五权宪法初探(中) ·徐邦泰· 一.中华民国宪法比较 在立法上，美国人当然是中国人的老师。然而，学生一开始就表现了“青出于蓝 而胜于蓝”的创新精神。孙中山先生虽然相信“以民立国之制，不可不取资欧美” ，但对欧美的民主立宪制度，也不尽满意。 他说：兄弟历观各国的宪法，有文宪法，是美国最好;无文宪法，是英国最好。英 是不能学的，美是不必学的。美的宪法，所谓三权分立，行政权，立法权，裁判权 各不相统，但界限还没有清楚。由兄弟研究结果，觉得美国宪法里头，不完备的地 方还是很多，而且流弊也很不少。 在他看来，美国官吏有由选举得来的，有由委任得来的。就选举上说，那些略有 口才的人，便去巴结国民，运动选举;那些学问思想高尚的，反都因讷于口才，没人 去物色他;所以美国代表院中，往往有愚蠢无知的人夹杂在内。就委任上说，凡是委 任官，都是跟着大统领进退;遇着换大统领，由内阁至邮政局长，不下六七万人，同 时俱换。所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的。这样看来，都是考选制度不发 达的缘故。而且，现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽然 有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握，往往 擅用此权，挟制行政机关，使之不得不俯首听命，因此常常成为议院专制。 基于上述理由，中山先生主张行五权宪法制度。五权是行政、立法、司法、考试 和监察。 除了上述问题外，中山先生认为欧美民主立宪制度还有一个很大的问题，即：“ 各国自实行了民权以后，政府的能力便行退化。”“在民权发达的国家，多数的政 府都是弄到无能的;民权不发达的国家，政府多是有能的。”所以如此，是因为人民 防范政府万能。但是，讲民权，要防政府万能;为民谋福又希望政府万能。如何解决 这一“矛盾”呢?中山先生又发明了“权”与“能”分开的理论。 中山先生把国家政治大权一分为二：一是政权，含选举权，罢免权，创制权和复 决权四个民权;人民靠这四个大权管理政府。二是治权，即用五权宪法组织的完全政 府机关。民国十年，中山先生作“五权宪法”讲演时，称五权宪法为一部大机器。 他又十分强调县自治，认为这是直接行使民权的基础，有此基础，才算是真正的民 权。 中山先生为中国民主革命和民主建设描绘了一幅相当完美的理想图。他的三民主 义的意思，就是民有、民治、民享。而真正的民生主义，他说，就是孔子所希望的 大同世界。 但是，大同世界不是一蹴可就的。中山先生又提出“军政、训政、宪政”三阶段 的理论。对此，蒋中正先生阐释说：“礼运篇的大同社会，并不是我们一步可以到 达的。春秋公羊传有‘三世’之说。这三世就是我们到达大同社会的三大阶段。削 平变乱的阶段，就是公羊传所谓的‘平乱世。我们削平了变乱之后，国家社会渐告 安定，就是建设开始的阶段。礼运篇把这阶段叫做‘小康’，也就是公羊传所谓‘ 升平世’。如果社会建设到达了最高理想，那就是礼运篇所谓‘大同’，也就是公 羊传所谓‘太平世’了。” 一九一二年三月，孙中山颁布的《中华民国临时约法》，还不是五权宪法，而基 本上是依三权分立原则制定的。这是中国共产党唯一能正面评价的中华民国宪法。 毛泽东认为：“民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东 西;当然，是不完全的，有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。” 北洋军阀时期的袁氏约法和贿选宪法之类的就不屑一顾了。 一九三一年的《中华民国训政时期约法》确定了“选举、罢免、创制、复决四种 政权之行使由国民政府训导之”。“行政、立法、司法、考试、监察，五种治权由 国民政府行使之。”但是，训政时期“不可能真正兑现五权宪法”。国民党中央政 治会议是高踞一切机构之上的“太上政府”。蒋介石先生兼中央政治会议和国民政 府的主席。这个时期的特点仍然是一党专政。 一九四六年一月十日，在重庆召开的有中国共产党参加的政治协商会议上，各党 派对“五五宪章”展开讨论。孙科在基本肯定的前提下承认“五五宪章亦许还有许 多疑问和缺点。”至于国民大会的产生组织，大总统的职权，五院组织的方式，及 其运用，那是专门技术问题，可以从长研讨，补充修正。 中共代表吴玉章会上发言强调四点： 一.宪法应保障人民权利，不应限制人民权利;但是“五五”宪法草案关于人民权 利，大都是规定“非依法不得限制”字样，换言之，即是普通法可以限制人民权利 ，这是不妥当的。二.五五宪草中规定总统的权力太大。三.主张省为自治单位，省 长民选，省自制省宪，地方性质的事情，交付地方人士办理，才办得好;过去中央官 吏到地方去，往往对地方无多帮助，甚至有时还妨碍地方的发展，这种制度应该改 正。