美国大选面面观 于大海 今年十一月三日,美国又将举行四年一度的总统选举。虽然众议院及参议院的三 分之一议席也将改选,人们的注意力主要还是集中在总统选举上。这是因为可以毫 无夸张地说,美国总统是世界上权力最大的人。 美国总统大权在握 苏联解体之后,美国成了世界上唯一的超级大国。去年年初的波斯湾战争,显示 了美国举世无双的军事实力。在经济上,美国近年来虽不如日本等国成长得快,其 国民总产值仍占到全世界的四分之一左右,虽然其人口只有世界人口的二十分之一 。相比之下,中国虽然有十一亿人口,占世界的五分之一强,其国民总产值却只有 全世界的百分之二点几。 按照美国宪法,美国联邦政府的行政权归于总统一人之手。而由美国总统操作的 政府机器,在三、四十年代罗斯福新政之后,已膨胀得难以捉摸。在美国,由于劳 动力很贵,雇用几百人的企业已是很大的了。可是美国的联邦政府共有三百多万雇 员,还有二百余万常备军。联邦政府的年预算目前已达一万亿美元,大约是美国国 民总产值的五分之一。 为使总统能驾驭这架庞大的政府机器,宪法及联邦法律赋予了总统多项具体权力 。首先,总统有人事任命权。在美国早期,总统的人事任命权要比现在大,新的总 统上任时,连地方上的邮电局长总统也会换。一百余年前建立文官考试制度后,总 统的人事权大减,但新任总统目前仍可任命几千名最高级的官员(其中有些要经参 议院同意)。其次,总统有财权。联邦政府的预算,一般是总统提出,经协商修改 后由国会通过的。但经费是由总统管辖下的行政部门具体使用的,总统亦有一定的 机动经费供应急使用。再次,按照宪法规定,总统也是美军最高统帅。虽然美国军 队没有干政的传统,最高统帅的地位还是给总统带来了无比的威严。这一点在总统 处理外交事务时尤为重要。 此外,总统还有两项影响深远的提名权。一项是宪法赋予的提名联邦法官的权力 。每当最高法院的九名法官和其他联邦法院的数百名法官有缺位时,总统便可提出 自己认为合适的人选交付参议院表决。最高法院有解释宪法的权力。由于美国宪法 是二百多年以前制定的,今天使用这部宪法时,经常需要在字面意义上作相当多的 引伸。所以,最高法院的解释权就变得格外重要。比如说,宪法的一条修正案规定 说,政府除非确有理由,不得搜查人民。最高法院据此说人民享有隐私权,并进而 说堕胎与否是妇女私人的事情,政府不得强制。又比如说,宪法的另一条修正案说 政府不得使用残酷和非常的刑罚。最高法院曾据此于一九七二年判定死刑违宪,但 过了四年又推翻自己,认为死刑并不违宪。通过对宪法的解释,最高法院可对社会 政策和人民权利施加相当影响。而由于国会和总统都不能违反宪法,也不能修改宪 法,在某些方面他们的权力还不如最高法院大。有些人认为最高法院不是民选的, 有这么大的权力很不民主,因而提出最高法院只能按字面意义解释宪法,不得延伸 宪法的意义,但这种观点在现实中并不可行。 总统的另一项重要提名权,是关于联邦储备银行(美国的中央银行)董事的。联 邦储备银行董事会决定货币政策,从而对物价、就业及经济生活的其它方面有重要 影响。 对总统权力的几种限制 当然,美国总统不是一个独裁者,他的权力是受限制的。首先,总统不能侵犯宪 法中赋予公民的言论、集会等基本人权。总统或某行政部门如有侵犯人权的行为, 公民可以去一直告到最高法院。 其次,总统受国会的制约。国会通过的法案总统如不喜欢可以否决,但被否决的 法案如果国会再次以三分之二多数通过,则总统不管喜欢不喜欢,都要去执行。