沈晓杰：政治文明建设及政治体制改革缺位，使政府在房改中所扮演的角色由“以民为本”变质到“与民争利”。

更新于2016年11月2日 06:59 沈晓杰 为FT中文网撰稿

【编者按】针对现今“民怨沸腾”的楼市，中国最高层做出了一系列最新的“重要批示和部署”，从某种意义上说，意味着自去年中央经济工作会议所 制定的、以去除行政限制、鼓励购房的“去库存顶层设计”的终结。此次“去库存新政”的失败，也再次提供了一个重新检讨房地产市场和住房供应模式的机会。“楼市之惑”深度系列报道意在梳理自1998年大规模房改启动历程和房地产市场发展史，使得读者在住房政策、房改及楼市发展的历史比较和反思中，获取曾经被忽视的更多启迪。本文为该系列报道第二篇。

面对现今中国房地产市场演绎出的“世界最大的泡沫”和全球最难负担的的高房价等现象，一些不明就里的民众常常把它归咎于1998年开始在中国城镇大规模推行的住房供应制度的改革。

其实，这是对中国房改历史的最大误解。

对 此最感到愤愤不平的，也许就是当初作为中国住房制度改革的“总规划师”、 正式在全国拉开住房制度改革大幕的时任总理朱镕基了。在房改十几年后，平时对时局闭口不谈的他，对近些年房地产市场及高房价的一段“惊人的评价”，也许更 客观形象的反映短短十几年，中国楼市及住房政策上的制度异化和历史变异。

2011 年4月，已退休多年的朱镕基参加了清华大学100周年校庆。在清华大学学术报告厅与清华学子交流时，他一改退下来后对当今政策“惜字如金”的“自律”和习 惯，异常愤慨的用“狗屁”来抨击目前的房地产发展观。他一针见血的指出：“这房地产(问题)根子就是房改政策错误。”朱镕基说：“我们制定了一个错误的政 策，就是房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。”

“错误的房改政策”和“搜刮民膏”，是这位当年的总理和启动中国房改的总规划师，对现在房地产市场和住房政策的最基本归纳。朱镕基的慷慨直言，也点破了当今的房地产市场和住房政策，与当初启动房改之时的住房制度设计，早已是“南辕北辙”。

那 么当初房改开始之时的房地产市场和住房政策，究竟是怎样设计的？它和现在的房地产市场和住房问题的现状，巨大的差别究竟在什么地方？房改大规模推行这十八 年来，市场和政策异化是如何一步步走到现在这个地步？让朱镕基欲言又止的当今“房改更多的失误”，又具体体现在什么地方？

要搞清让朱镕基不 便细说的上述种种问题，就必须全面回顾和反思这一二十年来中国的房改历史。只有通过历史和现实的比较，才能更清醒的认识在这一二十年里，导致当今民怨沸腾 的房地产和住房政策，究竟是怎样一步一步“失误不断”、逐步跌入“深坑”、最终走向今天“异化变质”的。

朱镕基的房改初心：一切围绕解决群众住房困难而非GDP

现 在左右中国房地产市场和住房政策的最基本的立场和目标，毋容置疑，是保经济、保增长。尤其是2008年出现全球性金融危机后，每当国内经济增长不振，或者 房地产市场“泡沫不举”，从顶层到地方，各级政府总是会出台各种救市政策，唯恐房地产对GDP的贡献率下滑。这也使得本来就市场要素不强、自由竞争不充分 的中国房地产市场，失去了一次又一次的按照有限的市场规律“去泡沫”机遇。

政府究竟应该在中国房地产市场和住房政策中起到什么样作用、担任 什么样角色，是以解决老百姓的住房问题为纲，还是唯GDP和经济增长率是举？今天中国各级政府的选项和现实操作无疑都是后者。其实，在这个涉及房地产市场 和住房政策大是大非的方向问题上，当初房改启动时的选项，和今天的政策及市场走向完全相反，那时候政府推动和实施房改的出发点和立足点就是如何解决老百姓 的居住问题而非其他。至于房改尤其是商品房市场发展对经济增长的促进，那最多也是当初启动房改时的“衍生和附带產品”，而绝非根本的目标，更不会成为政策 和市场的“出发点”。