四.在宪法上明白规定有关军事、经济、文化各方面的民主精神。 这四点在当时，不无道理。四十四年后再用来对照中共的宪法，就更有道理了。 一九四六年六月后，国共两党即陷入空前规模的内战。一九四六年十一月，“国民 大会”推出了《中华民国宪法》。这部宪法在立法院和行政院的关系上作了调整。 行政院原来对总统负责，改为对立法院负责，立法院对行政院有“同意权”和“不 信任权”，带有责任内阁制的架式。这部被中共评为“人民无权，独夫集权”的“ 伪宪法”，经过四十四个春秋后，在台湾自由主义色彩甚浓的胡佛教授等学者看来 仍不失为中国现代最好的一部宪法。不少人主张“回归宪法”。之所以要回归，因 为“动员勘乱时期临时条款”表明，在四十多年的两岸对恃中，即便在台湾也难以 完全实行一九四六年的《中华民国宪法》。 二.中华人民共和国宪法比较 中华民国政府退据台湾后，奉行“以不变应万变”方针，所以，一部四六年宪法 ，除临时条款外，四十多年来无有变更。而海峡对面的大陆，倒是经历了“天翻地 覆慨而慷”的大劫难，前后推出了五部宪法。这五部宪法，无一不是在敲锣打鼓的 热闹气氛中矗起的“历史丰碑”，然而，今天，我们从大洋彼岸望去，这五块“丰 碑”实在象是六千万冤魂饿鬼的“墓碑”。 一九四九年起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》共七章六十条 ，规定政权机关根据民主集中制原则组织起来。全国人民代表大会为国家政权的最 高机关。经济政策方面，是实行土地改革，保证国营经济在各种经济成份中的领导 地位，扶助合作社经济，鼓励私人资本向国家资本主义方向发展，对私人企业实行 公私兼顾、劳资两利的原则。一九四九年到一九五二年间，大陆按照共同纲领的规 定先后完成了大陆的统一，完成了土地改革，进行了镇压反革命和各种运动，恢复 了经济秩序。而从一九五三年起，大陆即开始有计划地进行“社会主义建设和改造 ”。 一九五四年的宪法，毛泽东以社会主义和民主两原则来概括。其实，所谓的社会 主义原则即“改造”的原则，例如，土地从地主富农家分到农民家，然后再由农民 集体交给“国家”。不过，五四年的宪法有着很大的灵活性，创造了各种不同形式 的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本家所有制。而所谓的民主原则， 即剥夺了反动阶级分子选举权后的“民主选举”。在共产党人的经典里，民主就是 专政:人民民主专政。 一九五四年的宪法规定中国大陆不实行联邦制，而采取单一制的形式。这部宪法 不同于以后的地方在于，宪法总纲部分确认了国家所有制、合作社所有制、个别劳 动者所有制、资本家所有制同时存在的事实。这部宪法的结构接近于苏联一九三六 年宪法的结构，有关条文也参考了苏联和东欧各国的有关规定。 一九五四年的宪法是不保护反动阶级的。于是，在不断的改造运动中，一批又一 批的“反动阶级分子”遭到整肃。不肯保护普通人民的宪法，最后连国家主席也不 会保护。 一九七五年宪法深深地打上了“文革”的烙印。“全国人民代表大会是在中国共 产党领导下的最高国家权力机关”，“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央 委员会主席统率”。七五年宪法取消了国家主席的建制，于是，“民主”变成赤裸 裸的“党主”。五四年宪法尚有一百零六条，七五年宪法删简到三十条。“坚持无 产阶级专政下的继续革命”这一类的条文堂而皇之地进入总纲。五四年宪法中的“ 人民法院独立进行审判，只服从法律”的制度，人民陪审团制度，公开审判制度， 被告人有权获得辩护的制度，全部被取消。七五年宪法还规定：“检查机关的职权 由各级公安机关行使。”国务院由原来的“统一领导全国地方各级国家行政机关的 工作”变成“统一领导全国地方各级国家机关的工作”。七五宪法更缩小了人民的 基本权利和自由范围，取消了五四年宪法中所规定的“中华人民共和国公民在法律 上平等”，先规定公民基本义务，后规定公民基本权利。但是，就连这么简陋的宪 法，也无法付诸实行。 一九七八年三月五日，中国大陆推出粉碎四人帮后的又一部新宪法。这部宪法虽 比七五年宪法多了两倍的条文(六十条)，删去了“全面专政”等提法，但序言仍然 “坚持无产阶级专政下继续革命”的提法。继续肯定“文化大革命”，坚持“党的 领导”，保留地方各级革命委员会的名称。只是恢复了监察机关。七九年七月一日 ，五届人大二次会议第一次用通过修正案的形式，决议取消公民“有运用‘大鸣、 大放、大辩论、大字报’的权利”。 一九八二年十二月四日，五届人大五次会议推出又一部新宪法。