艰难的中国宪政之路----制宪系列文章之一

春生

宪政是一种要求政府权力、公民权利的规定和行使都应遵从宪法的制度。宪政规定政府、社会组织和个人都不能凌驾于宪法和法律之上。宪政是代议制民主的基础和保障。本文通过简单的回顾：从清朝君主立宪流产，到民国宪政民主制度建立，再到中国共产党用暴力建立党国体制，中国宪政从诞生、成长到失败的过程。

百日维新流血

19世纪后期，清朝统治者进行自救的洋务运动妄图在不改变君主专制制度的前提下富国强兵。甲午战争的失败宣告了洋务运动的破产，一部分中国人开始了新的生活方式的探索：摆脱专制制度，走向宪政。

19世纪末，以康有为、梁启超为主要代表的维新派首次提出了，要改造君主专制制度为君主立宪制度的政治主张。康有为三次上书光绪皇帝，主张维新变法。颇为可贵的是光绪皇帝，他顺应历史潮流，力推新政。1898年6月11日，光绪帝颁布了“明定国是”诏书，戊戌变法正式开始了。变法采取不流血的和平手段，自上而下地进行改革，学习西方文化、科学技术和政治制度，兴民权、设议院，建立君主立宪政体。

戊戌变法损害了以慈禧太后为首的君主专制派的利益。1898年9月21日慈禧太后等发动戊戌政变，将光绪帝囚至中南海瀛台。康有为、梁启超逃往国外，戊戌六君子谭嗣同、康广仁、林旭、杨深秀、杨锐、刘光第被杀，历时103天的戊戌变法失败了。

戊戌变法创造了中国历史的三个第一：中国人第一次提出了君主立宪制度的政治主张，光绪是第一个主张变千年之法的皇帝，中国人第一次为实现宪政而流血。更为难得的是变法采取了自上而下的“和平”、“合法”方式，没有采取暴力方式。

1900年，八国联军攻占北京，慈禧太后率光绪皇帝西逃。1901年，清朝同十一国签订了《辛丑条约》。清廷被迫向各国赔偿重款、划定租借地和势力范围。

甲午战争失败和八国联军攻占北京，这严酷的事实进一步使得更多的知识分子认识到中国必须废除现有的君主专制制度。他们提出了各种不同的拯救中国的方法，分成了立宪派与革命派两大派别，分别推动了君主立宪运动和宪政民主运动。

    清朝立宪流产

1901年6月7日，梁启超发表《立宪法议》，指出“世界之政体有三种：一曰君主专制政体，二曰君主立宪政体，三曰民主立宪政体。---君主立宪者，政体之最良者也。民主立宪政体，其施政之方略，变易太数，选举总统时，竞争太烈，于国家幸福，未尝不间有阻力。君主专制政体，朝廷之视民如草芥，而其防之如盗贼；民之畏朝廷如狱吏，而其嫉之如仇雠。---立宪政体，亦名为有限权之政体；专制政体，亦名为无限权之政体。有限权云者，君有君之权，权有限；官有官之权，权有限；民有民之权，权有限。故各国宪法，皆首言君主统治之大权及皇位继袭之典例，明君之权限也；次言政府及地方政治之职分，明官之权限也；次言议会职分及人民自由之事件，明民之权限也”。梁启超呼吁：“今也内有爱民如子、励精图治之圣君，外有文明先导、可师可法之友国，于以定百世可知之成宪，立万年不拔之远猷，其在斯时乎！其在斯时乎！”

此文真乃中国宪政文章第一篇。笔者每每读此文，每每心潮澎湃。一百二十年过去了，中国至今仍是无限权力的专制政体，天地不容啊！笔者试图借助此文振臂呼吁：“废除专制制度，建立宪政制度，其在斯时乎！其在斯时乎！”

