有关未来制憲會議的若干问题
胡平
（一）制憲過程
未來中國建立憲政民主制度，必須拋棄現行的憲法，必須制定新憲法。
一般來說，制定新憲法要經過這樣的程序：
1、政府召集制憲會議，
2、制憲會議擬定新憲法草案，
3、新憲法草案交由代表民意的國會審議通過。
負責召集制憲會議的是取代共產黨專制政府的新政府。但這個新政府本身還不是經由民主選舉產生的，不曾獲得民意的授權，因而是臨時性的、過渡性的政府。它的一個主要職責就是推動制憲。
關於制憲會議
參加制憲會議的人數，可在151-201人之間。應包括以下五方面的人士：
1、各省、自治區和直轄市，不論大小，推出同額的代表，
2、主要黨派的代表，
3、各個界別（如教育界、勞工界、企業界等）的代表，
4、憲法學專家學者的代表，
5、臨時政府派出的代表。
在確定制憲會議的參加者時，需要考慮少數族群的代表和女性的代表。
可成立專家委員會，負責憲法草案的起草。
制憲會議由臨時政府的人士主持，或者由臨時政府指定的人士主持。
制憲過程應是公眾參與的過程。公眾也可就新憲法提出自己的主張。制憲會議的進展應該大部分公開，以便為公眾瞭解，並且和社會上的討論有所互動。
待制憲會議擬定新憲法草案後，即提交給國會審議通過。
選出新國會
不消說，負責審議通過新憲法的國會必須是真正代表民意的國會。因此，原有的全國人民代表大會難堪重任。因為原有的全國人大並不是真正民選產生的並長期充當共產黨專制壓迫的表決機器，因此它不代表民意，沒資格擔負審議通過新憲法的重大職責。這就是說，在制定新憲法的過程中，我們必須建立起一個經由真正的民主選舉的、真正代表民意的國會。
那麼，這個國會又該按照什麼樣的規則和程序而產生呢？有兩種方法可供選擇。
一是按照原有的憲法所規定的規則和程序。
中國原有的憲法和選舉法本來有一套規則和程序選舉包括全國人大代表在內的各級人民代表，但是在過去，各級人民代表的選舉總是淪為假選舉，原因就在於政府打壓言論自由從而窒息了選舉。只要有了言論自由，假選舉馬上就變成了真選舉，假議會（人民代表大會）隨之也就變成了真議會。前蘇聯和東歐國家以及蒙古的第一個真議會就是在開放言論的情況下，按照舊憲法的規則和程序選出來的。未來中國的第一個真國會也可以沿用這個方法產生。
不過，未來中國要像蘇聯、東歐以及蒙古那樣，用按照舊憲法和舊的選舉法選出一個真國會，仍有不便之處。因為按照中國的舊憲法和舊的選舉法，只有縣區級人民代表才是選民直接選舉產生的，省市級的人民代表以及全國人大的代表都是間接選舉產生的。（1）這就使得全國人大的代表在反映選民意願上打了折扣。再說，採用這種方法，就需要接連舉行三場選舉：一是選出縣區級人民代表，二是再選出省、直轄市和自治區一級的代表，三是選出全國人大的代表。時間既長，成本也高。
另一種方法是，提出一套新的、和舊憲法舊的選舉法不一樣的全國人大代表的選舉方法，由選民直接選出全國人大的代表。這就要求在新憲法新的選舉法通過之前就採行一種新的選舉國會的方法。
這似乎是一個先有雞還是先有蛋的悖論。如果我們採用上述第二種選舉方法選出真國會，那麼這種選舉方法自然不可能經由真國會審議通過。它只能由政府、由制憲會議單方面頒佈，因此只具有過渡性、臨時性的意義。
廣而言之，在轉型初期，當舊憲法的一些條款和一些舊的法規因為不適用而被放棄，新的憲法和相應的新的法規還沒有經由必要的程序確立之前，政府需要頒佈一套臨時約法，其中就包括選舉國會議員（全國人大代表）的法規。這一步是制憲過程中不可缺少的、不可避免的。
（二）胡煥庸線的啟示
1935年，地理學家胡煥庸提出，從黑龍江黑河（當年叫愛輝）至雲南騰沖畫一條直線（約為45°），將中國分成東南和西北兩部分；西北部分的面積約占全國面積的60%，但人口只占全國總人口的4%；東南部分的占40%，人口卻占96%。這條線被叫做胡煥庸線（Hu Line，或Heihe-Tengchong Line，或Aihui-Tengchong Line）。（2）
