《文明社会原理》第三章

戎小捷

第三章  行政指挥——文明社会的分工协作方式之一

    上一章我们讨论了文明社会中单独的个人——文明社会的最小构成细胞，也是社会工具系统的最小构成细胞——的种种需求、种种特征以及种种基本心态和基本能力。下面几章我们就来进一步分析由这些众多的细胞(个人)所组成的三大社会工具系统的功能特征，以便为我们最后分析整个文明社会的总体结构和总体特征做好准备。
任何一个社会组织，要想有效地生存运转，首先遇到的一个问题就是，怎样才能把这些单独散漫、分别具有自己独立意志的众多的个人，有效地组织到一起，行政系统就是这种有效的组织方式之一。

行政方式的选择
我们知道，一群具有各不相同的独立意志的个人要想有效地组织起来，做为一个整体来行动，并在内部进行有效的、可变化的分工与协作，那么，最简单的办法，同时也是实践中最容易发现和想到的办法，就是首先在这一群人中产生出一个“共同意志”，然后由这个共同意志下达指派工作的命令，全社会所有的成员都服从这个共同意志的指挥，按照共同意志下达的各种命令来行动，这样，一群原本散漫独立的个人就能分工合作，各司其职，做为一个整体来行动。整个社会组织因而就能实现有效运转，从而生存下去。我们把这种首先产生出一个“共同意志”，然后再由这个共同意志下达随机应变的指挥命令，从而完成整个社会的可变化分工协作的组织方式，称之为“行政指挥方式”或“行政组织方式”，简称为“行政方式”。而由这种方式所产生出来的或大或小的共同意志及其整个辅助指挥机构本身，我们则称之为“行政指挥系统”。进一步地，如果把被指挥者也加进来，就构成了“行政组织系统”了，我们简称为“行政系统”。
从我们上面关于行政系统的定义可以看出，一个行政系统要想正常运转，有效地发挥它的正常功能，就必须首先解决好三个最基本的问题：第一，如何才能实际产生出一个共同意志？第二，如何才能使大家都服从这个共同意志的指挥？第三，如何才能把命令实际产生的效果迅速反馈给共同意志？这三个问题的解决缺一不可，否则，一个有效的行政系统就建立不起来。而且，这三个问题的解决方式和相对应的成本也不只一种，这就有一个选择的问题。我们下面就来分别进行讨论。
一般来说，这个“共同意志”的具体产生办法，有两种最容易想到的途径：一个途径就是先由社会全体成员讨论协商，然后按全体一致的原则，或按简单多数（过半数）、绝对多数（过三分之二）的原则产生出一个共同意见（意志），最后再由大家分头按照这个共同意见（意志）去做。这种方式也是早期小规模的文明社会所实际采取过的方式。显然，这种方式过于复杂，且成本高昂，不仅要一事一议，耗费时间，而且适用的范围有限。如果地域超过一定范围、人口超过一定数量，则大家四面八方赶到一起进行讨论磋商以求达成共识的成本近乎无穷大。也就是说，超过了一定规模后，全体社会成员根本就无法进行有效的协商，更不用说在短时间内达成一个共同的意见了。
第二个容易想到的替代办法就是我们所熟知的代议制了，即由层层选出的数量有限的代表们来进行协商，并产生出一个共同意志。这种代议制的方式使共同意志的“生产成本”有所下降，解决了地域空间过于广阔和人口数量过于众多所带来的难题。但这种代议制依然有一个致命的弱点，即应付不了十分紧急的情况。例如在战争中或突发的重大自然灾害中，不要说一群人或一小群人的紧急协商，就是两三个人的紧急协商也没有时间。在这种紧急的情形下，唯一能采取的方法就是事先挑选出单独的一个人来，然后把这单独一个人的自我意志（个人意志）做为整个社会全体成员的共同意志，由他来迅速进行组织指挥。这种方法比较简单、实用、有效，且生产成本低，不仅适合大地域、众多人口的情况，而且适合紧急情况下的需要。
下面来看第二个问题，即，如何才能使人们（全体社会成员）绝对服从这个无论以何种方式所产生出来的 “共同意志”的指挥。显然，从一种极端的情况来说，如果这个共同意志是用全体成员开会一致通过的方式产生的，那么在执行上就不会有任何问题，因为在这种情况下相当于每个社会成员都在执行自己的个人意志。换句话说就是，“全体一致通过的决策”，执行成本最低。另一种极端的情况是，由某个单独个人（君主）的意志来作为全体成员的共同意志，此时，不用说，除非在极端紧急的情况下，要让全体社会成员来服从他的难度是最大的（成本最高）。尤其在人口众多，情况并不十分紧急，每个人都有自己的想法、自己的利益的情况下更是如此。当然，人们可以另外又赋予共同意志一些特殊的暴力手段（警察），以便当有极少数人不服从指挥时，共同意志可以使用这些暴力工具强迫他们服从（但这同样是加大了执行成本）。再有就是，在少数服从多数的规则下，以及在代议制的方式下，共同意志的执行成本居中。
我们最后来看第三个问题，即共同意志如何及时地获得准确的反馈信息。在全体成员大会的情形下，共同意志获取信息的成本最低，近乎为零。在代议制的情形下，成本会迅速提高。而在单独首领制的情形下，获取反馈信息的成本最高（详见下一章）。 
    从上面讨论中，我们已经可以看出，人们在选择行政系统的不同管理方式时，往往处于两难的境地：或者某种行政方式的效果较好，但成本太高，或者某种行政方式的成本很低，但效果不理想；或者某种行政方式在某些情况下是最佳的，但在另一种情况下又变成最差的（例如单独领袖制在和平时期效果不佳，而在战争时期效果极强）。更有这样的一种情况，即，某种行政方式在产生共同意志方面成本是低（或高）的，但在确保执行共同意志的命令方面其成本又是高的（或低的）。例如，君主制或贵族制在产生决策上成本较低，而在执行决策上成本较高；民主制则相反，在产生决策上成本很高，但在执行决策上成本很低。（即使在民主制本身中，也存在各种情形。例如在表决时，全体一致通过的成本最高，但执行时成本最低；绝对多数（三分之二多数）通过的成本变低，但执行成本相对变高；简单多数（二分之一多数）通过成本最低，但执行时成本最高）。
正是在这个产生决策的成本和执行决策的成本、获得反馈信息的成本互成递进反比的作用下，世界各地的早期初创文明社会的人们创造出了各种不同的行政制度。从共同意志的产生方式来看，有民主制（多数制，如斯巴达和雅典城邦），贵族制（少数代议，如罗马元老院），独裁制（君主制）。但是，随着文明社会的不断发展，随着地域和人口的不断增加，更随着战争的频繁出现，最终在前面所述的阶序选择原理的反复作用下，几乎所有的古文明社会都或迟或早不约而同地走上了产生决策成本最低的（或说产生共同意志效率最高的）“君主制”之路。而在君主继承的问题上，又都选择了成本相对最低的终身制和血亲继承制（在弥补血亲继承的缺陷、例如年幼君主继位方面，又相应发展出了辅佐制、摄政制等等）。最后，在程序在前的产生共同意志的制度既定的情况下，从确保决策能得到执行的角度来看，又创造出了高压暴力制和以德感化制（如商汤和周公的德政，使周边的民众自愿追随），等等。（当然，行政制度的选择还可以有其它不同的观察角度，例如中央集权与地方分权、中枢集权与部门分权的选择等等，我们这里就暂不讨论了。）

第二节  行政公律与行政定律
我们在前言中说过，由于成本上的原因，我们无法给每一辆汽车都单独配备一条专用公路，而只能让所有的汽车都共享同一条公路网络。那么，所有参与使用这个公路网络的汽车，都必须遵守各种必不可少的交通规则。我们在上一节中又说到，由于决策成本上的原因，人们只能用某个人（或某些人）的意志来代替“共同意志”。那么，在这么做的时候，所有那些参与社会行政系统的零散的个人也必须共同遵守一些最基本的行为规则。若违反了行政系统的一般性规则，则将导致该系统无法正常运转，无法发挥出其应该发挥出的全部效能；而若违反了行政系统的最根本的规则，则该系统将彻底瘫痪，或者说彻底死亡。
那么，什么是行政系统的最根本的规则呢？什么又是行政系统的一般性规则呢？在第一节的讨论中，我们曾经提到过，为了保证共同意志所做出的决策能够得到有效的贯彻执行，人们就必须赋予最高共同意志一定的强制手段（暴力工具），以便当有人不服从共同意志的指挥时，共同意志可以用暴力强迫他服从。但实际上，这里隐含着一个前提，即，那些不服从指挥的人，仅只占人口的少数或极少数，因此，我们才可以假设共同意志可以依靠另外的多数人的支持来对这些少数人实行强力制裁。但假若不服从指挥的或不愿服从指挥的占到多数或绝大多数，则我们再依靠暴力工具对其进行制裁，将会变得十分困难，甚或就根本不可能了。而且，进一步地，暴力工具也是由具体的个人来组成的，如果暴力工具本身就不服从共同意志的指挥又将怎么办呢？