国 会的法案法律地位上低于宪法,但高于总统的行政命令。 总统对否决不成的法案唯一抵制的办法,就是指出其与宪法相违。比如按照宪法 规定,宣战的权力在国会。有鉴于肯尼迪、约翰逊和尼克松三任总统在越南开战却 未请国会宣战,国会于一九七三年通过了“战争权力法”,规定如未经国会宣战, 总统与外国打仗的时间不得超过六十天。这项法案,从尼克松到布什的所有五位总 统都认为是违宪的,因为宪法规定总统是美军最高统帅。由于美国一九七三年以来 从未卷入超过六十天的战争(波斯湾战争打了四十几天,而且是在国会支持下打的 ),对“战争权力法”是否违宪,最高法院至今没有机会裁判。 如果总统与国会的多数同属一党,则总统的日子要好过些。不过,美国的政党党 纪不严,同一党的议员与总统作对的事常有发生。从一九八一年起,美国一直是共 和党的总统,民主党占多数的国会,联邦政府只有在两党妥协的基础上才能运转。 好在民主党的议员没占到三分之二,总统的否决权一般还行之有效。 对总统权力的第三种限制来自于各州的州政府。美国是一个联邦制国家。按照宪 法,各州有自己的主权。(美国的市一级政府就没有主权。市政府也可以收税、立 法、雇用警察,但市的这些权力都是州政府赋予的。在法律上,市的地位与一个公 司差不多。)总的来说,总统以至整个联邦政府只能管涉及一个以上的州的事情。 在美国,连一般的谋杀案也只触犯州法,不触犯联邦法。 不过,三十年代以来,联邦政府的权力相对于州政府已大大增加。目前,联邦政 府将相当一部分税收下拨给各州政府,并因此在一定程度上剥夺了州的自主权。比 如,现在美国各地的行车最高时速没有超过六十五英里的。联邦政府是无权立法限 制各州内的行车时速的。但国会在高速公路法案中规定,对最高时速在六十五英里 以上的州,联邦政府将不提供公路补贴。由于没有一个州愿意失去联邦公路补贴, 国会的这项立法事实上起到了限制全国时速的作用。 选举方法独特怪异 许多人以为美国总统将在十一月份由选民直接选出。实际上,美国总统是间接选 举的,真正的选举时间也不在十一月。按照宪法,十一月份各州选出总统选举人, 其人数与每州的议员总人数相同。(此外,没有国会议席的哥伦比亚特区可派三名 选举人)。美国的一个州有两名参议员,众议员的四百三十五个席位是按人口分的 ,大约每六十万人一个席位。这样,小的州只有一名众议员,从而只能选三名总统 选举人,最大的加利福尼亚州经过今年的席位调整将可出五十四名总统选举人。 每个政党按每州选举人人数推举选举人候选人,供选民挑选。但选民在投票时, 实际上只见到总统候选人的名字,见不到选举人候选人的名字。一个选民选某个总 统候选人,实际上是投了支持这个总统候选人的所有选举人候选人一票。这样一来 ,一个党在每州的全部选举人候选人就或者全部当选,或者全部落选。这就造成总 统候选人在每个州里或者全赢,或者全输的效果。这种方法有不尽公平的地方。假 如一州里有百分之四十九的人喜欢民主党总统候选人,百分之五十一喜欢共和党候 选人,那么,为什么不可以让前面的百分之四十九的人推出一定数量的选举人呢? 按照宪法,十一月初当选的选举人组成选举人团,在十二月中在各州州府集会, 正式投票选举总统。由于他们在当选为选举人时已明确表示过支持哪位总统候选人 ,十二月中旬的投票基本上是走一个形式。不过,假如选举人不按以前的许诺投票 ,世界上谁也拿他没办法。一九八八年的选举中,就有一位民主党选举人将选总统 的票投给了民主党的副总统候选人。