一种适于多元时代的双层权力系统宪政框架设计

徐杰

中国宪政转型恰逢信息时代、AI时代、创新时代到来，在创新时代，社会呈多元化发展，需要考虑多种力量的平衡。本文讨论了少数人发展与多数人发展、多元诉求与统一执政、执行权与反馈权、宪法权与一般法权等的平衡。基于对这些平衡的讨论，本文设计了两层的宪政系统框架。同时，本文还从一般议会细分出若干专业议会，包括监督议会、举才议会，以提高系统运行效率；还设计了政治特区机制，以保障少数人的发展权力。

关键词：权力系统；分层设计；多元诉求；比例代表；政治特区

中图分类号：D034

文献标识码：A

一、 序言

目前，在许多所谓的民主国家，党派纷争激烈，政策碎片化，行政效率不高。少数派的意志被长期压制，政治模式僵化，人们即使对政治现状感到不满，但也别无选择。

今天的民主制度起源于工业化时代，在工业化时代，大规模、标准化生产，使社会结构相对单一，民众的认知相对一致，多数人占优的选举制度是合适的。而随着科学技术的发展，人类正在进入信息化、AI化、创新化时代。创新导致多元化发展，人们的认知不再一致，社会生产力不再以标准化为主，创新社群逐渐增多，政治诉求逐渐呈多样性。多数人占优的选举制度已经不能适应信息化、创新化（指新知识新产品生产在社会生产中的比重越来越高）社会发展要求，而只会导致社会撕裂。因为真理往往掌握在少数人手里，少数人的意志变得重要。

现有的西方民主制度，不论是总统制，还是议会制，都是多数人占优的选举制度，已经不能适应社会的创新化、多元化（指创新体系越来越多样繁多）的发展要求。因此，需要探索新的宪政制度架构。

二、 对若干权力平衡的讨论

在创新变多的时代，宪政权力系统既要尽量保证社会创新的不断涌现，又要保证社会运行的总体平稳。为此，我们首先讨论以下若干权力平衡的问题。

（一）、多数人与少数人（政治特区设计）

目前，西方民主国家的多数人占优的选举制度，使多数人掌握政权，会压制少数人，使有利于多数人的政治制度僵化。不利于创新，不利于多元化发展。

而政治制度是一种社会关系，不应该是一成不变的，而要随着时代的发展而发展。政治制度的不断创新，有利于解放人类的潜能，更好地推动其他方面的创新（如科技创新、商业创新）。在创新时代，人们应该有政治创新的自由，有设计制度和选择制度的权力和自由，而不是只能生活在一种不变的制度模式下。推动多样的制度创新，构建人类新的生活方式，应成为创新时代的国家存在的目的之一。

创新总是从无到有，从小到大，从点到面。应当给小群体留出发展空间，真理有时掌握在少数人手里。政治制度就像生物种群中的基因一样，开始是在局部发生突变，等到证明其效用后，才会逐渐扩散开来。

在保持社会整体发展连续的同时，要给政治创新留出空间，给少数人的创新社群留出发展空间。所以，应该在少数人群体与多数人群体之间，有一个发展权力的平衡。

穆勒提出了“精心设计的比例代表制”[1]，以保证少数人的发展空间。而比例代表制可以有多种设计。

图1 制度创新扩散曲线S(t)。

政治特区设计：

为此，本文提出了为保护少数人的政治权力，而设立一些政治特区，这些政治特区的行政长官是按某种比例规则选出，而不是多数人占优制的“赢者通吃”。这样少数人的党派也有机会展示自己的政治理念。

例如，如果设立有N个特区，则可以对多候选人(>N)进行投票，按票数多少排序，得票数排前N的候选人，有机会成为行政长官被委派到这N个特区。

（二）、多元诉求与统一执政（举才议会设计）

在信息化、创新化时代，社会呈多元化发展，不同群体的发展诉求呈现出多样性。

而同一时期中央只有一个行政政府，需要保证政策的确定性、统一性和连续性，才能使行政不至于碎片化。政府在执行公共政策时，有些时候并不能保证对多元诉求的平衡，使所有多元群体都满意。