现在说到中国的房改，一般都是以邓小平在1980年的一次讲话作为起始点。当年4月邓小平约胡耀邦、万里等谈国家长期 发展规划，在讲到住宅问题时说：“关于住房问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新屋可以出 售，老房也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款。10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算”。上 述的说法，可以说开始打开了中国房改的“门缝”。同年6月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规 定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。从某种意义上来说，称邓小平是中国房改的开启者也不为过。

在这次谈话中，邓小平 也讲到建筑业和住宅是“发展生产、增加收入的一个重要产业部门”，但他重点强调的是：建筑业和住宅发展起来的根本目的，是“可以解决大量人口的就业问题， 可以多盖房，更好地满足城乡人民的需要”。在这里，邓小平非常明确表明了发展建筑业和住宅产业及“多盖房”，目的是为了满足人民的需要而非GDP。从这点 来说，作为中国房改的开启者，邓小平对房改的目的所在指向分明。由于当时福利分房的制度惯性和民众收入水平较低，八十年代有关房改的呼吁也是偶尔有声。

中 国真正的房改，是到了90年代朱镕基任国务院常务副总理之后才开始启动，直到1998年他正式就任总理后没几个月，中国正式拉开的全国性大规模房改的大 幕，史称“九八房改”。所以，要说中国房改的的初衷和目的，没有人比朱镕基更有发言权。从这点来说，他可称得上是中国房改的总规划师。

朱镕基抓房地产市场和制定住房政策有其鲜明的特点：

首 先，他所有政策和措施的根本点和出发点，都是围绕人民满意不满意而非经济发展的GDP等物化指标。他的住房政策，最重要的也是围绕群众来解决住房问题，而 不是眼睛盯着GDP，去琢磨如何靠房地产来提高经济的增长率。他在1995年底一次关于住房公积金的讲话中指出：住房问题关系到人民群众的切身，是一个非 常重要的问题。解决好群众的切身利益问题利益，才能调动好人民群众的积极性和创造性。

在他担任总理主持召开的国务院第一次全体会议上，他在讲话中突出强调的是“我们如何能完成人民对我们的重托？”他最看不惯“有的高级干部，官僚主义，漠视群众的利益”。所以他的住房政策和楼市施政的中心，都是围绕如何解决居民住房这个核心来展开。

其 次，朱镕基高度警惕和重视房地产市场过热和楼市泡沫问题，并时刻要求去泡沫。和这些年来纵容甚至助长房地产热和房价快速增长的“顶层设计”截然不同，朱镕 基在这方面“治国理政”时，从头至尾强调的都是解决和防止房地产热。在1993年6月他作为国务院常务副总理主持召开国务院总理办公会议时，曾经讲过著名 的“加强宏观调控的十三条措施”，其中就有专门的一条是整顿房地产市场的办法和政策。他认为1991年非常好的房改形势就是被房地产热冲掉了，导致都去搞 “高级房地产”，“群众的住房问题解决不了”。他还特别推荐马来西亚政府要求所有房地产公司必须有二分之一资金搭建“没有利润”、由政府分配的廉价房，另 外二分之一资金搭建高价房的政策，强调“我们无论如何也要实行这个政策”。这可谓是朱镕基房改政策的“初心”。他坚决反对众多的房地产公司“不去解决老百 姓的住房困难”、都去搞“高级房地产市场”。那时他就提醒要防止日本式的泡沫破灭。在四卷本的 “朱镕基讲话实录”中，人们会发现，防止房地产热和房市泡沫，自始至终贯穿于朱镕基整个的房地产施政和楼市政策之中。

可以说，只要朱镕基发 现一些地方房地产热稍有苗头，他就毫无犹豫的坚决“敲打”。在2002年他“唱主角”的最后一次中央经济工作会议上的讲话中，他对此问题依旧是“初心不 改”。尽管当时国内的有效需求不足已成为制约经济增长的大问题，但他还是对当时出现的房地产热提出了警告。他既不看上不少地方盖的很多高档房对GDP的拉 动，更不在乎高档商品房带来的所谓效益。他最关心的是所盖住房的结构。他反问一些相关要员：“现在盖了许多高档商品房，老百姓买得起吗？”他斩钉截铁的指 出：现在房地产有点热，不能再这么干下去了。

其实，当时全国只有广东尤其是深圳极少数地方的房地产“有点热”，甚至还称不上“过热”，和今 年以来中国众多大中城市的房地产市场所出现的“疯牛病热”相比，更不可同日而语。这不禁让人联想：如果现在的顶层有朱镕基当年的思维，今年众多城市的楼市 还能“疯”得起来吗？面对如此不堪的市场，房地产的“顶层治理”还会在大半年的时间里“无动于衷，无所作为”吗？

