法。

权力分析：立法议会成员应由地方、行业、民族、阶级、意识形态等多元利益群体的代表组成。

目前一些民主国家的立法议会分为上议院和下议院，以便分别代表上层社会和普通平民。但实际上，在创新社会，利益群体是多元的，而不仅仅是二元的，二元分法已经不符合创新时代发展要求。

多元诉求形成一个谱系，各种诉求群体人数可表示为(M1,M2,…,Mr,…)，会有重叠。立法议会可以划分为若干分议会，每个分议会代表谱系上的若干群体，分议会功能侧重点各不相同，形成分工。

图8 立法议会所反映的多元诉求形成谱系。

立法与行政在政策方向不应对立起来，而只是分工不同。立法侧重长期政策，行政侧重短期政策和执行。

权力来源：来自多元化社会群体选举或推荐。可由选民选举、行业推举、地方推荐、党派推荐等方式产生议员。各种议员的比例由修宪议会确定。为了更精准反映多元诉求，各种议员可以组成若干分议会，各分议会的产生方式、议题侧重和权力大小可以不同，也可有交叉重叠。

职能列举：随时召开。国家大政方针，立法、税收、财政、缔约、战争、戒严等。

3、一般法院

职责概括：负责一般法的司法。

权力来源：来自推举。大法官可由立法议会推举产生；或者可由专门的司法委员会推举产生。

职能列举：一般法司法权。

4、行政选举子系统

行政选举子系统包括行政选举人、行政委任院两级。

行政选举人、行政委任院、行政长官三者的关系，就好比是公司中的股东、董事会、首席执行官的关系。

行政选举人

行政选举人是创新社会多元诉求的基础群体，其所选出的代表应该能准确反映社会多元诉求，只有这样，执政者才有可能制定正确政策方向。执政行为应该对社会的发展有一定的导向、引领作用，而不只是简单的服务作用。执政者不应该代表社会平均水平的意志，而应该代表能促进社会发展的较进步的群体意志。

在民主宪政初期，民众的理性还没有普遍提高，选举执政者的选民不应该无限扩大到全体民众，而应该属于多元社会群体中各种较进步（有利于创新）的力量。如果把行政选举权扩大到全体公民，那么就有可能淹没多元诉求，使多元诉求得不到准确表达。

行政选举人可以是符合一定条件的公民。例如，可以是具有一定公共管理知识水平，或近期有一定频度地积极参与地区一级的公共议事活动。行政选举人可以采用晋级方式，逐级提升选举执政者的资格级别。

行政委任院

职责概括：负责人才选拔，包括推举政府总理、特区行政长官、各种特别机构长官等。

权力分析：行政委任院由代表社会多元诉求的多党派组成，各党派按其占有的席位数比例多少得到相应大小的权力。

行政委任院成员一般是各党派领袖或骨干，对总理候选人、特区长官候选人等一般有较深入的了解。

如果没有设置行政委任院，而由行政选举人直接选举总理，则由于行政选举人对总理人选不熟悉，不能保证选出最适合的人。

行政委任院成员相对稳定，每席任期足够长，虽然不直接决定政策方向，但通过选择行政长官使政策方向能保持较长的稳定。

行政委任院通过比例方式委派官员，以实现多元诉求协调。行政委任院选出特区行政长官与选出政府总理的比例方式可以不同。例如，在选择特区行政长官时，行政委任院各席可以对N个特区候选人同时投票，按得票数排序，同时选出N个特区行政长官。而在多次选择政府总理时，行政委任院各席的权重在不同时期有所不同，例如可由修宪议会制定规则，行政委任院各席初始权值一样（Q），而投票成功的席位，在之后的投票中权重可适当下降（Q-dQ）。

权力来源：来自行政选举。可由行政选举人对各注册党派（或个人）投票，各党派（或个人）按得票数等比例获得行政委任院的席位。各党派（或个人）可以对其获得的席位指定具体人，即政党名单制[11]。