这就产生了多元诉求与统一执政的矛盾。

在当代民主国家中，周期性选举可以在一定程度上解决多元诉求与统一执政的矛盾。即在不同的时期，人民选择不同的政府和政策方向，以满足不同的、变化的群体诉求，以实现多元化发展。

但问题是，在周期性选举中，代表不同诉求的政党如果轮番上台执政，其政策方向的变化往往是跳变的、不连续的、碎片化的、反前任的，会造成政治动荡和社会撕裂。

穆勒提出的“精心设计的比例代表制”，有可能解决多元诉求的平衡、稳定问题。下面是一种多元诉求的比例缓存设计。

图2  举才议会的议员任期较长，相当于一个多元诉求的缓冲机构，可以缓解政党轮替带来的政治动荡。

举才议会设计：

本文提出设置多元诉求的比例缓存机构，即举才议会。它是由多元诉求群体的代表组成，任期较长，可以多次推选人才。在多次推选人才过程中，不同群体代表之间可以不断地相互协商，使多元诉求群体从分裂走向协作，使所推选的各届政府的政策方向是围绕多元诉求的主流方向而呈现渐变式波动，而不是断崖式的跳变。（如果把诉求的博弈下放到全体选民，就有可能导致社会撕裂。）

因此，举才议会就像是社会多元诉求的缓存器，起着稳定和缓冲的作用，不随民意情绪而大起大落。它可以按某种精心设计的比例规则推选人才，使各个多元诉求群体都有机会得到相应比例的行政权力，同时保证行政政策方向的平滑变换，而不是过于偏激。

（三）、执行权与反馈权（监督议会设计）

在一个权力系统中，如果把立法机构与监督机构混同起来，那么立法就不会受约束，其运行发生偏差时难以及时自我调整。就好像一个人既是运动员，又是裁判员。

因此，可以把监督权与立法权（以及行政权、司法权）分立开来，形成独立的机构。监督机构专门负责监督立法机构（以及行政机构、司法机构）的运行，随时给出具体的、专业的反馈意见。让选民看到信息，以更好地参与之后的选举。

然而，信息反馈是一种权力，为使该权力大小适当，不至于过分干扰立法、司法、行政运行，反馈控制权要受限，即执行权与反馈权要有一个平衡。就像电子系统中的反馈回路。

图3 监督议会负责监督立法、司法、行政的运行，输出反馈信息，形成闭环。

监督议会设计：

为此，本文提出了设立监督议会，其作用是监督立法、司法、行政的运行效果，代表人民发声。其地位略高于立法、司法、行政三权，但不能干涉立法、司法、行政的运行过程。

而这时，立法、司法、行政三权关系是分工合作，是各自做专业的事，不是相互斗争、相互争权。

（四）、宪法权与一般法权（双层系统设计）

当代西方民主的三权分立制度，是立法、司法、行政相互制衡、相互斗争，为了争夺权力，可能不惜破坏发展的多样性。且当发生权力分歧时，没有主事一方，还会导致社会越来越撕裂。这些不利于多元社会中的更加精致的比例代表制有效、稳定运行。

立法、司法、行政应是一般法律层面的三权分立，而宪法高于一般法律。如果把宪法权力混放在这三个机构中，那么就不能彰显宪法是用来约束政府权力的这一特殊性（立法权、司法权同样需要约束）。

另外，在信息化、创新化时代，宪政权力系统需要随社会发展而灵活变化，但三权分立制度也不容易使立法、司法、行政的机构权力大小得到及时、适当的调整，宪政权力系统不具有灵活性。

因而，本文提出可以将有关宪法的权力从一般法各机构中独立出来。独立出来的宪法权力机构要起到约束和调整一般法律层面（包括立法、司法、行政）机构的权力运行的作用。

而独立出来的宪法权力机构也应受限制，不能一家独大。同时，宪法机构与一般法机构之间的权力大小也要达到一种平衡。

图4 分层设计。宪法层面机构控制一般法层面机构。

系统分层设计：

为此，本文提出了宪法层与一般法层的两层权力系统框架。其中，除了一般法层面上的三权分立（立法议会、行政机构、一般法院）外，还有宪法层面上的三权分立（修宪议会、执宪总统、宪法法院）。这就像计算机信息系统的分层设计一样。