立宪派康有为、梁启超积极推动立宪运动。1905年，清政府为了挽救危局，不得不接受立宪派主张，学习欧美和日本宪政，准备立宪。清政府特派载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨、李盛铎五大臣分赴欧美、日本各国考察宪政。1906年，经过近半年的海外考察，他们草拟了一份“考察宪政报告”，正式提出了实行君主立宪的主张。五大臣出洋推动了清政府预备立宪基本国策的确定。慈禧改变了立宪的态度，终于认可宪政改革。 

1906年9月1日，清政府正式宣布预备立宪。1907年，清政府要求各省设立谘议局，选举议员组成资政院。1908年8月27日，清政府颁布中国历史上第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》，由“君上大权”和“臣民权利义务”两部分构成。为了维护清朝的永恒统治，“君上大权”中规定，“皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”；“君上神圣尊严，不可侵犯”。 皇帝集立法、行政、司法、外交、军事大权于一身，并且有解散议会的权力。《钦定宪法大纲》同时也把臣民的权利义务以成文法的形式规定下来，言论、著作、出版、集会及结社自由第一次出现在中国宪法中。1911年10月10日，武昌起义爆发。迫于压力， 1911年11月3日，清政府为了挽回局面，匆匆令资政院迅速拟定了《宪法重大信条十九条》。此信条限定了皇帝的权力，“皇帝之权，以宪法所规定者为限”；“不得以命令代法律，除紧急命令，应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限”；扩大了议会权力，“宪法改正提案权属于国会”，并且“总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其它国务大臣并各省行政长官”。虽公布了十九信条取代宪法大纲，但为时已晚。1912年2月12日，袁世凯逼清末皇帝溥仪逊位，清朝立宪流产，清朝灭亡。

宪政民主制度建立

与立宪派主张君主宪政不同，革命派主张推翻清朝君主专制制度，建立宪政民主制度。1905年7月，孙中山、黄兴等人在日本成立中国同盟会。8月中旬，孙中山在留学生欢迎会上发表了《中国应建设共和国》的演说，指出中国改革道路是要推翻君主专制，建立民主共和制。8月20日，同盟会成立，提出了“驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权” 十六字纲领。10月，同盟会机关报《民报》出版，孙中山在发刊词中首次提出以民族、民权、民生为核心内容的三大主义。

1905年，同盟会在《军政府宣言》中，以自由、平等、博爱为口号，提出要建立议会制共和国，“凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构成之”。《军政府宣言》提出了“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”三个相互嬗进的时期，而后这一理论进一步发展为：军政、训政、宪政三个步骤。《军政府宣言》第一次将革命后新建立的国家称为“中华民国”。 

革命派一面通过发表各类论说，对清朝五大臣考察团在国外的考察报告进行批判；一面加紧组织起义，力图用暴力推翻清政府，建立民主共和国。革命派先后发动了广州起义、惠州起义和黄花岗起义等十余次起义，均遭镇压。

武昌起义爆发后，清政府下诏起复袁世凯，袁世凯提出来六点要求，1）明年召开国会；（2）组织责任内阁；（3）开放党禁；（4）宽容武昌起事人员；（5）宽筹军费；（6）授以指挥前方军事之全权。袁世凯多次公开表明解决辛亥危机的方案是实行君主立宪。他同意给革命党的条件是实行君主立宪，成立责任内阁。由袁世凯本人出任内阁总理。1911年11月1日，袁世凯正式出山，被任命为内阁总理大臣。袁世凯回电强调必须开会选举，方能就位。11月9日，通过资政院选举，清政府正式任命袁世凯为内阁总理大臣。

1911年12月20日，孙中山回国。1911年12月25日，中华民国南京临时政府成立 。1912年1月1日，孙中山正式就任中华民国临时大总统，亚洲第一个民主共和国——中华民国正式成立。孙中山声称“民国者，民之国也。为民而设，由民而治者也” 。1912年1月22日，孙中山发表声明，只要袁世凯赞成清帝退位，自即行辞职，让位于袁世凯。1912年2月12日，在袁世凯的逼迫之下，隆裕太后颁发逊位诏书。1912年2月13日，孙中山提出辞呈，向临时参议院推荐袁世凯接任。2月15日，临时参议院选袁世凯任临时大总统。1912年3月11日，民国政府颁布《中华民国临时约法》取代《中华民国临时政府组织大纲》，通过立法程序，确立共和国的政治制度和政权形式。《中华民国临时约法》“第二条 中华民国之主权属于国民全体”。