因此，从最根本上来说，那些在历史上成功地创造出这个伟大的社会工具——行政系统的人们，必须首先达成一个基本的共识，大家都遵守这个基本共识的要求才行。或者说，人们必须首先找出行政系统本身所与生俱来的一个最基本的原则，才能把这个行政系统成功地创造出来，也才能使这个行政工具系统成功地为人们服务。那么，这个最基本的共识、最根本的原则（公律）、或者说行政系统存在的最基本的先决条件是什么呢？这就是：必须服从“共同意志”的命令。也就是我们常说的，“一切行动听（共同意志的）指挥”。即使你对那个代表共同意志的个人或小团体不满意，即使你认为共同意志所做出的指挥决策是错误的，你也必须先自觉地、无条件地服从指挥。否则，这个行政系统就会完全瘫痪或彻底死亡，从而给全体社会成员带来灾难性的后果。
显而易见，这个最基本的共识，这个最最根本的行政公律，只能从长期的部落战争环境中产生。服从命令纪律严明，就易于在战争中获胜；不服从命令，群龙无首，就会在战争中失败。残酷的战争环境会很快淘汰掉那些领悟不到这个最根本公律的原始部落；而那些无论因何种原因、何种机缘很快领悟了这个根本公律、从而发明创造出行政系统这个伟大的社会工具的部落，就会在残酷的部落战争中脱颖而出，生存下来。
只有充分理解了这个最根本的行政公律，我们才能理解古人制定出的一些“奇怪”的军纪，以及历史上一些“奇怪”的战例。例如，我们知道，西方历史上的古罗马人是善战的楷模，他们的军队一向以严明的纪律著称。据说，古罗马的军纪规定：假如在战斗中有人不服从命令，即使因为他的不服从行为最终竟导致了整个战斗的胜利，那么，胜利后他也必须被处死——因为他违背了那个最根本的原则（一切行动听指挥）。同样，中国西汉晚期著名的、古怪的昆阳之战，在数量上占有绝对优势的王凤、王匡的部下们之所以“见死不救”，以致最终被刘秀带领的极少数兵力击败，也是出于不敢违反“服从命令”这个最根本的行政（军事）公律的缘故。（西方著名的滑铁卢之战，那个奉命去追击一股逃敌的法军将领之所以听见了拿破仑和惠灵顿激战的炮声却不去驰援，也是出于同样的原因。）
总之，有了这个“服从命令”的最根本的公律，整个行政系统就具备了生存的前提。进一步地，从这个最根本的行政公律出发，且随着行政系统自身的不断发展、完善，以及所有行政系统成员经验的积累，行政系统在反复的实践中，又逐渐从行政公律出发，引申派生出一系列的处于不同层次上的行政定律、行政法则和行政规则。这些一般性的行政定律、法则和规则虽然因为各个行政系统自身的差异（由阶序选择原理造成）而有一些“小异”（特别是在低层次的具体规则上），但在总的方面还是“大同”的。下面我们就来详细讨论一下由行政系统的那个最根本公律派生发展出来的几个重要的行政定律、行政法则和行政规则。
首先，我们回忆一下，行政系统做为文明社会分工协作的组织方式之一，它和原始社会的不同之处就在于，它所组织的分工协作是可变的（在一般情况下），甚至是迅速可变的（在紧急情况下）。那么，这个可变性是如何具体达到的呢？显然，这个分工协作的可变性是靠行政命令的可变性而达到的。即：共同意志发布的命令是可以改变的。也就是说，最高的共同意志一旦认为他所发出的某条命令是错误的，他就有权撤消这条命令，甚或可以马上再发出一条和前次命令完全相反的另一条命令来彻底否定它。换句话说，共同意志是可以反悔的。而下层级的执行者，则无论前后两次命令的内容如何相反，如何矛盾，每次他都必须坚决执行。显然，这条定律是由下述原因造成的，即：命令所针对的条件、情况是可变的（且实际上也是在不断变化的），因此，命令发出后，如果情况、条件起了变化，则命令必须加以修改、撤销。并且，人得到的信息有可能是不准确的，人的判断也有可能失误，总之，人是有可能犯错误从而发出错误命令的。一旦最高统治者发现命令错了，就必须马上加以纠正。
我们再从另一方面来看，假如命令是不可变的，那么，这个命令实际上就变成了生物学意义上的一个遗传基因，或原始社会的一个风俗了。于是，人们也就或出于生物本能或出于潜意识来遵守它，而用不着再奢谈什么“应该服从命令了”。总之，“命令是可以改变的”，这个规则是可以从服从命令听指挥这条根本公律隐含地引申出来的，我们把它称之为“第一行政定律”。
当然，从这条第一行政定律若进一步演化派生下去，再加上人为的因素，还可以生成政治家们可以不讲信誉的规则（传统）。行政系统之外的人们往往对政治家们的言而无信大加诟病，但身在行政系统之中的那些真正的政治家们，却是认同这条基本规则的。例如欧洲著名的政治家俾斯麦在他的回忆录中就坦承，一个行政系统（国家）是可以违反它和另一个行政系统（国家）所签订的条约的，只要这样做对其生存更有利。再比如赫鲁晓夫在斯大林生前一个说法，斯大林死后又一个说法，所有这些，在政治生活中都是正常的，也都是允许的。
以上，我们可以说是从发布命令者的角度，自最高行政公律出发，派生出了第一行政定律。另外，为了确保命令能够被执行，从命令执行者的角度，从自觉服从命令听指挥公律出发，还可以直接派生出第二行政定律，即：命令本身必须明确。这是什么意思呢？例如，首先，在同一时间内，指挥者不能下达两条内容完全相反（矛盾）的命令。这个道理不言自明。但值得指出的是，正是由这条再简单不过的行政定律，导致了几个重要后果。其中一个是：当人们刚创造出行政系统这个社会工具时，为了防止最高统治者以权谋私、或发出会导致灾难性后果的错误命令，曾尝试过种种办法。例如，古希腊、罗马时代曾实行过的双执政官制度（互有否决权），中国古代历史中曾出现过的“驳议”制度（命令的出台要经过两个程序，两个程序互有否决权），等等。但所有这些变相的、有可能同时存在两个内容相反的行政命令的方式，均由于违反了行政系统的上述第二定律而行不通，以致最终都被古人抛弃。当然，我们这里所说的是同一时间内不能有两条内容相反的命令；但假如是不同时间内先后有两条内容完全相反的命令，则是完全允许的，在许多情况下甚至是必须的。
其次，第二行政定律要求命令的内容必须清楚、具体，没有任何含糊不清或模棱两可之处。也就是说，指令必须含义清晰。这里的道理也十分简单：如果一条命令本身虽然没有自相矛盾的地方，但却含义不明，则还是无法执行。从“命令必须清晰”我们就可得知，一个完善的行政系统的建立，有赖于语言的发达和完善。而且，进一步地，由于书面语言（文字）比口头语言相对确定，且可反复揣摩，立之为据；特别是大量的重复性的指令更可以用文字的方式只低成本地发布一次，因此，从 “命令必须明确”的基本要求，就隐含派生出了文牍档案主义和规章制度主义；再加上人为因素（如，不求有功，但求无过的安全第一心理），则又极易派生出“照章办事”的官僚主义传统，等等。再进一步，由于下达的具体命令中必然地要含有执行命令的时间和地点、以及执行命令的具体人物这些必不可少的要素，于是逼迫着古人去完善历法的修订、地域的划分及人员隶属的相对固定（户籍）和统计。例如，在中国的古代，修订历法一直是各个皇朝的头等大事，而地域的划分和人口的统计也是非常重要的工作。当然，我们还可以继续“派生”下去，例如从地域划分的重要性，再叠加上原始社会传下来的生活资源范围，又直接派生出“领土”对一个行政系统的极端重要性，以致会成为一个行政系统的“命根子”，等等。
第三，这条行政定律还隐含着这样的内容，即，所发出的命令必须是可以被执行的。也就是说，所发出的命令不能超出执行者的能力。例如，指挥者不能下达这样一个命令，让执行者明天就跑到月亮上去，后天再返回来。显而易见，对这样的命令，人们是可以拒绝执行的。

第三节  行政法则与行政规则
以上，我们考察了行政系统的最高公律和两个基本定律，下面，我们再进一步考察一下行政系统的两个主要法则和几条重要的规则。
首先，从最高统治者（共同意志）可以反悔、可以改变自己以前所发布的命令这条第一行政定律，可以派生演化出“必须确立最高指挥者的绝对权威”这样一条行政法则，我们称之为第一行政法则。我们知道，共同意志的代表——最高统治者也是活生生的一个人，而不是神。他的外貌和我们一样，身体构造也和我们相同。那么，我们凭什么要绝对服从他的命令呢？并且，正像我们普通人会做错事一样，他也有可能发出错误指令。为什么错误的指令也必须服从呢？总之，这些无论是来自于动物基因、还是来自于原始风俗的疑问，是根深蒂固地存在于每个社会成员心底的。因此，为了尽可能保证最高共同意志的命令在任何时候、任何情况下都能毫无阻碍地得到贯彻执行（即使在以前曾发布过错误指令的情况下），从而保证整个行政系统的高效率运转，就有必要从各个方面、各个角度来提高、维护“共同意志”的权威形象。也就是人为地提高他的尊严，有意地制造出对他的“个人崇拜”。根据同一道理，还必须确立各层级行政指挥者对其下级的绝对尊严、绝对权威。只有这样，才能有效地确立起各级行政指挥者的权威，以确保所有的命令不仅在危急形势下能得到遵守，而且在一般和平时期也能得到遵守。