觀察胡煥庸線可以發現，中國的幾個和漢族有較大差異（包括語言差異）的少數民族——藏族、維吾爾族和蒙古族——都生活在中國的西北部，漢族和其他與漢族相差不大、基本上也使用漢語的少數民族基本上都住在東南部。
胡煥庸線告訴我們，未來中國的制度設計，除了要承認平等的公民權外，還要建立以非多數票、非公民投票為基礎的多樣性制度，否則，像藏族、維吾爾族和蒙古族的聲音就會被淹沒被忽視。這意味著在這類地區應該實行民族區域自治。另外，這些族群也應該在國會中擁有比他們人口比例更高的席位。
胡煥庸線還告訴我們，在現階段，上述非漢語族群要脫離中國不具可能性。因為少數族群要獨立，不能不得到主體民族的同意或默許，否則刀兵相見，雙方力量強弱太懸殊，沒有成功的可能。然而，要讓主體民族同意少數族群的脫離談何容易，因為那意味著要帶走一大塊領土。
非漢語民族追求獨立在道義上有一定的正當性，但是在轉型初期，漢人的大一統觀念還會比較強烈，本來已經邊緣化的專制勢力很容易以維護統一的名義對追求獨立的非漢語民族實行武力鎮壓並趁機復辟。到頭來，很可能是追求獨立的少數民族遭到殘暴的鎮壓，而整個國家的民主進程也發生嚴重的倒退。因此，明智而穩妥的做法是，在轉型初期階段，把分離主義這樣的很容易導致零和遊戲的棘手的問題暫時的擱置起來，採行達賴喇嘛的中間道路，在非漢語民族的地區實行真正的自治。
現有的行政區域是否需要重新劃分？
現有的行政區域的劃分，主要是省份的劃分，雖然有若干不合理之處，但是在實行憲政民主的初期就急於重新劃分，有可能引發紛爭，甚至導致破壞性後果，所以在創制新憲法時不宜改動。
但少數民族自治區的劃分另當別論。從理論上講，要讓一個區域在憲政民主的條件下成為某少數民族的自治區，須得是，在此區域有投票權的居民中，某少數民族起碼占半數以上。否則，某少數民族很難通過選舉在議會獲得多數席位，民族自治就無從談起了。
然而實際情況是怎樣的呢？讓我們考察考察內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區和西藏自治區這三大非漢語民族自治區。
1）內蒙古自治區
早在1947年自治區成立時，內蒙古地區總人口有561.7萬人，其中蒙古族就只有83.2萬人，只占全自治區總人口的14.81%。（3）
2020年第七次全國人口普查資料顯示，全區常住人口為2404.92萬人，其中蒙古族人口為424.78萬人，只占全自治區總人口的17.66%。（4）
2）新疆維吾爾自治區
1953年第一次全國人口普查資料顯示，新疆維吾爾自治區總人口為478.36萬，其中維吾爾族人口為360.76萬，占全區總人口75.42%。
2020年第七次全國人口普查資料顯示，新疆維吾爾自治區總人口2585.23萬人，其中維吾爾族人口1162.43萬人，只占全區總人口44.96%。（5）
3）西藏自治區
在西藏自治區，藏人始終占絕對多數。根據2020年第七次全國人口普查，西藏自治區全區常住人口為364.81萬人。其中，藏族人口為313.79萬人，藏族人口占全區總人口的86.1%。（6）
如此說來，上述三大非漢語民族自治區，西藏自治區無需重新劃分，新疆維吾爾自治區和內蒙古自治區都需要重新劃分。
在新疆維吾爾自治區，從區域分佈看，維吾爾族人口主要分佈在喀什、和田、阿克蘇、克州等南疆四地州。據2020年全國人口普查資料，占全疆維吾爾族人口74.01%的維吾爾人居住在南疆四地州。在南疆四地州，維吾爾族人口占當地人口的83.74%。（7）因此新疆宜分成南疆和北疆兩部分，南疆是維吾爾族自治區，北疆不是。