这是中国历史第一次将“主权在民”的思想立入宪法。至此，由秦始皇开创的长达两千多年的君主专制制度寿终。1913年3月，中国首次根据《中华民国临时约法》的规定，举行第一届国会竞选，国民党所得议席最多，预备由宋教仁出任内阁总理。3月20日，宋教仁在上海遇弑身亡。

如果说梁启超是中国君主立宪第一人，宋教仁则是中国民主宪政第一人。宋教仁被称为中国“宪政之父”，是中国第一位倡导内阁制的政治家。1904年11月，宋教仁东渡日本，进入东京政法大学、早稻田大学学习。留日期间，他广泛地阅读了西方政治学说和社会制度方面的书籍。他还翻译了《日本宪法》、《俄国之革命》，《英国制度要览》，《万国社会党大会略史》，《各国警察制度》，《世界史年表解》，《俄国制度要览》、《澳大利、匈牙利制度要览》、《比利时、澳匈国、俄国财政制度》、《美国制度概要》等等。因此，宋教仁对当时世界重要国家的政治、经济、法律各种制度有了相当深刻的认识。他认识到中国要走宪政民主之路。宋教仁是一个勇于担当责任，敢于坚持己见的人。1913年2月19日，宋教仁在国民党上海交通部发表演讲，抛开孙中山的五权宪法而坚持三权分立的宪政设想。宋教仁之死，使得国民党中失去了一个能够牵制孙中山的领袖人物，使得孙中山在后期制定和执行联俄容共的政策时少了一位重要的反对者。

宋教仁案后，孙中山称袁世凯为“独夫民贼”。1913年7月，孙中山错误地发动了所谓的“二次革命”。他没有采取司法手段，而是采用武力反对袁世凯。这给袁世凯提供了正当的镇压的理由。很多地方的官员、商会及其团体都发出了反对动武的电文。因此，“二次革命”很快失败，孙中山再次逃亡。孙中山的二次革命开创了民国武力解决争端的先例。

1913年10月6日，袁世凯经国会选举，正式当选中华民国总统。1914年5月1日，袁世凯废除《中华民国临时约法》，公布《中华民国约法》，将责任内阁制改为总统制，总统可以连选连任，强化总统权力。1915年春，袁世凯计划废除民主宪政，仿照德国、日本建立君主立宪制国家。12月12日，袁世凯称帝，推行君主立宪制，改1916年为洪宪元年。袁世凯的改制遭到全国人民的反对，被迫于1916年3月22日宣布恢复中华民国。6月6日，袁世凯病死。

袁世凯是对中国宪政具有贡献的人。无论是他主张的保守的君主立宪，还是被迫接受的民主宪政，他并没有退回到君主专制。袁世凯死后，他亲定的继承者是黎元洪、段祺瑞、徐世昌，并没有传位给自己的儿子袁克定。袁世凯逼迫清帝和平退位，开创了中华民国。袁世凯维护中国领土和主权完整。袁世凯发布的大总统令中明确宣告蒙、藏、回疆各地方的一切政治俱属中国内政。袁世凯没有承认“麦克马洪线”，并且经过他的立场强硬的谈判，外蒙于1915年6月7日取消独立，俄国只得承认外蒙为中国领土。清政府下诏起复袁世凯时，他提出要开放党禁。袁世凯执政时期，众多社团和党派群起纷立，如中华民国实业协会、中华民国工业建设会、中华实业团、中华民国铁道协会等，国民党、统一党、共和党、民主党、社会党和工党等。全国报纸达数几千种，拥袁的报刊和反袁的报刊都可以公开出版发行。各种学说，包括社会主义、共产主义以及马克思的学说，都允许见诸报端或公开演讲宣传。用枪杆子强迫中国人信奉马克思主义，走社会主义道路的毛泽东，与袁世凯相比真乃国贼也！袁世凯督修铁路、办工厂、大力发展实业，废除科举制度，推广免费国民学校，创建山东大学堂（今山东大学）。是谁称袁世凯为“窃国大盗”的？究竟谁是窃国大盗呢？毫无疑问，读者们已经知道，毛泽东才是名副其实的窃国大盗。