一般法层面的各机构的权力柔性可变，以适应创新社会发展要求，同时受到来自宪法层面的各机构的监督控制。而宪法层面各机构的权力刚性且有限。

与孟德斯鸠的三权分立相比，这种分层设计，使宪法的权力义务更加明确，保证对一般法层面的权力约束更加有效，防止一般法层面的各机构的相互争权，保证一般法层面的立法、司法、行政的等机构权力设计可以更加灵活、分工更加精细，保证更精致的比例代表制在一般法层面可以稳定地实行。

三、 两层权力系统框架设计

本文提出宪法层与一般法层的两层权力系统框架设计。其中，除了一般法层面上的立法议会、行政机构、一般法院三个机构元素外，还有宪法层面上的修宪议会、执宪总统、宪法法院三个机构元素。并从传统的立法议会分化出若干个专业议会（如监督大会、举才议会等），以提高系统效率。

本文还提出了设立政治特区，以保有政治创新，平衡少数人与多数人的发展空间。在地理空间维度上，地方自治政府、多个特区政府以及中央政府，也形成了三足鼎立的关系。

图5 宪政系统框架。虚线表示有关联，箭头表示权力来源。

下面分别对各权力机构的设计思路进行描述。

（一）、两层权力系统设计

1、宪法层面的三权分立

在宪法层面，修宪议会、执宪总统、宪法法院三权分立。它们没有执政权，不参与内政、外交，不追求多元平衡。它们的作用是把一般法层面的各机构权力框起来，使宪法系统有效执行。

宪法层面各机构的权力大小有限，且相对刚性不变。以下是一种设计：

（1）、修宪议会

权力概括：负责定期修改宪法（宪法的立法）。（本文所述宪法只讨论各机构的权力，不讨论人权部分。）

权力分析：其作用是为权力系统制定规则，限定政府权力，明晰公权与私权。

为适应创新社会的多元、变化的发展要求，一般法层面权力系统需要具有一定柔性，需要不断地、定期地修改宪法。因而需要设立修宪议会。

宪法修改功能应当从一般立法议会中独立出来。如果把修宪权放在一般立法议会中，它就有可能逐步扩大自己的权力，一家独大，从而破坏分权制衡。就像游戏规则的制定者又是游戏活动的参与者。

修宪议会是其它一切权力机构的秩序源头，其运行要有稳定性、节奏性。就像计算机系统中的时钟单元。

宪法内容可分为柔性部分与刚性部分[2]，刚性部分平常不可以修改，柔性部分可以定期修改。宪法权力的大小顺序为：宪法刚性部分 >修宪议会 >宪法柔性部分 >一般法层各机构。

权力来源：可来自选举或其它方式。修宪议员应该是智慧的、无党派的、非极端的。修宪议员不可以在其它权力机构任职。议员来自多元社会中的哪些政治力量，可能还要随社会现实而变化。

职能列举：定期召开（每届只开一次）。

例如，对一般法层面各机构权力的划分与调整，对一般法层面各机构权力的来源方式及选举制度调整，对中央权力与地方权力的划分与调整，对政治特区数量调整等。

特别会议：修宪制度（程序）本身，以及宪法层面的各机构（修宪议会、执宪总统、宪法法院）的权力划分，是宪法的刚性部分，修改必须经过更广泛的同意[7]。可以另外单独开会修改，修完后议会即解散，且延期施行。可自定严格的修改启动条件。

（2）、执宪总统

权力概括：负责宪法程序的执行（宪法的执法）。

权力分析：执宪总统是国家宪政体制代表，是宪法护卫。

在修宪期间，总统起程序控制作用。修宪结束，新一届总统负责新一轮的宪法护卫。

总统在机构权力交接时有一定实权，通过运用宪法赋予他的程序控制权，预防违宪政变[12][13][14]的发生。因为如果没有总统职位，各机构权力交接可能不稳定。总统还要在宪政不稳时期发挥维稳作用。总统的作用就像计算机系统中的控制单元。