因此，为了确立权威，从这个第一行政法则又派生演化出一系列的配套的行政规则。最容易想到的确立各层级指挥者权威的办法之一，同时也是从古到今各种行政系统都采取过的规则，就是利用人们强大的攀比能力，人为地建立起一套从上到下的、严格的等级制度和与之相配套的礼仪制度。例如，从下到上，随着各层级大大小小的“共同意志”们的权力的不断增长，相对应地，其各种待遇（包括满足安全需求、生理需求、心理需求的各种安全保卫待遇、物质待遇和名誉待遇，以及与之相配套的各种各样严格的礼仪待遇等）也逐步增大。一直到最上层的、最高的共同意志，其享受的各种待遇达到顶峰。只有这样，才能培养起各层级共同意志们的尊严，同时培养出上层级对下层级的绝对权威，从而使上层级下达的各种命令能更有效地、更准确地得到执行。无论是古代的各种各样的爵位制、品官制，还是近现代的衔位制、级别制，本质都是一样的，都是一种等级制，也就是把人分成不同的等级。而分等级的目的也都是一样的，就是确立起上层级的权威，从而来确保上层级的指挥命令能得到下层级的无条件的服从。
当然，划分等级的具体方式、具体标准有许多种（相对应的成本也不同），有以保护神的不同等级来划分的，例如古埃及；有以血缘的远近来划分的，如中国历史上西周的宗法分封制；有以社会成员的不同的法律地位来划分的，例如古罗马；有以分工职能来划分的，如西欧中世纪把人分为三大等级：祷告的（僧侣）、保卫的（贵族骑士）、生产的（工农商）；当然也有以武功来划分的（战国时期秦国的军功勋爵制度）；更有以某种智力来划分等级的（中国古代的科举制、当代的高考制）；此外，还有以肤色（欧美历史上的种族制、印度的种姓制）和民族地域（中国元代的蒙古人、色目人、北方汉人、南方汉人）来划分的，等等。但不管以什么标准来划分，目的只有一个，就是确保高等级人群对低等级人群的权威。
当然，除了制定等级规则之外，树立领导者权威的方式还有很多。或者说，“必须确立指挥者的权威”这条第一行政法则的表现形式还有许多。例如，中国历史上每当改朝换代之时，新成立的朝代总要照例颁布一套新的法典（或把旧朝代的法典略加修订再以新朝代的名义重新颁布一次），以确立自己新的权威。在现实生活中，人们常说“新官上任三把火”，这也是出于树立权威的原因。而且不仅如此，如果一旦高层级的共同意志犯了一个指挥上的错误，那么，为了整个行政系统的长远利益，一般来说，这个错误应该找一个共同意志的同僚参谋、或找一个低层级的官员来顶替承担（替罪羊规则）。因为只有这样，才能有效地继续维护高层级官员的权威，以保证他下次再发布指挥命令时，依然能得到下层级的有效执行。一个比较极端的例子，如前苏联斯大林时代，许多失势的高中级的官员在接受审判时均极力主动承担“莫须有”的罪名，目的就在于维护斯大林的或整个“党”的权威。与之相对应，一般来说，当某个下层级的官员做出了一个巨大成绩时，一般来说，也往往要把这个成绩的全部或大部分归功于上层级的指挥者，以确立上层级的权威。如前苏联的斯大林时代，所有成绩的取得，往往都归功于斯大林一人。
从确立领导者权威的行政法则还可以进一步派生出保持高层神秘感的规则。即，尽可能使行政系统内部、尤其是高层内部发生的事，对行政系统之外的人保密，甚至尽可能使行政高层发生的事，对下面的行政基层保密。因为只有这样，才能最大限度地保持上层级行政系统的神秘感和权威感，尤其是最高行政领导的神秘感和权威感。这方面无论是现代社会还是古代社会都有许多例子。如在当代的行政型国家中，各层级指挥者的个人信息（财产状况、婚姻绯闻、健康水平等）往往不予公开，从而有效地维护他们的神秘权威感。在古代文明社会，最早的“王”往往同时都是部落中的祭司。对此，人们一般从两个方面来进行解释。一种观点认为，这说明“王”大多是从祭司转化来的；另一种观点认为，祭司是由军事首领来兼任的。其实，起源究竟如何，并不重要，重要的是军事首领同时也是祭司这个事实，恰恰说明了第一行政法则在起作用：要保持行政军事首脑的权威就必须赋予他神秘感和神圣感，而祭司这个职业恰恰就具有这种神秘神圣感。正是这个原因，祭司就往往容易转化成“王”；或一旦某人成了军事行政首领，人们往往就会自然而然地赋予他大祭司的职责。实际上，当人类文明社会初步发展了以后，当军事首领和祭司职能渐渐分开之后，人们也经常采取由祭司任命行政首脑的方式来增加行政首脑的权威性。如以色列历史上由先知指定扫罗王、大卫王，再比如西方中世纪时由教皇给世俗国王加冕等。这方面也有相反的例子。比如前苏联的最高领导戈尔巴乔夫，出于某种理念而主张并实行“透明”、“公开”的原则，结果由于违背了行政系统的“神秘”规则，从而降低了行政系统自身的权威性，并成为导致前苏联中央行政机构最终垮台的一个重要原因。（当然，从另一个角度来说，为了防止行政首领在整个社会中的权威过大，从而导致一系列的弊端，人们也常采用政教分离的方式以及公开领导个人信息的方式来对其加以限制。）
除了“等级制”、“神圣制”规则以外，从“必须确立指挥者的权威”这个第一行政法则还可以隐含派生演化出一个非常重要的、我们大家所熟知的“公有制”（共产制、全民所有制、国家所有制）规则。其实，公有制的起源或公有制的本质，实际上是“共同意志所有制”，即一切财产、甚至一切人员（人身）都归共同意志所有。道理并不复杂，因为只有实行“共同意志所有制”，才更有利于树立最高共同意志的权威，才更能保障最高共同意志的命令能得到有效执行。即：既然财产是共同意志的，甚至所有的社会成员也都是属于共同意志的，那么，共同意志在调动人员、资源、财产以及分配人员、资源和财产时，就更加顺理成章、名正言顺了。而底层的各级执行人员，以及行政指挥机构之外的广大社会成员，也就更没有理由反对了。（因为他们已经无法说：“这个东西（财产）是我的，你为什么要调动支配呀？”）
当然，正像抽象的“共同意志”无法实际存在，只能由某个人的个人意志来代表一样，抽象的“共同意志所有制”也无法实际存在。因此，行政系统本身所内在要求的“共同意志所有制”这条规则，也只能通过各种各样的具体的人为规则而体现出来。从历史事实来看，其具体表现形式，有君主个人所有制的规则（普天之下莫非王土），有国家所有制的规则（全体行政系统所有制），也有全民所有制（共产制、公有制）的规则，等等。所有这些所有制规则无论从道德观念上来看有多么大的天壤之别（如君主个人所有制和全民所有制之间），但其本质都是一样的，都是“共同意志所有制”的不同表现形式，其根本目的也都是为了能确保共同意志的权威、确保“服从命令听指挥”这个行政系统的根本公律能有效地发挥作用，从而最终确保整个行政系统的正常运转。例如在前苏联，名义上是实行全民所有制或国家所有制，但本质上，实际是斯大林个人（共同意志的代表）所有制，因为只有他具有对全苏联的资源、财产进行最终处置的权力。再比如古代中国，“共同意志所有制”规则再加上血亲继承的规则，就不可避免地导致了几千年的“家天下”制度。
最后，从确保指挥者权威的行政法则出发，还可以进一步派生出“统一思想”的规则、“任命制（选拔制）”的规则，等等。这里的道理也不复杂，因为，从思想统一方面来说，只有把所有人的思想都统一到最高共同意志的思想上来，才能更有效地保证政令的上下贯通，令行禁止。而只有实行由“上”对“下”的选拔任命制，才能永远保证“下”对“上”的服从。（相反，如果是实行由下面投票决定的选举制，则极易造成“上”迎合“下”、上级服从下级的情况，从而与行政公律及第一行政法则相冲突。）显然，从上述的各种重要的行政规则出发，我们还可以进一步地派生出一系列的规则、制度。例如，与名义上的公有制规则相对应，在观念上，又可以演化派生出 “爱国主义”的规则、“集体主义”的规则、“无私奉献”的规则，等等，我们就不再一一列举了。
以上，我们主要从“命令发出者”的角度，讨论了“必须确立领导者权威”这个第一行政法则，下面，我们再从“服从命令者”的角度，讨论一下与第一行政法则相对应的第二行政法则，即：领导者必须确保服从指挥者的安全。这里所说的确保安全有两层含义。第一层含义是，在危急情况下，例如战争或突发的自然灾害中，作为共同意志的代表的领导者，要尽力确保尽可能多的社会成员的人身生命安全。简单地说，人们之所以愿意服从共同意志的指挥，就在于他们认为执行共同意志的命令能给自己至少带来人身安全上的好处（这也就是何以同样是人，一些人却心甘情愿地服从别人的指挥的根本原因）。例如，拿战争来说，如果服从命令的结果是不断吃败仗，那么，无论再怎么确立指挥者的权威也会无济于事。往极端上说，如果人们的人身安全出了问题，人都一个个死光了，即使再怎么想服从命令也做不到了（皮之不存，毛将焉附）。另一层含义是，在和平时期，在正常情况下，领导者要努力确保人们的日常生活水平不下降。这里的逻辑也不复杂。由于人们都是有预期能力的，如果生活水平不断下降，这样长期下去，不是同样会使人感到生命安全出问题吗？总之，如果违背了第二行政法则，整个行政系统的运转也将出现问题。