1912年-1928年，是中华民国北洋政府时期。北洋政府是中国继清朝灭亡后第一个被国际承认的中国政府。北洋政府时期，是20世纪中国第一个繁荣时期。

在政治上，中国初步建立了宪政制度。北洋政府开始行使中国主权，开创了近代主动收回租界的先河，先后收回了德国在汉口、天津租界、奥匈帝国在天津租界、青岛和胶州湾、俄国在天津、汉口租界、接管厦门英租界。

在经济上，北洋政府颁布的发展实业的条例、章程、细则、法规等达八十多项，如《暂行工厂通则》、《公司条例》、《商人条例》、《矿业条例》等。这些法令和条例宣告中国民营经济得到了合法地位，从而推动了民族工商业的发展。这一时期的民营企业、华资银行大规模兴起，轻工业上，尤其是棉纺织业、面粉业等都得到了前所未有的发展。

在文化上，北洋政府时期，中国人真正拥有了言论自由、结社自由权利，极大促进了新文化的发展。北洋政府时期大量的民办的报刊杂志在发行，人们可以公开自由地讨论各种主义。1912年，中华民国教育部明确规定:“初小、师范、高等师范免收学费，教育、科学、文化之经费在中央不得少于其预算总额15%，在省不得少于其预算总额25%，在市、县不得少于其预算总额35%，其依法设置之教育文化基金及产业，应予保障” 。1927年公布的《大学教员资格条例》规定，大学教员的月薪，教授为600元-400元，副教授400元-260元，教授最高月薪600元，与国民政府部长基本持平。学术和思想的自由使得中国现代几乎所有的文化名家都涌现于这个时期。例如蔡元培、胡适、陈独秀、梁实秋、辜鸿铭、傅斯年、鲁迅都涌现于这个时期。当代中国几乎所有的自然科学和社会科学都是在北洋政府时期奠基的，而且当代中国人至今无法超越其成就。

北洋时期的经济文化充分显示了宪政民主制度的优越性。自由思想在迅速地传播，民众的力量得以充分地释放，社会得以飞快地发展。

二次革命之后的孙中山，已经失去民心，于是急功近利、不择手段，为中华民国埋下了祸根。逃亡至日本后，他曾与日本密约，承诺把满洲作为日本的特殊地区，承认日本拥有移民和开拓的优先权。更为严重的问题是，孙中山推动了与苏俄的合作。1918年夏，孙中山致电列宁和苏维埃政府：“中国革命党对贵国革命党所进行的艰苦斗争表示十分钦佩，并愿中俄两党团结共同斗争”。此时的苏俄正是被西方孤立的时期，为了寻找出路，苏俄也正想在中国寻找政治盟友。1922年8月，越飞以副外交人民委员的身份来华担任全权大使，与吴佩孚控制的北京政府建立了外交关系。为了维护苏俄国家的利益，解决中苏两国之间悬而未决的中东路和蒙古问题，越飞在北京工作了半年，但是吴佩孚在中东路问题和外蒙古问题上毫不松口。于是，越飞开始转向与孙中山控制的南方政府。