假如很多选举人都这样不按许诺投票,麻烦就 大了。但这种麻烦实际上并未出现过。 按宪法规定,十二月中投的票要到一月初才在国会开票及宣布结果。此时如果无 人过半数,总统将由众议院在得票最多的三人中选出。由于总统应在一月二十日正 午就职,若真出现要由众议院选总统的情况,整个政权交接都会陷入困境。 除以上问题以外,选举人制度还使每个人的选票作用不同。一个六十万人口的小 州可出三个总统选举人,平均二十万人一个。而一个大州差不多要六十万人才能出 一个选举人。有人曾指出这违反宪法中人人平等的规定,但最高法院的法官指出, 选举人团制度也是宪法规定的,因而,说这一制度违宪逻辑上讲不通。不过,虽然 不好说选举人团制度违宪,说它不公平还是有道理的。 由于有选举人团制度,有的时候,一个得选民票少的人反可以得到过半数的选举 人票,从而当选为总统。一八八八年的总统选举就出现了这种情况。 既然选举人制度有这么多的问题,为什么不把它改掉?原因可归结为两方面。首 先,这种选举方法对小州有利。选举方法是宪法规定的,修宪要经四分之三的州同 意,所以,只要有四分之一的州不赞成,选举方法就改不了。但更重要的原因也许 是美国人的保守性格。美国历史不长,传统不多,但美国人对这个传统很尊重,不 到确有必要时不愿去改掉传统。美国人常说的一句话是,一件东西,只要还能用, 就不要去大修。 民主、共和两党各执一词 美国是有结社自由的国家,有大大小小许多党派,包括共产党在内。但在美国政 治生活中起主导作用的,只有民主、共和两党。这两个党都很松散。谁想当个民主 党党员或共和党党员,只要自己说一声就可以了,用不着写申请书、填表、找介绍 人、交党费,也得不到什么党证。而且,虽然两党都有全国委员会,各州的党组织 实际上是独立的,用不着接受“党中央”领导。 民主、共和两党差别何在呢?一般来说,与共和党相比,目前的民主党在经济政 策上主张较多的政府干预,在社会政策上除少数几方面外,主张较少的政府干预。 具体地说, 一、民主党主张增加富人的税收,大幅消减国防费用,用余出的钱来减少预算赤 字,增加对教育(主要是中、小学教育)、环境保护、医疗卫生等开支,维持现有 的对穷人的食品、住房等福利补贴。共和党不赞成加税,主张基本维持国防费用不 变,适当减少福利补贴。 二、民主党主张加强对产品质量的管制,加强对金融市场的督导,加强对航空、 运输、水电供应等行业的价格控制。共和党主张放松管制。 三、民主党主张妇女有堕胎的权利,对同性恋者较为同情,认为公立学校中不能 进行宗教性活动(如祈祷),不赞成死刑,强调被告人、犯人的权利。共和党在这 些方面立场相反。 四、民主党强调民权,主张在雇工方面照顾少数民族。共和党反对在雇工方面为 少数民族保留配额。 五、民主党主张在国际经济关系中礼尚往来,对限制美国产品的国家采取报复措 施,反对进口外国劳工,反对与墨西哥签署北美自由贸易区协定。共和党主张自由 贸易,反对保护主义。 六、在对外政策方面,随着苏联的灭亡,两党的主张差距已很小。不过,也许仍 可概括地说,民主党主张亲和外交,同时重视人权理念,共和党主张实力外交,并 愿意在一定条件下扮演世界警察的角色。 七、就对中国的政策来说,两党可说是各有千秋。如果民主党人出任总统,“有 条件的最惠国待遇”会较顺利通过。但与此同时,民主党人的保护主义倾向会使中 美的经济利益之争突显出来,从而淡化美国对中国民运的支持。此外,保护主义对 中国大陆的经济发展也会造成障碍。