正像从第一行政法则出发，我们可以引申派生出一系列重要的行政规则一样，从第二行政法则出发，也可以派生出一系列的基本行政规则，以及与之相适应的各种各样的观念意识。例如从第二行政法则可以直接派生出作为领导者应该全心全意“为人民服务”的规则，以及“民为贵、君为轻”、“以人为本”、暴君可以被推翻、造反有理、共同富裕等一系列的观念意识。
再进一步，从第二行政法则还可以发展出我们大家所非常熟悉的“铁饭碗”制度（终身雇用制）和能上不能下的观念，以及在同一等级内的平均主义制等等。关于“铁饭碗”，它的派生逻辑是这样的：只要我在工作中百分之百地服从了命令，那么，最终遭受了损失（例如国营企业亏损），责任就不在我，而在于发布命令者的指挥失误。因此，可以（由最高的共同意志）调换指挥者，而不能解雇我。这就好比在军队中，吃了败仗，可以调换指挥员，而不能解雇士兵。关于平均主义，我们这里也再稍微多说几句。它的逻辑发展是这样的：假设现在有收益不等的三种工作同时需要有人做，领导指挥A去做那个收益最大的工作，B去做那个收益中等的工作，而C去做那个收益最差的工作。三人都坚决服从命令，各自完成了工作。那么，在最终分配的时候，每个人的个人收益就应该都是一样的，而不应该A拿最多、B拿中等、C拿最少。道理在于，C的收益虽差，但责任不在C，而是工作性质使然，是服从命令听指挥的结果。如果指挥者命令C去做收益高的工作，C也会做好。因此，只要大家都做到了服从命令听指挥，那么最终分配时，就应该实行平均主义，A、B、C三人得到的应该一样。（当然，如果A、B、C干的是同样的工作，有的干得多，有的干得少，那么，报酬应该是不一样的。但由于我们后面会提到的原因，A、B、C会努力使三人的工作量保持一致，因此，还是会出现平均主义。）
另外，从解决行政系统内部纠纷的角度来考察，从行政公律、定律、法则等出发，又会派生出一系列的观念和规则、制度。让我们从一个最简单的例子说起。比如，在一次军事行动中，某甲师和某乙师都同时服从总司令的命令各自开赴自己的阵地，而它们在某一交叉路段相遇了。那么谁该先走，谁该让路呢？这个纠纷显然双方无法解决，因为他们都是在服从总司令的命令。此时，也不可能找一个与事无关的第三方来裁定，因为第三方无由判断谁更重要。即使有个第三者好管闲事出来发表自己的意见，当事的双方也不会听。在这种情况下，唯一的办法、也是双方都认可的办法，就是共同请求总司令，由总司令决定谁该给谁让路。即使那个被裁定该让路的师长，也会高兴地服从，因为将来他即使晚到达阵地，责任已不在他自己了。由此长期发展下去，就会产生出一个重要的行政制度，即，每当平级的几方产生纠纷时，就由他们共同的上级来裁决，也就是由上级官员来当法官。进一步地，民间私人产生纠纷时，则请行政官员（百姓的上级）来裁决。更进一步地，还会产生官员纠问式的审讯方式及最终由官员裁决的断案方式。
当然，在现实生活中，有许多事情是受到两条或更多条行政规则共同作用所决定的。例如，在一个行政单位中，等级制和平均主义、共同富裕的规则往往同时发生作用，这就造成了一个我们中国人非常熟悉的现象：一方面根据等级制的规则，单位中所有的人从上到下分别根据自己级别的不同而拿着高低不同的工资；另一方面，每当逢年过节或因某个原因而发放福利物品时，根据平均主义的规则，则无论级别的高低、官位的大小，全体工作人员都分到相等的一份。

第四节  行政均衡原理
    上两节我们讨论了不同的行政定律和不同的行政法则、规则等等，那么，这些不同的定律之间，不同的法则之间，比如第一行政定律与第二行政定律之间，第一行政法则与第二行政法则之间，以及两条行政定律和两条行政法则之间，它们是一种什么样的关系呢？是彼此独立、互不相关的呢？还是有着紧密的联系？是同等重要呢，还是有着轻重次序？它们彼此之间的关系对整个行政系统的正常运转又有着怎样的影响呢？本节我们就来讨论一下这些我称之为有关行政原理的问题。
我们先来看第一行政定律和第二行政定律之间的关系。首先，虽然两条行政定律都是那个唯一的行政最高公律（服从命令）所需要的、所派生出来的，但两者的侧重点有着巨大的区别。第一行政定律（命令可以改变）主要是从命令发出者的角度考虑问题，或者说第一行政定律的贯彻执行更多地是确保命令发出者的权益；而第二行政定律（命令必须明确）主要是从命令执行者的角度考虑问题，或者说第二行政定律的贯彻执行更多地是确保命令执行者的权益。
我们知道，实际生活中不可能出现一个抽象的、永不发出错误命令的“共同意志”，而只存在一个以自己的意志代表共同意志的活生生的个人，且这个活生生的个人是有可能发出错误的命令的。这就使得问题复杂化了。比如一个指挥者，他先后发出了两个内容相反的命令，那么，这是因为情况确实发生了变化，因而他必须修正自己的命令呢？还是因为情况并无任何变化，只是他后来发现自己的命令有问题，从而主动去修正自己的命令呢？尤其是，在执行前一个命令、并付出了一定的执行成本的情况下，作为命令的执行者（服从者）就必然会依据第二行政定律“命令必须明确”，来质疑并责难命令的发出者：“你怎么能出尔反尔、朝令夕改呢？”而命令的发出者也必然要引用第一行政定律（命令可以改变）来为自己辩解。这种双方互相指责的现象甚至在严酷的战争环境下也常出现。例如我们所熟知的红军长征中的四渡赤水，林彪就因部队“总走弓背”（冤枉路）而对命令的发出者（毛泽东）提出不满。再比如许世友在解放战争中也因走冤枉路而发过牢骚（大意）：“你们（指上级指挥员）就知道用尺子在地图上卡来卡去，而战士是要用两条腿去走的！”林彪和许世友都是身经百战的将领，自然知道“命令可以改变”的道理，但他们仍然发牢骚，由此可见第二行政定律与第一行政定律同等重要，也由此可见第二行政定律与第一行政定律之间存在巨大矛盾和对立。
而且，由于命令的发出者和命令的执行者都是人，都有“能够预期”的特性（见第二章），这就使问题更加复杂。作为命令的执行者，如果他根据以往的经验预期到命令很可能马上改变，他就会消极怠工式地去执行某个命令（比如让他立即出发去某地，他就慢吞吞地作准备，找各种借口拖延出发），以防止不久又有一个相反的命令（停止出发，返回原地）到来。同样，作为命令的发出者，由于预期到下面有可能消极怠工，他就会人为地提高命令的紧迫性，比如可以第二天出发的，他也要求当天就出发。这样双方相互博弈的结果，尤其在和平时期，会导致整个行政系统的失效、失常、甚至失灵。
由此可以看出，第一行政定律和第二行政定律同等重要，谁也不可缺失。只有兼顾命令发出者和命令执行者双方权益，在两条定律之间保持一种大致的均衡，才能使整个行政系统正常运转。当然，一般来说，在战争及紧急情况下要更偏重第一行政定律一些，而在和平情况下要更偏重第二行政定律一些。例如，在战争及危急时期重大的决策可以几天几小时甚至几分钟一变，而在和平时期，重大决策只允许几年至多几个月一变。[顺便说一句，正是两条行政定律必须保持均衡的原理，再加上第一行政法则（必须确保指挥者的权威）的原因，才导致了在慢节奏的古代文明社会中的领导人（国王）几十年一换，在快节奏的当代文明社会中领导人（总统）几年一换（选）。]
再来看一下两条不同的行政法则之间的情况。我们从成本的角度来分析，第一行政法则“确立指挥者的权威”与第二行政法则“确保服从者的安全”，都存在资源成本付出的问题。例如，为了确保指挥者的权威，就需实行等级制，而等级制的实施是要有相应的财力（物质条件）做保障的；而为了确保服从命令者的安全（人民生活水平不下降），也是要有相应的财力（物质条件）做保障的。在财力充足的情况下，两方面（两条行政法则）同时兼顾还不成问题，但在财力不充足的情况下（这在古代时常发生），就存在一个先照顾哪一方面的问题，也就是先遵从哪条行政法则的问题。