彭真在《关于中 华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：宪法修改草案的总的指导思想是四项 基本原则，这就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持共产党的领导，坚 持马克思列宁主义、毛泽东思想。这四项基本原则是全国各族人民团结前进的共同 的政治基础，也是社会主义现代化建设顺利进行的根本保证。”虽然有人认为，序 言中的陈述性的文字，不具法律效力，并否认序言有四项原则的明确提法，但大陆 官方学者仍坚持：“我们说新宪法是建国以来最好的一部宪法，首先就因为坚持了 四项基本原则。”学者们共同的看法是，八二年宪法是五二年宪法的发展。 据说，在制定八二年宪法时，不少人还是尽了努力，试图扩大人民的民主权利。 以往的几部宪法，历来都把《人民的基本权利和义务》一章放在第三章，即放在《 国家机构》后头;而八二年宪法则把它改为第二章，并增订了新的内容和条款。八二 年宪法第三十三条公民在法律面前一律平等，比五四年增加两款;第三十六条宗教信 仰自由比以前加了三款;第三十七条人身自由不受侵犯，加了一款;第四十一条批评 建议权和申诉、控告、检举权，不但比以前新增了批评建议权和取得赔偿权，而且 增写了两款。还有司法独立审判方面的新规定。 这些都是人大内部追求民主的努力的表现。只是这种种努力在强人面前是如此的 脆弱。一九八三年，邓小平一怒之下，全国雷厉风行严厉打击刑事犯罪分子的运动 ，“从重从严从快打击刑事犯罪”。运动中，到处是律师靠边，公检法联合办案， 抓人判人杀人犹同现代化生产的自动流水线操作。八二年宪法在八三年就被小平一 脚踩烂了。不过，也有经历过五十年镇压反革命运动的人们告诉笔者，比起镇反， 严打还是有所进步，毕竟公检法还过一过形式。 三.海峡两岸宪法比较 比较《中华民国宪法》和八二年的《中华人民共和国宪法》，我们看到： 四六年宪法是“五权宪法”，八二年宪法则是“四则宪法”。五权宪法的特点是 “一党五权”(当然台湾近年在政党政治方面已迈出了新的步伐)，四则宪法的特点 是“一党独权”(中共的一党领导下的多党合作实质仍是一党专政)。 四六年宪法第二章有十八条明确规定了“人民之权力义务”，可以说是应该尽有 了。但是，国内战争的险恶环境，不可能使人民之权利得到保障。“动员勘乱时期 临时条款”，使得“中华民国人民，无分男女，宗教，种族，阶级，党派，在法律 上一律平等”等条文只具象征意义。 八二年宪法第二章亦恢复了五四年宪法中有关公民的权利与义务的内容，但是， 宪法序言中的“四项基本原则”在实际生活中则把公民的权利禁固在一纸宪法之中 。 如果我们假设海峡两岸，让人民从两部宪法中自由选择一部来“包容”全中国的 话，依目前现状，四六宪法删去临时条款，再略加修订，还有一定的包容性。而八 二宪法，则要对台湾进行“社会主义改造”之后，才能“包容”之，要不，就得抽 去“四项基本原则”这根“红线”。朱养民先生最近在《台湾为何反对“一国两治 ”?》一文结尾中写道：“让国人先制定一部—民主宪法再说和平统一吧!”他并向 中共新一代领导层忠告：“‘毛制’不仅是两岸统一的人为障碍，它更是为祸中国 及加速民族丧失‘球籍’的原动力!”这是海外颇有代表性的一种意见。 差不多在七九年前后，台湾发生了“美丽岛事件”，大陆则发生了镇压“民主墙 ”事件。海峡两岸的统治者为安定与秩序，都在压制持不同政见者;但是，十年之后 ，海峡两岸的政局各自发生了惊天动地的变化。台北的中华民国政府自开放“报禁 ”和“党禁”后，稳步走向政党政治社会，而北京的中华人民共和国政府则用坦克 和机枪在天安门广场坚持“四项基本原则”。 公正地说，中华民国宪法和中华人民共和国宪法除了“敌国”性质的不同之外， 也还存在着共同的地方。 一.在建国指导思想上，四六宪法和八二宪法都有定于一尊的主义。四六宪法第一 条：“中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国。”而八二宪法中的 四项基本原则之一则为“马列主义、毛泽东思想”。 二.虽然都有人民享有“结社自由”的规定，但在事实上都是“一党专政”的党国 体制。当然，台湾近年已有不小的进步。 三.四六宪法和八二宪法都采单一制国家体制，目前双方各自都以中央政府自居。 四.法随人变，而不是人依法换。这是国共两党制宪史上的共同点。只是四六年后 ，国民政府才出现相对稳定的宪法不变时期。这是蒋中正“以不变应万变”的结果 。 台北的中华民国政府六月国是会议，由不同政治立场的人士讨论了两个主题：“ 健全宪政制”和“谋求国家统一”。与会人士在“终止动员戡乱时期”和“修订《 中华民国宪法》”上达成了共识。令人欣慰的是，他们并不想推出一部“新国家” 的新宪法，只是想依美国的榜样进行修正案式的修宪。这证明，台湾的中国人经受 现代化的挑战和西潮的影响，在制宪问题上已日臻成熟了。□(未完待续)