总统的权力应受限，为防止独裁，总统没有一般法层面的具体权力，是虚位总统，不可以干涉政府政策。

总统任期可较长，以稳定宪法层面运行。

谁是宪法意志的主体，总统还是修宪议会，军队服从谁，可能还要随社会现实而变化。若修宪议会为主，则总统可由修宪议会派生（所谓王在法下）。若修宪议会与总统平行，则二者可分别独立产生。若总统为主，则总统可决定修宪议会的召开（对比君主立宪制）。

权力来源：可来自推荐或选举或其它方式。总统可由修宪议会推荐产生。或可由多元社会选民选举产生。或可由其它民众认可的、有凝聚作用的方式产生。

职能列举：主持权力交接。主持各权力机构的换届，当权力交接发生争议时，可任命临时官员。

保证宪法的正常执行。签署宪法的修改生效，签署公投的决议生效等。下设宪政卫兵等部门。

（3）、宪法法院

权力概括：负责宪法的司法。

权力分析：宪法法院的权力应受限。宪法法院负责裁判，执宪总统负责执行，两者分工应当明确，不可以越权。

权力来源：可来自推荐或其它方式。宪法法官可由修宪议会推荐，或监督议会推荐，或法律行业推举等。

职能列举：宪法司法权，宪法解释权，宪法审查权。主要仲裁一般法层面的机构之间的权力争议。

2、一般法层面的三权分立

在一般法层面，有行政、立法、司法形成的三权分立。它们的作用是制定内外政策、促进社会发展。

由于有宪法层面的约束控制，一般法层面各机构可以设计得更加精细、专业、复杂。一般法各机构的权力大小相对柔性可变，立法、司法、行政三权的大小关系可调，以适应社会变化的需求。以下是一种设计：

（1）、总理（及内阁）

权力概括：负责行政。

权力分析：总理是最高行政长官，可以是一个人，也可以是由若干（如7）人组成的委员会。总理的作用就像计算机系统中的运算单元。

总理与立法议会的权力大小关系可由修宪议会定期设计调整。

权力来源：来自精心设计的选才机制。例如，设举才议会各议员的投票权重分别为（Qi），议员对若干候选人投票，得票权重之和（ΣQi）最多的候选人当选总理。

职能列举：组阁、行政、提案、外交、军事等。

可以有固定任期，例如3年/届。

（2）、立法议会

权力概括：负责一般法（宪法以外）的立法。

权力分析：立法议会成员应由多元利益群体的代表组成。

目前一些民主国家的立法议会分为上议院和下议院[6]，以便分别代表上层社会和普通平民。但实际上，在创新社会，利益群体是多元的，而不仅仅是二元的，二元分法已经不符合创新时代发展要求。

多元诉求形成一个谱系，各种诉求群体可表示为(M1,M2,…,Mr,…)。在本文设计的双层权力系统框架下，立法议会的分工可以更加细致、专业，可以从立法议会中分立出若干分议会，其产生方式、权力范围、任期可以各不相同。例如，可以设立科技分议会，作用是审议科技领域的财政预算等。

图6 立法议会所反映的多元诉求形成谱系。

立法与行政在政策方向不应对立起来，而是分工合作。立法侧重长期政策，行政侧重短期政策和执行。

权力来源：来自多元社会的选举或推荐。可由选民直接选举、创新社群推举、行业推荐、地方推荐、党派推荐（或举才议会推荐）等方式产生议员。立法议员应是专业的。各种议员的比例、各分议会的产生方式，可由修宪议会定期调整。

职能列举：随时召开。国家大政方针，立法、财政、缔约等。

（3）、一般法院

权力概括：负责一般法的司法。

权力来源：可来自推举。例如，可由行业推举产生。

职能列举：一般法的司法权。

（二）、行政选举子系统设计

设立行政选举子系统的目的是为了选出专业的行政人才，并实现多元社会的诉求平衡。主要机构包括举才议会和行政选举人。

行政选举人、举才议会、行政长官三者的关系，就好比是公司中的股东、董事会、首席执行官的关系。

1、行政选举人

权力概括：负责选举产生举才议会。

权力分析：在信息化、创新化社会，引领创新的可能是少数人。而政府的作用也应该是对社会（及人）的发展有一定的引导作用，为全社会的创新提供导向性服务。所以，政府应该代表的是多元社会群体中较进步的群体意志，而不应该代表社会群体中平均水平的意志。