和行政定律不同，行政法则不必时时刻刻都保持两方面的均衡。在特殊的情况下，在一个短时期内，你可以优先考虑第一行政法则或第二行政法则，相对较少考虑另一行政法则（不能完全不考虑），而不会立刻带来行政系统失灵的后果。例如，在中国革命战争时期，红军队伍、八路军队伍中可以暂时不实施悬殊的等级制，大家的基本物质待遇都差不多（只是干部制服四个口袋，战士两个口袋），仍能保持整个队伍的战斗力；再比如，当遇到特殊情况时（比如自然灾害或战争），国家往往实施基本生活用品的配给制，缩减全体人民的消费，使人民的生活水平暂时下降，但仍能保持整个社会的正常运转，等等。但这种两条行政法则之间的失衡，必须是暂时的，如果长期失衡（几十年），则会产生不良后果。例如，在长期的和平时期如果仍不实行等级制，甚至幻想所有的行政指挥者都和广大人民（被指挥者）拿一样的工资，做人民的公仆，则肯定行不通。（一方面会没有人有积极性去当各级行政干部，另一方面，更重要的是，人们对这种没有等级权威的指挥员也缺乏服从的意愿。）再比如，如果人民的生活水平长期停滞，而官员们的等级待遇却不断提高；或人民的生活水平不断下降，甚至连生存都成问题，而各级官员的等级待遇却一点也不减少，这时，各级官吏再有权威，再拥有暴力（军队），人民也不会去服从，反而会揭竿而起。
总之，一句话，从长期的、一般的情况来分析，发出命令者和执行命令者的权益都要兼顾，两条行政法则之间要保持一种大致的均衡。既要保证各级官员们有一个明显较好的物质待遇，又要保证人民的基本生活水平不下降，只有这样，整个行政机器才能正常运转。实际上，对于两条行政法则之间要保持均衡的原理，古人也已经模糊地认识到了。例如，拿西方历史来说，公元前500多年希腊的改革家梭伦 就明确地指出了这一点。他有一首诗是这样的：“我所给予人民的适可而止，/他们的荣誉不减损，也不加多；/即使是那些有势有财之人/也一样，我不使他们遭受不当的损失；/我拿着一只大盾，保护两方，/不让任何一方不公正地占据优势。”（亚里士多德《雅典政制》，三联书店1957年版，15页）而在中国漫长的历史中，儒家总是占着主导地位，其原因就在于儒家照顾到了两条行政法则之间的均衡：既强调“君君臣臣”，也强调“民为贵，君为轻”。相比之下，过于强调第一行政法则的法家，和过于强调第二行政法则的墨家，则均略逊一筹。
最后，正像两条行政定律之间和两条行政法则之间要保持大致均衡一样，由其分别派生出来的两大行政规则系列之间，也要保持一种大致的均衡状态才行。这里，我们仅以非常重要的所有制规则为例来分析一下。我们已经知道，从抽象的角度来说，整个行政系统要求一种“共同意志”所有制。但由于不存在这么一个抽象的共同意志，因此，共同意志所有制的具体实现方式只能由两种具体的、且相互对立的所有制方式来实现。一种方式是从命令发出者的角度来实现，即我们在历史上经常看到的“君主所有制”；另一种是从命令执行者的角度来实现，就是我们现在常说的“全民所有制”。这两种所有制规则各占两个极端，相互排斥，似乎水火不兼容。但实际上，它们都是“共同意志”所有制的具体的人为的表现形式。正确的所有制形式实际上是在这两者的中间位置上。但我们实际上无法找到这么一种“中间人”，也无法规定一种“中间所有制”，而只有或者规定“君主所有制”（古代时常这样），或者规定“全民所有制”（当代时常这样）。因此，人们只能在口头上规定一种所有制形式，而在实际实施时，却多少采取与之对立的另一种所有制形式，用这种名义上是这样，实际上又多少是另一样的方式来保证这两种极端方式之间、也就是两条具体行政规则之间的均衡。
例如，在中国的古代，财政收入有皇宫的内库和国家的国库之分，这实际上就是两种所有制形式保持均衡的一种特殊方式。再拿当代来说，名义上是“全民所有”，实际操作时，却在许多情况下是“干部”所有或国家（行政机构）所有，因为只有各级干部们才实际拥有对名义上属于全民所有的财产的调动、使用、处置的权力。但又不是真正的干部（们）个人所有制，毕竟他们不能理直气壮地完全化公为私，更不可能把全民的财产传给自己的子孙。在特别重大的财产的使用调动上，他们也多少要听一听人民的意见。总之，名义上的全民所有制规则和实际上的各级干部所有制规则之间，也要大致保持一种大致均衡的状态，整个行政系统才能正常有效地长期运转。
这里还有一点需要指明，即，有时在某种情况下，两条行政定律中的某一条行政定律占了过于强势的地位，或两条行政法则中的某一条行政法则占据了过于强势的地位，这时，许多人已经看出了这一点，但出于某种大势所趋，或出于某种本能的私利，总之是在阶序选择原理的作用下，人们并不会去纠正它，反而会去迎合它，造就它，怂恿它。这就造成了一种强势规则越来越强，弱势规则越来越弱的情形。或者说，强势规则对弱势规则产生了强大的左右其发展的能力。例如在中国历史上，屡次出现的行政第一法则（确保君主权威）过强，而行政第二法则（确保人民安全）过弱的情形。又如法国大革命时期（1789-1793），第一行政法则过弱，第二行政法则过强的情形。但这种情况是暂时的，不可持续的（中国产生纠偏的农民起义，法国产生纠偏的政变），最终两条行政法则还必须保持大致均衡状态。
通过以上的讨论，我们可以总结出以下重要的行政均衡原理：不同的行政定律之间、不同的行政法则之间、不同的行政规则系列之间，必须保持大致的均衡，整个行政系统才能正常运转。
另外需要特别指出的是，在上面的分析过程中，我们既提到了“定律”、“法则”，也提到了“规则”。在一般情况下，只要没有违反“规则”所由之派生的、或者所为之服务的那个定律或法则，那么，规则是可以被改变，甚至被短期违反的（但在任何情况下，定律是无论如何不能被违反的）。在实际生活中，最常改变的是规则的具体表现形式。例如，拿等级制来说，我们既可以通过礼仪方式（三跪九磕）来实行，也可通过在物质享受方面的差别来实行，或者二者兼而有之；而随着时代的演进，我们可以改变具体规则形式，例如取消三跪九磕的礼仪，而改为用人物出场的先后顺序、或人物画像的排列顺序及画像的大小差异等来体现并确保等级制。只要没有违反“确立上层级对下层级的权威”这一条行政法则，则任何具体的规则形式都是允许的，也是无关紧要的。但如果我们在改变规则的同时，有意无意之中违反了规则后面所隐藏着的那条定律或法则，则无论我们所选用的新规则和旧规则相比，表面看上去有多么进步，也是行不通的，并必然要带来灾难性的后果。
例如在20世纪五六十年代的中国，在规则制度的建设方面，我们一方面强调了“共产党是全国人民的领导核心”，党内实行选举制；另一方面，我们又确立了人民代表大会制度，代表大会是国家最高权力机关，内部同样实行选举制。这样，从表面上来看，单从共产党的系统来看，或单从人民代表大会的系统来看，这些规则制度似乎都要远远胜过以前历朝历代的“父死子继”制。但我们在改变旧规则、建立新规则时，却无意之中违反了只能有一个权力中心的第二行政定律（即命令必须明确，在同一时间内，不能存在两个发布命令的机构）和必须确立领导者权威的第一行政法则（即只能实行由上到下的任命制，而不能实行由下到上的选举制）。当两个权力中心的最高代表，党的主席和国家的主席由同一个人担任时，例如同时由毛泽东担任时，违反第二行政定律所带来的弊端还未显现出来。但当党的主席和国家的主席由两个不同的人来担任时，例如由毛泽东当党的主席，刘少奇当国家的主席，则一旦两人产生分歧，灾难就立刻产生了（这里我们不考虑刘和毛谁对谁错）。
也正是由于有了这次沉痛的教训，“文革”后期，毛泽东坚决不同意再设国家主席一职；而“文革”之后，虽然恢复了设国家主席，但国家主席一职，不久就一律由党的主席来兼任，决不再由两个人来分任，从而彻底纠正了违背第二行政定律的错误。（注①）
我们再来看选举制，由于选举制从根本上违反了第一行政法则，于是，就长期造成了这样一种现象，即在表面形式上我们似乎实行的是选举制，而在实际的骨子里，我们还是实行的选拔任命制，这里既包括自上而下地任命各级领导干部，也包括由原来的最高领导者来任命最高共同意志的继承人。
除此之外，我们还可以在大量的历史事实中看到这样的一种现象，即，人们订立的许多规则常常被轻易地破坏，但人们却接受这些事实，且整个社会也没有因此而产生大的动荡和灾难。拿中国历史上的事例来说，武则天和慈禧的执掌政权，显然违反了有关的共同意志的具体继承规则，但当时的人们却平静地接受这一事实。这里，根本原因就在于武则天和慈禧虽然违反了有关“父死子继”的具体规则，但却严格遵从了有关的行政公律、行政定律和行政法则。而所有的具体规则从根本上来说，都是为公律、定律（或法则）服务的，所以武则天和慈禧的所作所为只要没有违反行政的公律、定律和法则，就行得通，就能为人们所接受。
总之，具体行政规则可以适时改变，但行政法则一般情况下不可改变，而行政定律和行政公律则任何时候都绝对不能违反。

第五节  行政系统的功能特征
下面我们再来看一下行政系统这个社会工具的功能特征。