职能列举：随时召开。以席位为单元，公开投票，多次推举总理、特别行政长官、派出机构长官等。

下设公务员考核机构等。任期例如12年/席位，每4年换选其中1/3的席位。

（三）地方政府模式

地方自治政府、特区政府、中央政府三足鼎立。

在宪法层面权力保持不变的情况下，一般法层面的中央与地方的权力分配可以有多种形式。例如，可以像邦联制国家那样，以地方分权为主，中央权力变小，甚至中央机构都可以简化。

1、地方自治政府（大多数州县）

职责概括：地方立法、行政、司法。

权力分析：地方自治是为了保障多元化发展，防止中央集权，保障民主宪政，维护人民主权基础。

在创新社会，地方分权与中央集权之间的权力分配关系，可以在时间轴上有一个动态平衡，根据实际情况而定期调整。

权力包括事权、人权、财权、法权等。可由中央修宪议会通过修宪，定期（缓慢）调整中央权力与地方权力的划分界线。再由中央立法议会（或行政）通过财政等手段，微调个别地方的权力分配。

权力来源：由地方自定。例如官员可由地方选举产生。

职能列举：中央宪法列举的中央政府权力以外的部分。包括地方的立法权、行政权、司法权等，不应违反中央宪法。

2、政治特区政府（少数的州县）

职责概括：特区的立法、行政、司法。

权力分析：政治特别行政区是为了保障小群体发展，激励政治创新。各党派可以有机会通过特区展示自己的政治理念。

与地方自治政府不同，政治特区政府的权力来源于中央，是中央政府的派出机构。它给小群体留出了发展空间，绕开了地方自治政府的固有惯性（以及地区政府间的固有协同），为政治创新开辟了途径，同时也能为其他地区的创新起到示范作用。多个特区还可以进行有计划、成系统的政策试验。当然，并不是所有的创新都是好的，创新需要有一个认识、接受、扩散的过程。

权力来源：中央行政委任院委派官员。

可由修宪议会事先明确特区的产生规则、数量、规模、运行方式等。（此处的特区是由中央修宪议会定义的，地方权力系统也可以定义自己的特区。）

比例委派制。

由行政委任院的各党派提名候选人，每席一票，按票数多少排序，委派特区行政长官。例如设立了N个新特区，行政委任院各席同时投票，则得票数排前N的候选人，有机会赢得地方特别行政长官职位，且得票数排在前面的候选人可以优先选择地区。

职能列举：特区的立法、行政、司法。政治创新（部分特区的政治制度，也可由修宪议会事先设定。）

四 各国宪政系统改进举例

（一）、美国

美国是联邦制+总统制。联邦制使各州自治权力相对较大，有利于维护民主和多元化发展。同时相对较小的中央权力主要集中在总统，有利于提高行政效率。但存在的问题是，总统每四年换届，经常是不同党派上台执政，内阁官员全换，导致政策方向悬崖式跳变，社会动荡、撕裂。

基于美国民主的优点和传统，在权力系统上可以做以下调整。

一是在一般法层面，改进总统选举和任期。首先，设立行政选举人。美国是移民国家，选民素质参差不齐，极左、极右思潮对美国政治影响较大，应该对行政选举人资格有一定限制，比如限制在25岁以上，或有1年以上纳税记录等。其次，每8年由行政选举人（对党派投票）选举出一个选举人团，再由选举人团选举出总统，总统任期为8年。再次，每隔4年（或2年）由行政选举人投票一次进行中期评议，如果总统的支持率降到一定程度，则要改选总统，再由原选举人团选举出新总统。如果总统的支持率不低，则维持8年任期。

总统权力大小不变，依然是行政首长。

如果把这个选举人团的功能放在众议院，就会偏向议会制，总统对议会负责，权力偏小，在已经把部分权力分给各州的情况下，总统的行政效率就不会高。所以建议还是设立独立的选举人团，专门负责人才选拔。除了总统，大法官也可以由选举人团选出。