所以，选举政府官员的选民不应该无限扩大到全体民众，而应该属于多元社会群体中各种较进步（有利于创新）的力量。如果把行政选举权扩大到全体民众，那么反映的是社会平均水平的诉求，从而淹没了创新社会中的多元诉求，使多元诉求得不到准确表达。而成为多数人暴政。

即行政选举人的范围应该有一个度，不断扩大行政选举人范围则有可能左倾，不断缩小行政选举人范围则有可能右倾。

权力来源：行政选举人可以是全体公民的子集，可以是符合一定条件的公民。例如，可以是具有一定创新能力或经验，或具有一定行政知识或经验，或有一定频率地参与基层（例如乡镇[3]）的公共议事活动的选民。

也可以采用晋级方式，逐步提升行政选举人的选举资格和级别。

职能列举：选举产生举才议会。

2、举才议会

权力概括：负责推举行政人才。

权力分析：举才议会可以由多党派等组成，各党派按其占有的席位数比例多少得到相应大小的权力。

举才议会的议员一般是各党派领袖或骨干（即元老），对总理候选人、特区长官候选人等一般有较深入的了解。如果没有设置举才议会这样的机构，而由选民直接选举行政长官，则由于选民对行政长官候选人的素质细节不熟悉，不能保证选出最适合的人。

举才议会虽然不直接决定政策方向，但通过选择行政长官可以影响政策方向。

举才议会的议员，每席任期足够长，可以有时间了解甚至有计划培养行政人才。

举才议会的党派席位数与党派得票数成比例，而党派希望长期生存，所以，由于议员任期较长而带来腐败的可能性比较小。

举才议会可以通过某种比例方式推选行政官员，以实现多元诉求协调。

例如，在推选特区行政长官时，举才议会各席可以对N个特区候选人同时投票，按得票数排序，同时选出N个特区行政长官。

再例如，在多次推选总理（及派出官员）时，举才议会各席的权重可以有所不同，初始各席权值（Q）一样，而投票成功的席位，在之后的投票中权重可适当下降（Q-dQ）。

权力来源：来自行政选举。可由行政选举人对各注册党派（或个人）投票，各党派（或个人）按得票数等比例获得举才议会的席位数。各党派（或个人）可以对其获得的席位指定具体人，即政党名单制[11]。

职能列举：公开投票，推选政府总理、特别行政长官、各种派出机构长官等。可以有部分立法权。

任期长，例如12年/席位。

3、对比现有选举制度

本文提出的行政选举子系统包括行政选举人和举才议会两级。

虽然一些欧洲国家（如英、意、德）的议会制也是两级选举制[8]，即民众首先选出议会，再由议会选出总理。但本文设计的举才议会与这些议会不同，举才议会只负责人才选拔，不负责立法，议员更专业，任期可以较长，党派之间协商机会多。而这些欧洲国家的议会是立法机构，是多数人占优的选举制，使少数人的利益没有机会实现，无法实现多元协调。党派对立，而不是协商，导致政策方向不断激烈改变。

虽然美国的总统制也是两级选举制，即民众首先选出选举人团[9]，再由选举人团选出总统。但本文设计的举才议会与美国的选举人团也不同，举才议会的议员任期时间长，有机会选出多任总理和其他行政官员，是一个人才专业机构。而美国选举人团是一个临时团体，只负责选出一届总统，且必须按选民意志投票，实际上与单级选举的区别不大，是多数人占优的选举制，无法做到多元协调。党派对立，而不是协商，也会导致政策不断跳变。

（三）、监督议会设计

权力概括：负责监督立法、司法、行政的运行效果。

权力分析：监督功能是对权力系统运行的反馈控制环节，可以从立法议会中独立出来，由专门的监督机构负责。如果把立法与监督混同在一个机构，那么其运行发生偏差时，难以及时自我调整。就好像一个人既是运动员，又是裁判员。