孙中山从1920年开始与苏俄人士接触，试图寻求苏俄的援助。1921年12月，中山在桂林会见共产国际代表马林。1923年1月，孙中山与苏联代表越飞发表《孙中山越飞宣言》。孙中山以“俄国军队不必立时由外蒙撤退”为让步换取苏俄的支持。8月，孙中山派遣以蒋介石为首的“孙逸仙博士代表团”赴苏联考察政治、党务和军事。10月，聘请苏联派来的鲍罗廷为顾问。1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会后，孙中山实行了联俄容共政策。对于苏俄来说，以“联孙”来换取孙中山“容共”；对于孙中山来说，以“容共”获得苏俄的援助。1924年5月，在苏俄的援助下，孙中山创立了陆军军官学校。除鲍罗廷外，还有俄国军事教官30人，并且接受了苏俄的资金和武器的援助。孙中山的“容共”，使得中国共产党第一次在中国取得了合法地位，正式地登上了中国的政治舞台。孙中山没有想到的是，正是他，亲手造成了中华民国和宪政民主制度在中国大陆的失败。

1925年3月11日，孙中山临死之前，签署的最后一个文件是《致苏俄遗书》。孙中山称苏俄“是自由的共和国大联合之首领。此自由的共和国大联合，是不朽的列宁遗与被压迫民族的世界之真遗产。帝国主义下的难民，将藉此以保卫其自由，从以古代奴役战争偏私为基础之国际制度中谋解放”，“我遗下的是国民党，我希望国民党在完成其由帝国主义制度解放中国及其他被侵略国之历史的工作中，与你们合力共作”。孙中山至死没有认清苏俄的真正面目。 

1928年2月，蒋介石被国民党举为中央政治委员会主席和军事委员会主席。1928年6月，国民党军队战胜北洋政府进入北京。同年12月，张学良宣布“东北易帜”，中国实现了形式上的统一。统一之后，中华民国进入黄金十年时期。期间中国社会稳定，经济和教育稳步发展，进入20世纪中国第二个繁荣期。在政治上，国民党开始推进宪政。 根据1924年国民政府建国大纲，1928年全国统一后，“军政”时期结束，“训政”时期开始。国民政府承诺一步步从“人治”转向“法治”。从1928年到1936年，国民政府建立起“六法”体系，形成了国民政府法律制度的基干。1936年，国民党拟定“五五宪草”，预备正式立宪。因中日战争爆发，立宪遂向后拖延。

1945年，中国国民党领导抗战胜利。

抗日战争的胜利结束了近代中国在外敌入侵时屡战屡败的历史，提高了中国的国际地位。1945年4月筹建联合国时，会议在美、英、苏、中四大国首席代表轮流主持下进行。中国是联合国创始国之一，也是安理会拥有一票否决权的五个常任理事国之一。抗日战争胜利后，中国废除了一系列不平等条约，所有的租界都恢复了中国的主权，并且收回了被日本侵占达半个世纪的台湾、澎湖列岛。

1946年12月25日，中华民国国民大会通过《中华民国宪法》。1947年颁行，训政时期结束，开始实行宪政民主制度。从1898年6月11日，光绪帝颁布了“明定国是”诏书，到1947年中华民国颁行中华民国宪法，中国终于成为一个宪政民主国家。

中国大陆宪政失败

1921年，在苏俄的扶持、援助下，中国共产党成立了。在孙文的“联俄容共”政策提携下，中国共产党在中国取得了合法地位。抗日战争中，中国共产党领导的军队避免正面作战，大力发展武装力量，由抗战之初大约5万人，到1945年发展到120余万人，民兵200多万人。领导艰苦抗战的国民党的军队对日军大规模会战22次，损失惨重。国民政府陆海空军队在抗战中伤亡约300多万人，其中阵亡约100多万人。

正在中华民族走向振兴的关键时刻，1946年，国内战争爆发。在苏共的支持下，经过四年内战，中国共产党在大陆战胜了国民党。国民党战败，中华民国政府迁往台湾。中共用枪杆子在中国大陆建立了党国专制统治，中国又重新回到了专制时代。中国人半个多世纪的宪政奋斗成果付诸东流。

笔者将在下文“从《钦定宪法大纲》到《中华人民共和国宪法》”中，通过对比《钦定宪法大纲》、《中华民国宪法》和《中华人民共和国宪法》这三种宪法，讲述中国现代社会进步与倒退的变化，揭露中国共产党是如何建立党国专制体制的。

       2020年8月20日完稿 2021年1月31日 修改