內蒙古自治區的情況更複雜些。從原則上講，可以把蒙古族人口超過半數的地區劃為蒙古族自治區，其餘地區不再算進蒙古族自治區。
對新疆維吾爾自治區和內蒙古自治區的重新劃分，當然要寫進新的憲法，但是必須在新政府頒佈的臨時約法中就提出來。道理很簡單。如果對這兩個少數民族自治區的重新劃分不在臨時約法中就提出來，那就意味著，在第一次新國會的選舉中，這兩個地區依然按照原有的劃分選舉國會議員（或全國人大代表），而在原有的劃分中，維吾爾族人和蒙古族人都是少數，故而在選舉中很可能選不過擁有多數甚至絕大多數的漢人，到頭來只能敬陪末座甚至名落孫山。這樣一來，在經由民選產生的新國會中，維吾爾族人和蒙古族人的代表就少的可憐，甚至一個都沒有。這就和建立民族自治區的初衷背道而馳了。所以，我們必須在臨時約法中就對這些行政區域重新劃分。
在若干少數民族地區，過去幾十年來，各族人口比例有重大變化。尤其是新疆，維吾爾族人占比有大幅下降。這主要是內地大量漢人移居新疆造成的。問題是，已經在新疆定居的外地人不可能驅離，我們只能在今後加以規範。
在今後，少數民族自治區可以在移民問題上保留一定的自主權，類似於現在的香港和澳門：外地人須經由一定程序獲得批准才可具有當地正式居民身份，包括在當地的投票權。外地人購置產業也應獲得許可，招聘勞工也應以當地正式居民優先，以避免該地的族群在自己的家鄉也淪為少數族群以及在獲得工作機會上落於不利地位。至於不同民族的融合應以不違背該地少數民族的意願的情況下進行。
（三）關於香港與澳門
新憲法應堅持香港與澳門的高度自治，糾正此前共產黨對港澳地區的自治的損害，並鞏固和加強港澳的自治。
（四）關於台灣
因為兩岸分治已經有70多年，臺灣人早已習慣了自成一體，即便大陸實現了民主憲政，臺灣人也未必願意馬上就和大陸統一，因此在大陸實現民主憲政的初期，不宜馬上就把統一提上日程，而以維持現狀為好。
現在兩岸的情況是：按照中華民國的現行憲政體制，大陸地區也是中華民國的領土；（8）按照中華人民共和國憲法，臺灣屬於中華人民共和國領土。因為雙方的領土互相重合，所以是一個國家而不是兩個國家。
又，在臺灣方面，中華民國政府宣佈臺灣地區是政府統治權所及之地區，（9）這就間接承認大陸地區不是中華民國政府統治權所及之地區。這等於承認大陸地區屬中華人民共和國政府統治，即等於承認中華人民共和國政府的存在。這就是說，中華民國政府承認中華人民共和國政府的存在。
在大陸方面，中華人民共和國政府的統治權在事實上從來只及於大陸地區，從來未及於臺灣地區，但是中華人民共和國政府並沒有對此現狀予以法理承認。
新政府和新憲法及相關法規應該對此現狀予以法理承認，新政府應該承認大陸地區是其統治權所及之地區，臺灣地區不是其統治權所及之地區；也就是說，新政府應承認臺灣地區屬中華民國政府所統治，亦即承認中華民國政府的存在。
這樣，兩岸政府，在宣佈自己的領土時都把對方也包括在內，與此同時，雙方又都承認自己的統治權只及於自己這一方，從而默認或承認對方政府的存在。這就是“一個中國，兩個政府”即“一國兩府”，類似于兩韓關係。不少人以為兩韓關係是兩個國家的關係，其實不是。兩韓關係是“一個國家、兩個政府”的關係。
大陸方面不要急於統，臺灣方面也不要急於獨。有人建議兩岸可先結成邦聯。我以為臺灣人未必會接受，因為邦聯雖然很鬆散，但畢竟也已經是一種統一。最好是先確定一國兩府，既不統也不獨，保留統作為目標和願景，同時也給獨留下機會，因此可望被雙方都接受。
對臺灣，宜採行“一個中國，兩個政府”，用兩韓模式處理兩岸關係。
（五）大變局下的中國共產黨