在与台湾的关系方面,虽然一九五四年的台美 联合防御协定是共和党总统艾森豪威尔签署的,打开北京大门的尼克松也是一位共 和党总统。而民主党的卡特总统是在两党支持下与北京建交的“台湾关系法”也在 两党支持下由美国国会通过的。目前,两党都不支持台湾独立。 以上对两党主张的概括,是很粗略的。在每个党内,观点上的差别都很大。上面 提到的一些观点,有的只是党的一些头面人物的观点,而不是党内多数的观点。此 外,每个党的观点又会随时间变化。比如说,解放黑奴的林肯总统是共和党人,但 现在最关心黑人利益的似乎是民主党。又比如说,肯尼迪总统曾实行过一次大减税 ,但近年来人们却总是把增税与民主党联系在一起。 除了比较两党的观点外,我们也可分析一下两党的“阶级成份”,看看它们各代 表哪些社会集团的利益。大体来说,民主党代表蓝领工人、城市居民、少数民族、 穷人的利益,共和党代表专业人员、城郊居民、白人、富人的利益。当然,这种阶 级分析法有很大局限性,因为两党的党员实际上都是各种人都有,而且有些两党主 张上的分歧(如堕胎)很难用集团利益来解释。 人们常说民主党偏左,共和党偏右。这种讲法并不错。但我们不应忘记,与欧洲 的政党相比,美国的两党可以说都是极右。美国的两党都不赞成经济国有化,也不 赞成搞福利国家。 为何没有第三党? 美国在历史上差不多一直是两党政治。在早期,曾有联邦主义党、辉格党。从十 九世纪中期到现在,美国政治一直是由民主、共和两党主宰。其间,有不少人曾尝 试建立第三党,但谁也没有成功。最近的例子就是亿万富翁佩罗的总统竞选。佩罗 以独立候选人身份出现后,声望一度盖过民主党的克林顿和共和党的布什,但到了 七月中旬,他终因感到成功无望而退出选局。 在其它一些民主国家,国会里有好多个党派占有议席。而在美国国会里,目前的 五百三十五位两院议员中只有一人不属于民主、共和两党。是什么因素阻止了美国 第三党的兴起呢? 对这样一个复杂的问题,准确无误的答案是不存在的。但大体说来,以下几种因 素都很重要。第一,美国国会是按“单一席位选区”来选的。每个美国人有三位代 表自己的议员:两位本州的参议员和一位自己选区的众议员。每个州的两位参议员 都是在不同的年头选的,所以选民在一次选举中只选一名众议员(任期两年),或 者一名众议员加一名参议员(任期六年)。 由于每次选举只选一名议员,一个要当选,一般需得到较高一个百分比的票数。 相反,如果一个选区同时选十名议员,那么一个人如能得到选区中百分之十选民的 支持,也许就会以高票当选了。所以,单一席位选区对主张较偏激的候选人不利, 从而是对小党的一种抑制。 抑制第三党兴起的另一种因素,是美国不存在按党派比例产生的议员。宪法中对 国会选举办法的规定,是以州政府为基础的,不涉及党派。(实际上,美国的国父 们大多不希望出现政党政治,属于“反党”之列。)这样,一个在选举中能得到很 大一个比例(比如百分之二十)选民支持的党,就有可能因在所有选区中都未过半 数而在国会中一席也没有。(台湾从去年的国大选举开始,也仿照日本等国实行了 政党比例代表例。) 抑制第三党兴起的再一种因素也许是最重要的。美国的民主、共和两党都很松散 。从组成上讲,两党都没有入党要求,也没有什么纪律、义务可言。国会中与敌党 勾结对付本党的事更是比比皆是。从主张上讲,两党都没有既定不变的意识形态, 也没有其它形式的戒律、禁忌。在这种情况下,美国的两党,实际上不过是自然形 成的两架竞选机器,这两架机器有社会公器的属性,差不多谁都可以来争取使用权 。