行政系统的最突出特点，用一句话来概括，就是它的严密的整体性和快速反应性。下级服从上级，“共同意志”一声令下，整个系统即刻统一行动，也就是我们平常说的“举国体制”，从而表现出巨大的力量。或者用比较严密的学术性语言来说，行政系统对整个社会的分工协作有着巨大的、直接的、迅速的影响力，它可以即刻改变全体社会成员的分工协作安排，至少从理论上来说，它可以让全体社会成员统统放下原先的工作而去从事一种新的工作。显然，行政系统的这个特点是由其“服从命令听指挥”这个根本行政公律及“命令可变”这个第一行政定律直接带来的，这就使它特别适应那些需要紧急行动，且需统一行动的领域。诸如对外战争，应付突发的、巨大的自然灾害，等等。
举例来说，在西方历史上，斯巴达之所以在和富裕的雅典进行的伯罗奔尼撒战争中占得上风，依靠的就是自己比对方严密的行政军事系统；同样，古罗马共和国之所以能够战胜比自己富裕许多倍，且海军也比自己强大许多倍的迦太基，靠的也是自己比对方强大有效的行政系统。（相比之下，迦太基和罗马相争时主要靠的是自身的市场系统，例如它的军队全是花钱雇来的。）再比如当代中国1997年战胜百年不遇的特大洪水，2003年战胜“非典”，2008年战胜南方的冰冻灾害和汶川的特大地震，靠的也是强大的行政系统的力量。与此相对照，比中国富强数十倍的美国，在应对2005年的卡里亚娜台风时，其政府的表现则明显地差强人意。原因就在于，美国的行政系统要远远弱于其自身的市场系统。
此外，不仅在非常紧急的情况下，就是在相对紧迫（但并非绝对紧急）的情况下，例如在由分工相对简单的农业国向分工相对复杂的工业国转化的过程中，一个强大的行政系统也能使这个过程大大缩短。这方面最明显的例子有前苏联，和上世纪五六十年代的中国。两者均是依靠行政系统的指挥命令来强制进行新的社会分工，从而迅速改变了整个社会共同体的协作体系，使工业化（尤其是和军事有关的工业）得以迅速推进。
除此之外，行政系统从自身的定律和规则（尤其是第二行政法则）出发，还比较长于处理对整个社会群体的安全保护，以及对社会中弱势群体的救济与扶助。例如，当整个社会由于某种原因陷入混乱无序状态时，或者说当人们的安全需求普遍得不到满足时，人们就往往转而求助行政军事系统的帮助。例如英国革命时期的克伦威尔独裁、法国大革命后的拿破仑专政，以及“一战”结束后希特勒在德国的崛起，等等。另外，在欧洲中世纪的动乱年代里，孤立无助的底层民众，往往要寻求某个行政系统的保护。例如，他们往往自动投靠、卖身于某个有势力的封建贵族，成为他的农奴，为他服兵役打仗，以换取该封建贵族对自己的人身安全提供保护。再拿对弱势群体的保护来说，以近代欧美文明为例，在19世纪80年代，当时综合国力与英国相比远不占优的德国，却率先开始推行普选权，并创建了整个社会的意外事故、疾病及养老保险制度。之所以能如此，就是因为在当时的德国社会中，是行政系统占居着主导地位，而在富裕的英国，是市场系统占优。同样道理，在19世纪80年代的俄国，行政系统也占主导地位，虽然工业化起步很晚，但俄国政府却较注意工人的生活状况，通过了好几项保护工人的法令，当时俄国的财政部并设置了工厂巡视员负责报告工人的工作条件。（虽然由于俄整个行政机构已趋于腐败，这些保护工人的法令未能得到有效执行，巡视员的报告也经常被忽视，但这属于另一个问题了。）再比如在当代美国，虽然市场交换系统占明显强势，以至一切事情都首先考虑由市场系统来解决，但在扶助社会弱势群体方面，则往往要靠政府出面。例如，上世纪30年代的大萧条中，罗斯福政府就迅速建立了对弱势群体（工人）的社会保障制度，并扶助建立工会以与资本家抗衡；60年代，美国政府又出钱建立了穷人、残疾人及老年人的医疗社会保险（而其它那些强势群体则主要依靠市场商业保险）。当然，最明显的例子也许要算当代中国。自上世纪末开始“改革开放”和“经济起飞”后，在如此巨大的社会变动之中，由于有强大行政系统的关注和努力，整个过程中并没有出现弱势群体活不下去的情形，更没有爆发类似19世纪欧洲市场经济大发展时出现的那种大规模的劳资矛盾和剧烈的阶级斗争。
但任何事情都是有一利就有一弊。由于整个行政系统服从一个共同意志的指挥，力量虽然大了，但也随之带来了巨大的副作用。即：如果这个共同意志指挥失误，那么所带来的损失也是十分巨大的，甚至会无端地把整个社会拖入一场巨大灾难之中。例如，上世纪三四十年代的德国、六七十年代的中国及八九十年代的苏联，均在没有紧迫的、重大的社会危机的情况下，仅由于最高领导者个人的原因（沉迷于某一种理想、梦想），而导致整个社会陷入一场巨大的浩劫。换句话说，某个行政系统巨大力量的利弊与否，往往和该行政系统中的最高“共同意志”的英明与否有很大的关系。如果一个行政系统所能组织调动的人力和物力资源很多，但共同意志的指挥却不英明，则一切还是白搭。正是由于行政系统的这个鲜明特点，才使历史上许多思想家产生了“英雄决定一切”、“英雄创造历史”的史学观点。
当然，从久远的时代开始，人们就想出了种种办法来克服行政系统的这个明显的副作用。但由于这个副作用是从“服从命令听指挥”这个根本行政公律以及行政系统本身的定律、法则中派生出来的，因此要完全消除它是不可能的。举例来说，为了消除个人能力上的局限性，人们最容易想到的办法就是发动整个高层行政系统的成员们集思广益，也就是我们常说的集体领导。即：每次重大决策都由十几个人表决、少数服从多数。但这一方面并不能从根本上杜绝错误决策的产生（真理和赞成票数之间没有必然联系，这就像我们不能靠全民投票来判断牛顿定律是否科学一样），另一方面，又容易产生拉帮结派式的倾轧和勾心斗角。人心隔肚皮，谁也无法判定当对方的观点与自己的不同时，对方究竟是出于“公心”还是出于权力之争的“私心”；或当几个人都同意一个方案时，我们无法判定他们是真的意见相同还是因为利益关联。因此，历史上多次出现的“集体领导”最终都不可避免地转化为了“一把手”领导（至少这样决策成本最低）。再比如，我们还可以采取限制最高执政者任期的方式来减小执政失误所带来的损失。但这样的弊端有时反而更大。例如，往往是甲执政时的某个重大建设决策被随后上台的乙执政全盘否定，扔下甲的半截子工程又去另建一个新工程；然后丙上台又否定乙，这样来回折腾，一个完整的工程也建不成。例如“文革”后期陈永贵主政昔阳，搞了一个巨大的水利工程，眼看就要完工时，“四人帮”倒台，陈永贵失宠，在新领导的指示下，整个工程下马，成了一个半截子烂尾。总之，这个缺陷（英明时大起失误时大落）是行政系统与生俱来的，也是单靠行政系统自身无法克服的（或者，它必须依靠另外的社会工具系统的帮助才行）。
另外，行政系统还有一个与生俱来的显著特点，即它的各层级机构的“保守性”，和“易懈怠性”。由于一切都由共同意志一人来决定，这就使广大的中下层级官员只知服从命令，逐渐丧失创新精神、进取精神。即使在自己的职权范围内的事情，也不敢主动积极地创新，以免一旦失败而丢官（安全需求第一）。从某种意义上来说，易懈怠性这个特点也可以说是和行政系统的善于应付突发事件、紧急事件的特点相伴而来的。正因为有了紧急情况它可以迅速应对，而一旦没有紧急情况，长期太平，它就会不知如何是好了。而长期的无所事事，或长期地照章办事，整个系统就会马上懈怠起来；而一旦懈怠久了，如再出现紧急情况的话，它反而手忙脚乱，不知如何应对了。（这一特点在行政系统的军事机构中同样有所体现。正是为了避免这一缺陷，就必须经常使军队处于紧张状态。例如，经常进行军事演习。）与各层级官员的易懈怠相对应，从广大的最底层群众来说，在行政系统的“铁饭碗”和“平均主义”等内在规则的长期作用下，也就是在“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的长期熏陶下，劳动者们也极易产生消极怠工的现象。也就是说，在众多的劳动者之中，只要有一个人的生产效率下降了，那么很快，其他的人都会向他看齐，也降低自己的生产效率；或者，在众多的劳动者之中，如果有一个人提高了自己的生产效率，那么，他就会马上招来其他劳动者的指责，因为这将显出其他人落后了。
由易懈怠这个特点又派生出行政系统的另一特点，即，某个行政系统强健与否，不仅取决于其自身所能调动的资源，也不仅取决于其共同意志本身英明与否或其决策程序合理与否，而是更多地取决于在这个行政系统之外是否存在着相对强大的外敌（另一个行政系统）。只要在某个行政系统之外长期存在着另一个或另几个与其力量不相上下的别的行政系统，那么一般来说，这就会消除该行政系统本身的懈怠性，同时也会逼迫它想方设法找出一个相对英明的共同意志和相对合理的决策程序，而广大的中下层官员也会积极主动地献计献策，广大基层劳动者也会努力地工作 ，同舟共济（同样是安全需求第一）。这也就是中国人常说的“忧患可以兴国”的道理。在当代的国际社会生活中，这样的例子也常常可以看到。例如美国不喜欢古巴和朝鲜的行政机构，于是就想方设法地对它们施加压力。殊不知，这样反而帮助了古巴政府和朝鲜政府，使它们能保持长期的强健壮态。再比如法国大革命初期及苏联初期、中华人民共和国初期，新政权都受到了外界的强大压力，但都没有垮台，反而强壮起来。（从这个角度，我们可以又一次看到行政系统善于应付危急事件的特点。）