二是在宪法层面，还要设立定期的修宪会议，以适应创新时代的多样性、变化性要求。修宪会议可以由现有的参众两院执行，也可以另外选出代表执行，修宪以后议会解散。设立独立的宪法法院，增加宪法法院的权力，法官不是由总统任命，而是由修宪会议选出，以减少党派干扰。监督功能不是紧迫问题，可以暂时由众议院兼任。

（二）、台湾

台湾是类总统制。立法院由民众直选产生，总统由民众直选产生，立法院与总统互不隶属。

行政院长由总统任命。总统的功能类似本文提出的行政委任院，负责选拔行政长官，但本文的行政委任院有多席，是多元社会的比例代表，而总统是一个人，他的轮换就意味着政策方向的悬崖式跳变。

台湾（以及韩国、菲律宾等总统制国家）的问题类似于美国，立法机构与行政机构之间时常发生权力冲突，相互掣肘，造成政治混乱。政党轮替还会导致政策方向跳变，社会动荡、撕裂。另外，裙带关系、腐败问题时有发生，需要加强监督。

基于台湾民主的优点和传统，台湾不宜总统制或半总统制，在权力系统上可以做以下调整。

一是把总统权力限制在宪法层面，只负责宪法的执行，不干预行政，一般不负责任命行政院长，不负责任命大法官。类似本文提出的执宪总统。

二是行政院长由立法院选举产生，对立法院负责。立法院类似本文提出的立法议会+行政委任院，任期8年，可以选举两届（或多届）行政院长，以平滑政策方向的变化。

三是恢复国民大会，类似本文提出的修宪议会，负责定期修宪，以适应创新时代的变化性。

四是恢复孙中山五权分立中的监察院的独立性。监察委员由选民直选产生，而不是由总统任命。类似本文提出的监督议会，负责监督政府机构，防止腐败，但没有立法权。为提高效率，也可以考虑把监督功能合并到国民大会。

五是宪法法院的法官由国民大会、立法院、监察院等机构各推荐若干名组成，而不是由总统直接任命。

（三）、泰国

泰国是君主立宪制。议会分上议院和下议院，经过多次变动，目前下议院主要按选区直选出，上议院主要按专业领域选出。总理由下议院多数党出任。东亚国家民众的服从性比较好，人们希望有一个好的领导来带领。在泰国，过去是国王，现在是总理。但是国王的权力依然偏大，依法建立的内阁政府很容易被推翻。

基于泰国民主的传统，在权力系统设计上，既要保证总理的权力稳定，又要加强监督，防止腐败，可以做以下调整。

一是限制王权，国王是国家的代表，但其权力应限制在宪法层面，国王相当于本文设计的执宪总统，只有在权力交接和发生宪政危机时才起作用。国王也不完全掌握军权。国王可以定期主持修宪会议。

二是增加地方自治权力，以强化民主基础，便于多元化发展。适当增加各府在立法议会的权力比重。各府议会由选举产生，而各府的下级官员由各府议会委派产生。

三是稳定总理权力，稳定政策方向，建立两级行政选举子系统。行政领域目前不宜搞全民选举，而是符合一定条件（比如具有一定行政知识、受一定周围人数支持）的公民可获得行政选举人资格，各府行政选举人对各党派投票选出代表，各府代表合起来组成行政委任院。行政委任院任期8年，可两次（或多次）选举总理，总理对行政委任院负责。军队国家化，在议会同意下，总理有军队指挥权。

四是建立监督议会，由民众直接选举产生，有监督政府的权力，没有立法权。

（四）、欧盟

欧盟的权力架构类似本文提出的双层权力架构设计。

在宪法层面，欧洲理事会负责总体运行，类似本文的修宪议会；欧洲法院既负责成员国之间的司法，又负责一般公民之间的司法，类似本文的宪法法院与一般法法院。

在一般法层面，欧盟理事会负责一般法的立法，类似本文的立法议会；欧盟委员会负责执法，类似本文的行政机构。

欧洲议会由直选产生，负责监督、立法和选举欧盟委员会，其监督功能类似本文提出的监督议会。但是，欧洲议会有权力扩大的趋势，既负责立法，又负责监督，既是运动员，又是裁判员，这不利于分权制衡。应当把监督功能分立出来。