所以,当有人提出吸引人的新思想、新主张时,民主、共和两党一般多能将其掠 为己有,从而使提出者失掉建立第三党的理由。今年民主党人接过佩罗的革新口号 ,就是一个例子。也就是说,美国的党是为竞选而存在的,竞选作为一种竞赛一般 有两方,所以美国有两党是很自然的事情。 布什、克林顿争夺总统宝座 美国的两党推举总统候选人的方式,经过了一个逐步开放的过程。目前,绝大多 数州都举行公开的总统初选,也就党代表大会代表的选举。希望获得党代表大会提 名为总统候选人者,需使尽量多自己的支持者当选为代表。 在共和党方面,布什因为是现任总统,在争取共和党提名时没有遇到太大困难。 在民主党方面,经过几年的准备和几个月的苦斗,克林顿终于被民主党代表大会提 名为总统候选人。 布什作为现任总统,在与克林顿竞争时有许多优越条件。而且,布什在许多方面 也确有实实在在的优势。他是第二次世界大战中立过功的战争英雄,在德克萨斯州 成功地办过石油公司,也当过联邦众议员。从一九七一年,布什先后担任过驻联合 国大使,驻北京办事处主任,共和党全国委员会主席和中央情报局局长几项职务。 接着,在竞选总统失利后,他又从一九八一年起当了八年里根总统的副手。里根离 任后,他从一九八九年起担任总统至今。在政府、党务的经验方面,布什超过任何 其他人。 可是,布什担任总统三年多以来,政绩并不特别出色。他在外交方面确实取得了 很大成绩。从一九八九年底入侵巴拿马,到率先支持德国统一,到坚持要在波斯湾 打一仗,再到应付八一九政变及苏联的解体,布什都赢得了美国民众的赞赏。但在 内政方面,布什则乏善可陈。美国经济从一九九0年年中开始衰退,直到现在仍没 有多少复苏的迹象。目前美国的失业率已达到百分之七点八,是近十年来最高的。 本来,由市场调节的经济活动有其周期性,该衰退的时候再好的总统也难拿出妙方 ,但美国民众还是习惯于要总统负经济衰退的责任。今年四月底洛杉矶发生暴乱后 ,人们强烈感到布什在缓和种族间对立情绪方面也做的不够,又加深了对他的不满 。 在经验方面,克林顿完全不能与布什相比。克林顿除当过律师外,就只当过阿肯 色州的州长。他没在联邦政府任过职,但这在公众普遍对联邦政府不满的今年,也 许反而对他有利。克林顿代表一个“外来者”的新形象,也代表新的一代人。他今 年只有四十六岁,比布什年轻二十二岁。他精力旺盛,敢打敢拼。今年上半年参加 民主党初选时,有人说他有婚外情,也有人指责他逃避服兵役,但他都能沉着应付 ,给选民留下了好印象。 去年年初美国在波斯湾战争中获胜后,布什的声望创下了最高纪录。那时,几乎 没有人怀疑布什会连选连任。可是,随着经济衰退的持续,布什的声望不断下降。 七月中民主党代表大会开过后,民意测验显示克林顿已领先布什二十多个百分点。 当然,党代会后的民意测验往往不能用来预测选举结果。四年前的民主党代表大 会结束时,民主党总统候选人杜卡基斯曾领先布什十七个百分点。可到了十一月选 举时,杜卡基斯却以八个百分点之差输给了布什。再往前看,一九七六年民主党代 表大会结束时,卡特曾领先共和党的在任总统福特三十三个百分点。那年十一月卡 特赢是赢了,所得选票却只比福特多两个百分点。 虽然现在还胜负难料,今年的总统选举却很可能是近年来最接近的。而究竟谁能 争得总统宝座,恐怕要看今后几个月的经济状况了。如果经济有明显的复苏迹象, 布什的胜算还是满大的。否则,白宫说不定真要易主了。□ (《中国之春》九二年九月号)