监督议会应该是最接近普通民众的权力机构，不同于专业立法机构。正如穆勒在其《代议制政府》[5]中所设想的，人民通过由他们定期选出的代议团体行使“最后的控制权”，代议团体监督政府，把政府行为公开出来，并且是民众发声的地方。这在一定程度上体现了人民当家作主。

监督议会的权力必须受限，否则一家独大，破坏分权制衡，难以稳定持久。

权力来源：监督代表可由公民直接选举（或抽签）产生。监督代表应是公正的，不需要有立法专业能力。

职能列举：监督官员廉政，代表民众发声等。

监督调查立法、司法、行政的运行效果，看是否渎职，查明事件责任人。

有调查权、质询权、表达权、公示权、弹劾权等，但没有（或少有）立法权。

任期短，例如2年/届。

在宪法层面可以有部分功能，如监督调查一般法层面的立法、司法、行政的运行是否违宪（但裁判权属于宪法法院）。下设廉政警察等部门。

（四）、政治特区设计（少数的州县）

权力概括：特区的立法、行政、司法。

权力分析：地域是创新社会的一个要件，各个地域拥有一定的自治权力，有利于多元化发展，激励小群体创新。

地方政府的权力，可以来自地方选举（如美国的州政府），也可以来自中央委派（如英国的总督）。在创新社会，选举与委派需要有一个平衡。

本文提出的政治特区政府，其权力是来自于中央委派，是中央政府的派出机构。中央政府按多元比例的委派，给小群体留出了一定的发展空间，绕开了地方自治政府的固有惯性（以及地区政府间的固有协同），为政治创新开辟了途径。多个特区还可以进行有计划、成系统的政策试验。当然，并不是所有的创新都是好的，创新需要有一个认识、接受、扩散的过程。

权力来源：由中央举才议会选派特区行政长官。

可由修宪议会事先明确特区的产生规则、数量、规模、运行方式等。（此处的特区是由中央修宪议会定义的，地方权力系统也可以定义自己的特区。）

比例委派制：

由举才议会中的各党派提名候选人，每席一票，按票数多少排序，选出特区行政长官。例如设立了N个新特区，举才议会各席议员同时投票，则得票数排前N的候选人，有机会赢得特区行政长官职位，且得票数排在前面的候选人可以优先选择地区。

职能列举：特区的立法、行政、司法。政治创新（部分特区的政治制度，也可由修宪议会事先设定。）

四、 各国宪政系统改进举例

（一）、美国

美国是联邦制+总统制。联邦制使各州自治权力相对较大，有利于维护民主和多元化发展。同时相对较小的中央权力主要集中在总统，有利于提高行政效率。但存在的问题是，总统每四年换届，经常是不同党派上台执政，内阁官员全换，导致政策方向悬崖式跳变，社会动荡、撕裂。

图7 目前的美国宪政权力系统框架。

基于美国民主的优点和传统，其权力系统可以做以下调整：

一是在一般法层面，改进总统选举和任期。首先，设立行政选举人。美国是移民国家，选民素质参差不齐，极左、极右思潮对美国政治影响较大，应该对行政选举人资格有一定限制，比如限制在25岁以上等。其次，延长“选举人团”任期，例如为8年，设立“选举人团”议事厅（将来发展成为独立机构，类似与本文的举才议会），每隔8年由行政选举人对党派投票，选举出一个“选举人团”，再由“选举人团”推选出总统，总统任期较短，例如为2年或4年/届。再次，每隔2（或4）年要由行政选举人投票一次进行中期评议，如果该总统的支持率降到一定程度，则要改选总统，再由原“选举人团”推选出新总统（而不是由行政选举人直接投票选总统）。如果该总统的支持率不低，则该总统可继续连任。

总统权力大小不变，依然是行政首长。

如果把这个“选举人团”的功能放在众议院，就会偏向议会制，总统对议会负责，权力偏小，在已经把部分权力分给各州的情况下，总统的行政效率就不会高。所以建议还是设立独立的“选举人团”，专门负责人才选拔。除了总统，大法官也可以由“选举人团”选出。