在未來中國的民主轉型中，中國共產黨很可能會消失。從蘇俄、東歐和蒙古的歷史經驗看，但凡共產黨專政的國家，一旦巨變發生，原來執政的共產黨要麼散夥，要麼改名換姓，改旗易幟。依然堅持共產黨的名字而又在政壇上有較大影響的，大概也只有俄羅斯共產黨這一家。但現在這個俄共並非先前那個蘇共的直接延續。現在這個俄共是在1993年重新建立的，其頭面人物中有不少是當年的異議人士；其政綱和先前的蘇共也有很大不同。現在這個俄共尊重私有財產，主張多黨民主和市場經濟。有俄國學者說，現在這個俄共和先前那個蘇共已經是兩個不同的政黨。
在未來中國的變局中，中國共產黨將會消失。消失的方式無非兩種，一種是解散，其成員或另組新黨或加入別的政黨；另一種是改黨章改黨名，不再叫共產黨。因為共產黨這個招牌聲名不佳，歷史包袱沈重，沒多少人願意接著扛。又因為原來共產黨的黨章中有堅持專制反對自由民主的條款，必須要廢掉。還有就是，中共黨章標榜共產主義意識形態的指導，而共產主義意識形態早已破產，就連現在的中共在實際上的所作所為也早已背棄了共產主義，因此在未來修改黨章時必然會把共產主義意識形態連同其指導地位等字樣統統去掉。因為中國共產黨的黨名就有共產主義一詞，因此就需要把共產主義一詞去掉，也就是說中共必須要改名字，不再叫共產黨。我們知道，有些共產國家的共產黨，黨名本來就不叫共產黨，叫工人党、勞動黨或社會黨，黨的名字中並沒有共產主義這個詞。這些党在改旗易幟後不一定非要改名字。但中國共產黨的名字就叫共產黨，所以非改名字不可。
伴隨著改名換姓，改旗易幟，共產黨內部的不同的政治傾向和不同的政治主張會浮出水面，形成不同的政治派別。各派會爭奪對党的主導權，其結果必然導致大分裂，在爭奪主導權失敗的一方將退出該黨，轉而參加別的政黨或自己一派人另組新黨。
在共產黨自己改名換姓之後，原來的黨員中有沒有還想把共產黨這面旗幟撿起來接著扛呢？也許會有，但估計也是很少很少，不成氣候。
大變局下的中共，可能會召開特別代表大會，改黨章改黨名。擁有9千萬黨員的中共，會有很多人脫離，會發生大分裂，不過留下來的人數估計也還會不少。在政黨政治的初期，其他黨派缺少整合故而山頭林立，一時間未必能出現很大的黨。相比之下，蛻變後的前共產黨在一段時間內可能還是一個黨員眾多的大黨。考慮到這個黨的歷史和成員成份，考慮到它擁有的人脈關係，尤其是和軍隊高級將領的關係，需警惕它成為反民主的力量。
國名改不改？
很多共產國家實現民主轉型後，都改了名字。譬如，保加利亞人民共和國改成保加利亞共和國，匈牙利人民共和國改成匈牙利共和國，阿爾巴尼亞人民共和國改成阿爾巴尼亞共和國，蒙古人民共和國改成蒙古共和國。很有諷刺意味的是，凡是國名帶“人民”二字的就一定不是人民的，去掉“人民”就是人民的了。如果中華人民共和國改國號去掉“人民”二字，那就成了中華共和國，翻成英文，就從The People's Republic of China變成了The Republic of China，那就和中華民國的英譯名The Republic of China一樣了。鑒於未來中國大陸實現民主轉型之日，未必就是兩岸統一之時，所以新憲法如果把國名改成中華共和國，在英譯國名上就和臺灣“撞車”了。一直有人主張回歸民國，轉型後的中國就取名中華民國。《零八憲章》給轉型後的中國取名中華聯邦共和國，（10）這也是一個可供選用的新國名。
不結束語
在未來的制憲會議上，務必要注意事情的輕重緩急：哪些事情是最重要的，哪些是不那麼重要的，哪些事情是必須先做的，哪些是可以後做的。務必要打造一個堅實的基礎，即使發生某種倒退，我們仍然能守住那些最基本的東西，而不至於墜落到谷底。這是過去一百多年來國人爭取憲政民主的最沈重的教訓，切切不可忘記。
《自由鐘》雙月刊總第四期（2025年3月）
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