除了上面我们所讨论过的主要特点之外,行政系统还有一些特点是随着行政系统自身的不同的具体管理方式而产生的。因而，不同管理方式的行政系统又具有与其管理规则相应的不同的次要特征，而这些次要特征，一般情况下会分别加强或者减弱我们上面所论述过的行政系统的四大特征。例如，中枢集权的行政系统相对部门分权的行政系统更容易大起大落，而部门分权的行政系统相对于中枢集权的行政系统更容易扯皮掣肘、保守懈怠等等。
另外，行政系统还有一些特点是随机偶然产生的。比如，以美洲印加文明为例，人们为了防止印加国王的众多儿子们互争王位，于是就设计出了这样的一项继承制度，即，王国的全部财富由几个不继承王位的儿子们均分，而继承王位的那个儿子则一无所有（除了至高无上的权力）。于是，这个继承了王位的儿子要想获得自己的财富，就只有一个办法，那就是对外扩张，发动战争。他只有侵占了新的领土，才能由这些新领土上缴的贡赋构成自己个人的财富。由此就造成了印加文明的行政系统具有了比一般的行政系统更强烈的向外扩张、而只有微弱内耗的特点。显然，这个特点具有一定的偶然性，它是由偶然设计出的继承规则所连带来的。
最后需要强调指出的是，我们在应用行政系统的上述基本公律、基本定律、基本法则和规则、基本特点来考察复杂的历史现象时，一定要注意综合考虑，而不能只凭一个规则、一个特点孤立地来考察。举例来说，相比于欧美诸国，日本是行政系统相对强一些的国家。但在应对全世界2001年的疯牛病（BSE）危机（安全问题）时，日本反而产生失误，以至BSE入境。按理来说，对付安全问题本该是行政系统的强项，那么日本为何反而失误呢？原因就在于，面对世界卫生组织有关“在没有确凿的证据表明某一类饲料（肉骨粉）是导致BSE的原因的情况下，各国不得禁止该饲料的进口”（大意）这一错误指示时，日本恰恰出于行政系统所特有的“服从命令”的本能而坚决执行了世卫组织这一事后证明是错误的指令，从而铸下大错，造成BSE入境。再比如，我们说行政系统从本性上来说是趋于保守的，但当代中国在上世纪六七十年代却是激进、不断革命的，在八九十年代也是不断改革进步的，这又如何解释呢？显然，前者是由于当时最高行政领导的个人原因所致（坚信一种不切实际的理想），而后者是由于内外的危机压力所致（再不改革，巨大的失业人口将没有任何出路；在国际上也会彻底落伍）。而易受最高行政领袖个性的影响, 和擅长应对内外危机，这些，实际上，恰恰又是行政系统的特征。
当然，以上我们所讨论的所有的行政系统的特征，均是指在整个行政系统正常健康、未腐烂的情况下所具有的特征。如果一个行政系统彻底腐烂了，就像19世纪末叶的清政府那样，则任何危机它都应付不了。同样，一个行政系统如果腐烂了，那么，无论出现了一个多么英明的“共同意志”，也会无济于事的。这就像一辆汽车出了故障，则它速度快的特征将彻底消失，就连一辆马车也不如了。这一点，还请读者注意。

第六节  行政系统内部的矛盾冲突
    在第一章中我们曾提到，从某种意义上说，文明社会就是存在强烈内部冲突的社会。文明社会内部冲突的种类是多种多样的，这里我们先来讨论一下行政系统内部的矛盾和冲突。为了使问题简化，便于讨论，我们先假定，在整个文明社会中只有一个行政系统，而不存在市场系统和理念系统。同时我们也假定，在我们所讨论的文明社会外部，并没有存在另外的相对独立的文明社会。（当然，实际上这两个假设在现实中都是不存在的。）
在本章前面的讨论中，我们说过，行政系统在两个层面上共有两条行政定律和两条行政法则，而且这两条行政定律彼此之间和两条行政法则彼此之间，以及由它们派生出来的两大规则系列彼此之间，都是两两对立的。例如：等级制的上尊下卑规则与财产公有共同富裕的规则就是完全对立、甚至是水火不兼容的（尽管两个规则的目的都是一样的，都是为最高的行政公律服务的）。这就必然带来两个定律之间、两条法则之间、两个规则系列之间的矛盾和冲突。当然，抽象的定律法则自身之间不能产生斗争，它只能通过那些活生生的偏好不同定律、不同法则的人们来实现这种斗争。
我们先来考察一下在文明社会早期，两条行政定律之间的矛盾与冲突。在早期人类历史中，当人们刚刚发明创造出行政系统这个新的社会工具之时，在第一层次的两条行政定律的作用下，社会内部就产生了最初的矛盾和斗争。一方面，作为命令的发布者，最高统治集团要求坚持命令的可更改性；另一方面，作为命令的执行者，广大下层民众要求坚持命令的明确性和相对稳定性。由此就产生了行政系统内部最初的矛盾和斗争，其表现形式为：统治者要求有随意发布命令和更改命令的自由。而为了做到这一点，最高统治者就极力主张命令及法律（行政命令的表现形式）的神秘性、隐秘性，即：只由自己来任意地、随机地进行发布（新命令、法规）和解释（旧命令、法规）。而广大下层民众则相反，坚决要求法规命令的稳定性和公开性，以防止统治者的任意胡为。从历史事实来看，这种矛盾和冲突在人类进入文明社会不久就出现了。拿西方历史来说，希腊雅典城邦的贵族统治者也曾不公布法律，只是在下层民众的长期斗争下，最终，在著名的“梭伦改革”（前594年）时期，执政者梭伦才把修正过的法律条文写在16块木头板上，公之于众（悬挂在广场上）。同样，罗马共和国早期，也产生了有关是否要有成文法的社会争论，这种争论的最终结果是《12铜表法》的公布产生，矛盾最终得到了解决。在中国，西周时也是“临时制刑，不预为法”、“议事以制”，直到春秋时才产生成文法（“郑人铸刑书”，《左传· 昭公六年》。晋人铸刑鼎，《左传· 昭公二十九年》）。一般来说，这种基于第一层次两个行政定律之间的矛盾所产生的斗争，相对来说较容易得到解决，因为斗争的双方对于与自己对立一方的要求的合理性均有比较清醒的认识。例如，作为统治者的一方，也清楚如果法规命令更改得过于频繁，基于人们自身强大的“预期能力”特点，人们就不会认真地去执行命令；而法规命令过于模糊，也会妨碍人们去准确地执行命令；并且，如果总是“朝令夕改”的话，也有损于统治者的威望。再者，把过去不成文的法规改为成文法的形式，也省去了许多重复劳动，且并不需要花费多大的社会成本，因此，对两方均有利的事情，何乐而不为呢？
我们再来看一下基于第二层次的两个对立的行政法则之间的冲突。我们同样举罗马文明的例子。在罗马早期共和时代，社会下层的平民们为了保护自身的利益，而向执政的元老院（贵族们）提出种种政治要求（根据第二行政法则），而当贵族们（根据第一行政法则）不答应他们的要求时，他们就集体撤出罗马城，展开“罢工”（不合作或者说不服从命令），直到贵族作出妥协为止。像这样的，类似罗马共和时期的“罢工”，以及希腊、罗马时代常见的要求设立保民官、并赋予平民代表大会以一定的政治权力的这些斗争，本质上都是相互对立的不同行政法则之间斗争的一种表现形式，而斗争的结果往往也是双方各让一步，最终在两条行政法则之间达到一种大致的均衡。在中国历史上，也长期存在这种两条行政法则之间的矛盾与冲突。例如，在墨法斗争中，法家更多地代表着第一行政法则（权威），而墨家则更多地代表着第二行政法则（兼爱、民生）。双方之间的思想分歧、斗争，实际上也是现实生活中两条行政法则之间矛盾冲突的反映。再更具体地说，有许多时候，不同的政见之间，也常常反映出不同的行政法则之间的冲突。而在不同风格的统治者身上，我们也常能发现不同行政法则的影子。例如，在中国历史上众多的皇帝中，有的皇帝更多地倾向于第二行政法则（如文景之治），而有的更多地倾向于第一行政法则（如秦始皇），等等。
除了上面我们所说的因为不同的行政定律、不同的行政法则之间的对立而产生的冲突之外，在行政系统内部还存在着另一种性质的斗争，即由不同的人为规则之间的差异而产生的斗争。而这种斗争，本质上主要是由不同的规则给指挥系统内部不同的人带来不同的、相互对立的利益而产生的。