二是在宪法层面，还要设立定期的修宪会议，以适应创新时代的多样性、变化性要求。修宪会议可以由现有的参众两院执行，也可以另外选出代表执行，修宪以后议会解散。

三是设立独立的宪法法院，增加宪法法院的权力，宪法法官不是由总统任命，而是由修宪会议选出或由地方议会推荐，以减少党派干扰。

图8 改进的美国宪政权力系统框架。

（二）、台湾

台湾是类总统制。立法院由民众直选产生，总统由民众直选产生，立法院与总统互不隶属。

行政院长由总统任命。总统的功能类似本文提出的举才议会，负责选拔行政长官，但本文的举才议会有多席，是多元社会的比例代表，而总统是一个人，他的轮换就意味着政策方向的悬崖式跳变。

台湾（以及韩国、菲律宾等总统制国家）的问题类似于美国，三权分立，立法机构与行政机构之间时常发生权力冲突，相互掣肘，造成政治混乱。政党轮替还会导致政策方向跳变，社会动荡、撕裂。另外，裙带关系、腐败问题时有发生，需要加强监督。

图9 目前的台湾宪政权力系统框架。

基于台湾民主的优点和传统，台湾不宜总统制或半总统制，其权力系统可以做以下调整：

一是把总统权力限制在宪法层面，只负责宪法的执行，不干预行政，一般不负责任命行政院长，不负责任命大法官。类似本文提出的执宪总统。

二是行政院长由立法院选举产生，对立法院负责。立法院类似本文提出的立法议会+举才议会，任期可以较长（例如8年），可以选举两届（或多届）行政院长，以平滑政策方向的变化。

三是恢复监察院的独立性。监察委员由选民直选产生，而不是由总统任命。类似本文提出的监督议会，负责监督政府机构，防止腐败，但没有立法权。

四是恢复国民大会，类似本文提出的修宪议会，负责定期修宪，以适应创新时代的变化性。

五是宪法法院的法官由国民大会、立法院、监察院等机构各推荐若干名组成，而不是由总统直接任命。

图10 改进的台湾宪政权力系统框架。

（三）、泰国

泰国是君主立宪制。议会分上议院和下议院，经过多次变动，目前下议院主要按选区直选出，上议院主要按专业领域选出。总理由下议院多数党出任。东亚国家民众的服从性比较好，人们希望有一个好的领导来带领。在泰国，过去是国王，现在是总理。但是国王的权力依然偏大，依法建立的内阁政府很容易被推翻。

图11 目前的泰国宪政权力系统框架。

基于泰国民主的传统，其权力系统设计，既要保证总理的权力稳定，又要加强监督，防止腐败，可以做以下调整：

一是限制王权，国王是国家的代表，但其权力应限制在宪法层面，国王相当于本文设计的执宪总统，只有在权力交接和发生宪政危机时才起作用。国王也不完全掌握军权，但掌握宪兵。定期召开修宪会议，由国王主持。

二是稳定总理权力，稳定政策方向，设立行政选举人。行政领域目前不宜搞全民选举，而是符合一定条件（比如具有一定行政知识、受一定周围人数支持）的选民可获得行政选举人资格，行政选举人对各党派投票选出下议院。下议院议员任期可以较长（类似于本文的举才议会），例如8年，可两次（或多次）推选总理以及其它特别长官，总理对下议院负责。上议院可由各府、各专业领域推荐的代表组成。军队国家化，在议会同意下，总理有军队指挥权。

图12 改进的泰国宪政权力系统框架。

（四）、欧盟

欧盟的权力架构类似本文提出的双层权力架构设计。

在宪法层面，欧洲理事会负责总体运行，类似本文的修宪议会；欧洲法院既负责成员国之间的司法，又负责一般公民之间的司法，类似本文的宪法法院和一般法法院。

在一般法层面，欧盟理事会负责一般法的立法，类似本文的立法议会；欧盟委员会负责执法，类似本文的行政机构。

欧洲议会由民众直选产生，负责监督、立法和选举欧盟委员会，其监督功能类似本文提出的监督议会。但是，欧洲议会有权力扩大的趋势，既负责立法，又负责监督，既是运动员，又是裁判员，这不利于分权制衡。应当把监督功能分立出来。