基于欧盟的优点和问题，其权力系统设计可以做以下调整。

一是减少欧洲议会的立法功能，保持监督功能。其选举欧盟委员会的功能，类似本文的行政委任院的功能，可以暂时继续保留在欧洲议会。

二是将欧洲法院分化为宪法法院和一般法法院，宪法法院负责各国和各权力机构之间的法律裁判，一般法法院负责民间的法律裁判。

五 小结

为适应创新社会的多样性、变化性时代发展要求，国家权力系统应当是柔性的、动态的、不断改进的。本文的系统依照多元、变化、平衡、可调的原则而设计， 

本文在简略讨论了创新社会中的少数与多数、多元与统一、委派与选举、执行与反馈、宪法与一般法、中央与地方等的权力动态平衡的基础上，提出了一种宪法层与一般法层的双层权力系统框架。

其中宪法层面上有修宪、总统、司宪、监督的四个权力机构，其权力相对刚性不变，是为了约束一般法层面各机构的权力而设立，没有执政权。修宪、总统、{司宪+监督}三个部分的功能分别对应系统工程中的计划、执行、反馈控制三个功能部分[4]。

而一般法层面上有立法、行政、司法为的三权分立，其权力相对柔性可调，是为了促进社会（及人）的发展而设立，有执政权。立法、行政、司法三个机构的功能也分别对应系统工程中的计划、执行、反馈控制三个功能部分。

而宪法层面机构与一般法层面机构并不是两个孤立运行的子系统，如果把所有机构合为整体看，在权力系统总体运行上，{修宪}、{立法+行政+司法}、{监督+司宪+总统}三大模块的功能，也可视为分别对应系统工程中的计划、执行、反馈控制三个功能部分。

宪法层面上各机构的设计主要体现了人民主权，各机构权力主要来源于全体公民，全体公民参与选举。一般法层面上各机构的设计主要体现了多元协调和精英治理，各机构权力主要来源于行政选举子系统，偏理性公民参与选举。宪法层面上的各机构可以调节控制一般法层面上的各机构运行。

一般立法议会内部可以有若干分议会，侧重议题不同。而从一般立法议会还独立出了修宪议会、监督大会和行政委任院。

本文还设计了行政选举子系统，其中包括按票数比例委派官员的起政策稳定、多元协调作用的行政委任院。行政委任院与监督大会都是针对人才而设立的，行政委任院负责事前选拔，监督大会负责事后评价。

本文还设计了政治特区，按照行政委任院的票数比例委派特区行政长官，以保障少数人发展权力，保障政治创新。

本文写作初衷是为中国的宪政转型探索一条基于老牌民主国家的宪政制度，又在时代的潮流中超越老牌民主国家的道路。

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Framework Design of Two Layers Power System in the Era of Innovation

XU Jie

Abstract:  In an innovative society, it is important to maintain the balance between the development of the minority and the development of the majority, the balance between the diversifying development and the unifying governance, the balance between the appointment ways and the election ways, the balance between the executive powers and the feedback control powers, the balance between the constitutional layer powers and the general law layer powers, the balance between the central power and the local powers, etc. Based on the consideration of these balances, this article designs a dual layer power system framework, namely constitutional layer and general law layer. Constitutional Legislature, Constitutional President, Constitutional Judicature and Supervisory Assembly are the four powers at the constitutional layer, and General Legislature, Administration and General Judicature are the three powers at the general law layer. This paper also designs different proportional representation methods, including an independent Administrative Election Subsystem to accurately reflect diverse demands; And Special Political Regions that adopt proportional appointment methods to safeguard the development rights of minorities.

Key Words: Power System; Layered Design; Supervisory Agency; Administrative Election Subsystem; Special Political Regions; Diverse Demands; Proportional Representation