拿最常见的“共同意志”的继承规则来说，“禅让制”显然更有利于社会中的贤达之士（至少从理论上来说是如此），而“血统继承制”（兄终弟及，父死子继）则更有利于最高君主的直系亲属们。由于不同的继承规则所连带来的不同的物质和精神利益，必然就产生两方面的人们在选择继承规则方面的斗争。这种斗争较典型的莫如中国古代夏朝大禹死后的权力之争，最终世袭制战胜了禅让制。又比如，在古罗马文明时期，恺撒和（庞培指挥的）元老院军队之间的战争，也是一种人为行政规则之争，即，究竟应该以某个人（恺撒）的方式来代表全社会的共同意志，还是应该以少数贵族的集体会议（元老院）来代表社会的共同意志。当然，在庞培失败之后，元老院对胜利者恺撒的暗杀，依然是这种规则之争的继续。还有，在中国历史上第一次出现摄政的规则时，究竟由谁来当摄政才合理，就引发了周公和管、蔡之争：如按最高意志指定来说，则应由周公摄政，而如按血统亲疏的次序来推派，则应由管、蔡来任摄政。最终依然是由前最高意志来指定摄政的规则胜利。
但需要指出的是，这种人为规则之争与我们上面所讲的不同定律之争、不同法则之争，以及不同基本规则之争有本质的不同。不同定律、法则、基本规则之争的最终结果往往是导致两个定律、两个法则、两个基本规则之间的均衡、共存（任何一方不能完全消灭另一方，否则自身也长久不了）。而人为规则之争的结果往往是一个规则完全胜利，得到确立，另一个规则彻底失败，被废弃。两种斗争的性质完全不同，一般来说，前者会对历史产生重大的、长远的影响，而后者一般来说不会对行政系统产生较大影响（如世袭制取代禅让制，如高饶事件，对当时的社会，均没有什么太大的影响。）当然，历史上更多斗争是定律、法则之争与人为规则之争同时存在，两者交织在一起。例如，希腊时期伯里克利实行的伟大改革，把一切权力转移到由雅典全体男性公民组成的公民大会手中，则不仅代表着第二行政法则作用（力量）的增长，同时也意味着产生“最高共同意志”的具体人为规则的改变。
    另外，行政系统内部还有一种纯粹是建立在个人自身利益上的矛盾和冲突。斗争的双方并不以调整定律、法则和修改规则为目的，而是都想尽可能地利用现有的规则或新建的规则来为自己个人谋利益。这就是我们通常所说的权力之争或利益之争了。例如在罗马共和晚期，屋大维和马克·安东尼之间长达13年的战争中，争斗的双方都不反对个人独裁的规则，分歧只在于由谁来实行个人独裁，是屋大维还是安东尼。再比如中国民国初期的北洋军阀之间的长期混战，也大多属于这种性质。需要指出的是，这种个人权力或利益之争，对整个行政系统的进化（以致整个文明社会的进化）并无帮助，而前述的定律、法则之争和基本规则之争，一般来说，都能对行政系统自身的进化起到或大或小的积极作用。（详后）
最后，行政系统内部还有一种冲突是由于行政规则本身的不一致或自相矛盾而产生的。这方面最有趣的例子，当属当代中国体育界（行政系统）中乒乓球队内部和女子田径队（马家军）内部的矛盾和冲突。比如，一方面领导（教练）要求某些队员为了整个集体的利益而让球、让跑，另一方面，荣誉与奖金又完全或者大多由实际上的冠军个人（被让球、被让跑的人）获取。这就产生了自相矛盾（按道理说，服从了命令而让球、让跑的队员也应获得同样利益），并由此引发了强烈冲突，最后以队员不服从命令（拒绝让球、让跑）而告终。但一般来说，这种冲突相对来说是短期的，容易通过完善和修改规则来避免。
另外，需要指出的是，行政系统的内部最常出现的、也是最重要的冲突，就是我们经常说的那种“官民”之间的冲突。一般来说，整个行政系统的指挥机构——各层级的大小官员是等级制和上尊下卑规则的主要的、直接的受益者，因此他们必然本能地更偏向于第一行政法则、主张实行严格的等级制以维护自身利益。而行政指挥系统之外的广大被指挥者（服从命令者），则本能地更偏向于第二行政法则、主张实行共同富裕（至少保障生存）以维护自身的利益。但我们知道，这两条法行政法则实际上是缺一不可的、相辅相成的，不可能完全否定掉任何一个。广大的人民群众和各层级的大小官员经过较长期的生活实践，实际上对这一点也都有最起码的认识，因此，在一般情况下双方都能互让一步，和平共处。
也就是说，在基本成熟的文明社会中，在正常的状态下，行政系统内部一般不会产生剧烈的你死我活的冲突。但如果遇到某种危机的状况（无论危机是由人为的因素产生还是由自然灾害的因素产生），整个社会所能提供的物品突然大量减少，这就面临着一种选择，或者牺牲等级制以维持全体社会成员的最低限度的温饱，或者牺牲一部分下层社会成员的生命以维护等级权威秩序。在这种情况下，整个社会，无论是命令的发布者还是命令的执行者都要为此付出极大的代价。而如果此时，整个行政机构已经腐败，则你死我活的阶级斗争将不可避免。这方面的历史事实，莫过于中国历史上所发生的大大小小的农民起义了。由于农民起义大多发生于整个行政机构已趋于腐烂之际（自身已无法作出调整），以及广大农民的生活已降到最低点之际(无法再做出进一步牺牲)，对立的双方妥协让步的可能性已很小，因此这种冲突、斗争就往往带有异常残酷的性质，往往血流成河，两败俱伤。
与之相对照，在行政机构尚未腐烂的情况下，就会出现行政系统内部对立的双方互相调整的情况。例如在古代大洪水的危机时刻，就出现了“禹卑宫室，致费于沟淢”的情形。再如20世纪60年代初期，当整个中国社会由于上层人为政策的失误以及严重的自然灾害而遇到严重危机时，由于行政机构是健康的，能迅速做出调整，缩减了1000多万的城镇人口，并削减了各层级官员的工资或物质待遇（毛泽东自己不再吃肉），总之是做出了让步和牺牲；而广大人民也做出了让步（继续服从命令）和牺牲（千百万人丧失生命），从而维护了整个行政系统的生存和延续，并没有爆发类似历史上农民起义那样的剧烈的、你死我活的冲突。

第七节  行政系统的宏观运作轨迹
以上，我们讨论了行政系统的各个基本方面，下面，为了更形象化地表达我的观点，让我们再以坐标图形的方式，来讨论一下行政系统的基本运作轨迹。我们这里所谓的“运作轨迹”，是指文明社会中的人们相互之间的分工协作，在行政指挥系统的组织协调下，所呈现出来的发展变化特征。在这里，我们以一个文明社会的分工协作的复杂程度，来做为观察的视角。也就是，一个社会的分工复杂程度（简称“分工度”），在行政系统的指挥影响下，将呈现出一个什么样的变化趋势。
我们先来定义一下一个社会的“分工度”。在这里，为了简化分析，我们先假定在一个社会中，它的总人口是不生不死、不增不减的，那么，我们就把一个社会中所有的不同的工作类别数量（工种数）与全社会总劳动人口数量之比称为这个社会的分工度，即：

假设有两个文明社会，总劳动人口都是1万人，前一个社会有100种不同的专业化工作，后一个社会有200种不同的专业化工作，那么，前一个社会的分工度为1%，后一个社会的分工度为2%。一般来说，分工度越高，专业化协作的程度就越高，社会生产力就越强。
那么，一个文明社会的分工度，在行政系统的作用下，它将呈现出一种怎样的发展趋势呢？

那么，为什么行政系统的运作轨迹会是一条台阶式的上升曲线呢？从根本上说，这是由行政系统自身的本性所决定的。首先，根据“一切行动听指挥”的行政公律，及“命令可以改变”的第一行政定律，全社会的分工协作可以在短期内迅速改变，因此，行政运作轨迹中会出现直线上升的线段。又根据“命令必须明确”的行政第二定律，及确立行政权威的第一行政法则，最高共同意志所发布的命令必须有一定的稳定性（不能朝令夕改），因此，这就使行政系统的运作轨迹中出现了水平发展的线段。两者结合起来，就造成了行政运作轨迹的台阶式上升曲线，也就是全社会的分工度呈现出一个台阶式不断上升的变化趋势。
以上我们讨论的是最一般化的行政运作曲线。如果再考虑到具体的历史环境条件，那么，实际生活中的行政运作曲线还会呈现出不同的具体时代特征。例如，让我们把科学技术发展速率的因素考虑进来，那么，在科学技术发展缓慢的历史时期和科学技术迅猛发展的历史时期，行政系统的运作轨迹将显现出如下的不同特征：

从上面两图中的行政运作曲线可以看出，科技迅猛发展时期的行政运作曲线的“台阶”比较陡，而科技缓慢发展时期的行政运作曲线的“台阶”比较缓。道理也并不复杂，因为科学技术的迅猛发展为社会分工协作复杂程度的上升，既提出了要求，也提供了可能（例如前苏联，近代的日、德）；而科技的缓慢发展，既没有对社会分工的复杂程度提出要求，也没有提供可能（例如长达2000多年的中国古代就是如此）。
    当然，宏观上的行政系统的运作曲线不仅仅受科学技术的影响，还要受到其它社会工具系统的强烈影响，从而表现出不同的轨道特征，这些，我们在今后会逐一讨论到。而微观上的行政运作曲线则更会受到各种偶然因素以及人为因素的强烈影响，例如在一个吃喝不愁的自然环境中和在一个生活资源较匮乏的自然环境中，或者在一个长寿的励精图治的皇帝领导下与在一个短寿的励精图治的皇帝领导下，行政运作曲线当然也会有极大的不同，这里就不去细说了。
  [注①]顺便说一句，1989年的“六四”风波，和当时在某种程度上同时存在两个权力中心（赵紫阳和邓小平），有着巨大关系。