图13 目前的欧盟宪政权力系统框架。

基于欧盟的优点和问题，其权力系统设计可以做以下调整：

一是减少欧洲议会的立法功能，保持监督功能。其选举欧盟委员会的功能，类似本文的举才议会的功能，可以暂时继续保留在欧洲议会。

二是将欧洲法院分化为宪法法院和一般法法院，宪法法院负责各国和各权力机构之间的法律裁判，一般法法院负责民间的法律裁判。

图14 改进的欧盟宪政权力系统框架。

五 小结

为适应信息时代、创新时代的多元化发展要求，宪政权力系统应当是柔性的、动态的、可以设计的。本文提出的权力框架是依照多元、变化、平衡、可调的原则而设计。

本文简略讨论了多元社会中的少数与多数、多元与统一、执行与反馈、宪法与一般法等的权力动态平衡，为平稳、有效地实现这些权力的动态平衡，本文提出了一种宪法与一般法分层的两层权力系统框架。

其中宪法层面上有修宪、总统、司宪的三个权力机构元素，它们的作用是约束一般法层面各机构的权力，没有执政权。其机构权力相对刚性不变，成员来源于多元社会中稳定的政治力量，主要是为了实现宪法的稳定运行。

而一般法层面上有立法、司法、行政的三个权力机构元素，它们的作用是促进社会（及人）的发展，有执政权。其机构权力相对柔性可调，成员来源于多元社会中的专业人才，主要是为了实现多元协调和精英治理。

在一般法层面上，从促进社会（及人）发展的角度看，立法、行政、司法三个机构的功能分别对应系统工程中的计划、执行、反馈控制三个功能要件[4]。

而在系统总体层面上，从维护宪政运行的角度看，整个权力系统可划分为：{修宪}、{立法+行政+司法}、{监督+司宪+总统}三大功能模块，也分别对应系统工程中的计划、执行、反馈控制三个功能要件。

本文还从一般立法议会中独立分出了监督议会和举才议会，使机构分工更加精细。其中举才议会负责事前人才选拔，而监督议会负责事后评价反馈，形成系统闭环。

在创新时代，采用双层框架设计的各个国家之间，可以在宪法层面的形式保持协同，而在一般法层面的形式可以百花齐放，以维护国家之间的交流和多样发展。

当代西方民主的弊端是多数人占优，而由于现代社会诉求越来越多元化，往往不能选出使全体人民（或多数人）都满意的政府，政策碎片化。本文建议的宪政系统，是双层系统+比例代表，是多元群体协商执政，政府不是由全体人民直选产生，而是为了平衡多元诉求，避免多数人暴政，政府是按照某种精心设计的规则（如比例代表制）而产生和运行。

本文写作初衷是为中国的宪政转型探索一条基于老牌民主国家的宪政制度，又在新时代的潮流中超越老牌民主国家的道路。

中国大陆的宪政实践还是零，一张白纸好画最美的图画。如果有幸宪政转型，中国大陆的宪政制度从一开始就可以采用更加精细的权力系统框架设计，例如整体分出宪法层与一般法层，从一般议会中分出监督议会、举才议会等，以适应时代发展的要求。在宪政转型初期，宪政制度的推动者首先组成修宪议会，制定初期宪政规则，让系统先运行起来。待稳定后，逐步完善和调整一般法层面权力设计，实现多元比例代表制。

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Framework Design of Two Layers Constitutional System in the Era of Diversity

XU Jie

Abstract:  The time of China's constitutional reformation coincides with the advent of the era of information, AI, innovation. In the era of innovation, society is developing in a diversified way, requiring to consider the balance of various forces. It is necessary to consider the balances between the minority development and the majority development, the diverse demands and the unified governance, the executive powers and the feedback powers, the constitutional powers and the general legal powers. Based on the discussion of these balances, this article designs a two-tier constitutional system framework. At the same time, this article also designs several specialized councils derived from the general parliament, including supervisory council and talent selection council, to enhance the system efficiency. This article also designs a political special region mechanism to safeguard minority development rights.

Key Words: Power System; Layered Design; Pluralistic Demands; Proportional Representation; Special Political Region