在朱镕基主持召开的最后一次的国务院全体会议上，他对后任政府和最大的担心和告诫，就是“经济过热”，尤其是房地产热。他语重心长的说：我讲过房地产的过热，但是我发现绝大多数同志都没有意识到这个问题的严重性，这种过热是不得了的，风险太大。

极为不幸的是，当年朱镕基“最大的担心”一语中的。从2003年后他退下后至今，房地产市场和住房问题，不仅逐步演变成为经济问题和民生问题，到今天甚至已经成为中国官方最担忧的、可能影响国家安全的“政治问题”。

第 三，朱镕基在房地产施政中还有一个泾渭分明的特点，就是对高房价“嫉恶如仇”。有人认为，朱镕基退下后在清华大学百年校庆时指责现在的房改政策失误很多、 尤其是说现在“把地价抬得那么高”和房地产的钱是“搜刮民膏”，是“事后诸葛亮”和马后炮，其实，这是对历史的无知。早在1994年，朱镕基在听到北京三 环外有的房价卖到每平米6000元时，他用了“敲竹杠”一词来痛斥。

在中国以前的房地产市场和商品房价格管理中，政府在住房销售价格上有具体的利润水平的价格管制。比如说，商品房的利润率不能超过8%，而经济适用房的利润率则在3-5%之间，甚至是微利。但朱镕基在降低房价上的举措远不满足于此。

为 了降低房价，使普通百姓买得起房，早在上海主政时，朱镕基在解决群众住房困难和降低房价上所用的高招，就是制定了“国家、企业、个人一起上的办法来解决住 房问题”。到国务院主持经济工作后，他更重视在具体施政层面为降房价“深耕细作”。1997年1月国务院在成都召开的全国住房制度改革工作会议上，朱镕基 为了使卖给老百姓的经适房（当时主要的商品房）房价控制在每平米1000左右，他在讲话中特别要求各级政府和建设部门，对包括划拨土地、减免税费、减收配 套设施费用和建设单位合理负担等方多面采取措施。他认为只有这样，经济适用房才可以建得更多，“才能实现在低工资制度下走住房商品化的道路。”他特别强 调：“在低工资条件下，房价搞高了，就实现不了住房商品化。”

正是因为在房改的出发点上有了这样“一切为解决群众住房困难” 的指导思想，所以在朱镕基施政时出台的两大房改纲领性文件（分别为1994年的“国务院关于深化城镇住房制度改革的决定”【 国发〔1994〕43号】和1998年7月出台的的“国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知”【 国发[1998]23号】）中，在房改的根本目的和指导思想上，都把“满足城镇居民不断增长的住房需求”作为其房改政策的立足点和出发点。

房市中的政府角色：从减少补贴共同负担到最大的敛财工具

今 天的房地产市场对于中国的地方政府来说，早已成为最大的敛财工具。有些地方政府收入的一大半，都来自于土地财政收入和房地产相关的税费。对此现象，不仅各 级政府官员习以为常，并且从中央到地方都已建来起相关的制度，而且公众对此也见怪不怪，以为一切都理所当然。在老百姓买房上以土地出让金之名，狠狠的宰上 一刀（有些地方的政府从房地产上所拿去的钱，已经达到房价的二分之一左右，远远超越了“雁过拔毛”地步），似乎是“中国特色社会主义”的必然一般。

其 实，作为公有制的国家，中国的宪法第十条明确写着：城市的土地属于国家所有。所谓国家所有，也就是全民所有，这也是土地公有制的本质要求。作为“人民公 仆”的政府，它只是一个管理者而非所有者，有哪条宪法规定和社会主义公有制的要求，人民在自己的土地上买房，必须缴纳相当于自己多少年全部收入的“土地出 让费”？国民作为“全民”的一份子，适度使用（而非过度占有）自己的土地，必须缴纳土地出让金的法理依据何在？

正是因为公有制的制度属性和 社会主义体制的必然要求，所以当初作为房改总规划师的朱镕基，在规划房改制度时，再也无法想象政府可借助国民买房，以土地出让金之名大捞一把。不仅如此， 作为一个不忘人民重托、以解决好群众切身利益为使命的负责任政府，朱镕基启动的中国房改，总是围绕如何尽国家及政府公共财政之力，补贴和帮助群众解决住房 困难。这点在他所推出的上述的两个房改纲领性文件中，都有集中的体现。

在1994年的国发43号“国务院关于深化城镇住房制度改革的决定” 中，城镇住房制度改革的基本内容，是要建立住房建设投资“国家、单位、个人三者合理负担的体制”；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工 资分配方式（也就是市民买房，政府或单位要贴钱补助）。该文件还特别把建立具有社会保障性质、以中低收入家庭为对象（政府对此的划分为城镇居民的90%左 右）的经济适用住房作为最主要的住房供应体系。

在真正启动了全国性大规模房改的1998年23号文件中，其深化房改的基本原则，也突出强调“坚持国家、单位和个人合理负担”和建立“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。

上 述两个房改文件中的“国家、单位、个人三者合理负担的体制”，是朱镕基早在上海主政时，借鉴新加坡等国解决住房问题的方法就已推出的。必须让大家知道的 是，这里所说的是建房资金，主要是经济适用房或当时的“安居工程”。国家、单位和个人三者合理负担建房的总资金，不仅在价格上是高价商品房不可比拟的，而 且，无论对国家、单位还是个人来说，每平方所负担的部分，都只有几百元，至于三者的分摊各是多少，倒没有固定的比例。

不过，当时对这三者负担多少有一个总的原则：首先是对个人承担的买房部分，要保证在当时的低工资的大背景下，普通人能买得起；其二，国家承担的部分，政府的公共财政也能补贴得起。如此把个人负担和政府补贴捆绑在一起，从某种方面来说，也保证了政府遏制房价上涨的动力。

有 人从今天的角度也许说，朱镕基当年的做法，似乎不符合如今所推崇的“市场配置资源”一说。确实，朱镕基从来不是“市场万能论”派。相反，他清楚的懂得市场 的局限，强调政府纠偏的功能。早在1994年的中央经济工作会议上，他就引用美国经济学家萨缪尔森的话说：市场既没有心脏也没有大脑，既没有理智也没有良 心。朱镕基认为，没有政府的经济干预，只有市场所带来的缺陷，是不能得到纠正的。确实如他所说，对市场不管，当时已有不小的教训。

房改之 初，正是因为有了“朱镕基式的政府干预”，城镇市民买房不仅政策规定国家要补贴上百元，而且个人每平方米也只需花上几百元就可以买得到经济适用房。可惜， 由于地方政府和房地产商方面的利益集团的抵制和制约，也许还有地方和企业财力所限，在后来的房改中，购房补贴几乎和绝大多数城镇居民“绝缘”。

当 然也有例外。饱受了高房价之苦，经历了房改的蜕变的历史，今天的人们一般会以为，如今的房改再也没了政府的公共财政补贴。此言谬以。放在绝大多数中国普通 老百姓身上，买房上的政府补贴也许早已成了“天方夜谭”，但在一些国家机关及公务员身上，政府的公共财政补贴一直就没有停止，尽管补贴的水平远远没有和房 价暴涨一起“与时俱进”。

就以国家房改的主管部门——住房城乡建设部部门2015年的部门财政决算为例，在其去年29亿多元的部门支出决算 中，其部门人员自身的“住房保障支出”就占到4835.05万元，其中有一个重要的部分是用于“购房补贴”（决算支出为 955.98万元），相当于其年度日常公用经费 （4889.17 万元）五分之一（19.55%）。国务院的一个部门况且如此，全国的政府机关的“购房补贴”就可想而知了。

中国的房改，从取消住房实物分 配，到国家补贴（国家、单位、个人三者合理负担的体制），再到地方政府把房地产作为最大的敛财工具，通过控制土地供应和限制其他性质土地上市（农村小产权 房等），达到土地财政和效益最大化，甚至与开发商合谋从中攫取暴利，以至于现在市民买房，必须向国家缴纳每平方米数千元甚至数万元的“土地出让金”，说到 底，还是房改政策变质异化的结果。

可以说，正是政治文明建设及政治体制改革的缺位，使得在中国房改的发展历程中，政府所扮演的角色，也由“以民为本”变质到“与民争利”。这也是中国房改“失误多多”的根本原因所在。

中国房改的失败，除了政府在住房政策上的错位以外，还有一个重要的问题，就是当初房改的“灵魂”，如今也已被打的“无影无踪”。具体论证我们将在后续文章中呈现。