中国民主制的实验和失败 黎安友 民主至少是说:公开竞选有权作出政治决定的职位，并通过自由言论，自由出版， 自由结社来保障这种公开竞选。如果不计近年来的台湾，即使按这个最低标准，中 国也从来没有实行过民主。 诚然，近代中国曾进行过一些民主实验。我说的“民主实验”，指的是:一，致力 于通过相对公开的竞选来建立立法机构，而立法机构又努力实施其宪法规定的权力 。二，致力于获取言论自由和结社自由。这两项可以分别称为民主制的“竞选层面 ”和“自由主义层面”。从晚清的咨议局和资政院开始，经历中华民国的建立和五 四运动等等，直到中华人民共和国的人民代表大会，我们大致上可以说，中国的民 主实验为数不多，每次延续的时间都不长，其民主性质也不完全，而且都以失败告 终。 民主尝试曾在多方面表现出缺陷。选举中出现贿选，议会里私党纠结，报刊不负 责任，政治组织不讲原则。同时，体制外的政治力量拒不承认选举的结果，不服从 立法机关通过的法律，不尊重出版物的法定自由和合法组织的组织权利。从根本上 说，民主的失败在于民主体制不曾赢得足够的权威;或用亨廷顿的话来说，民主未能 制度化。 为了能从以往的失败中汲取教训，我们必须找出历次失败的原因。但这是一件很 困难的工作，因为原因甚多，而且互相交叉。俗话说:“失败是孤儿，成功有很多父 亲”。用这话来形容政治实践相当中肯，但往往要反过来才更适合于政治学的分析 。不仅很难确定每个导致失败的因素究竟起了多大作用，而且失败的原因至少可以 从三个层次上来分析。有些原因牵涉到民主派人士很难改变的客观条件，有些涉及 民主派人士或许能发挥其作用的制度安排，又有些涉及民主派自身的战略战术。本 文列举了常用来解释民主制在中国的失败的八种理论，每一种都可能为我们提供其 特有的教训。 一、意识形态 第一种理论从意识形态上来解释民主制在中国的失败，这种理论认为，民主不是 近代中国政治思想中的主流。虽然较晚的政治运动几乎都打着民主的旗号，但所设 想的民主一般都意味着国家和人民的某种神秘团结，究其实是某种权威主义。一场 政治运动越是强有力，它就越不以民主为解决中国问题的途径。总之，大多数人不 认为民主是解决中国问题的答案。 但这一点并不一定令人气馁。晚近二十年来，意识形态的大景观已大大改变了。 自1971年的林彪事件以来，越来越多的中国人在重新思考为什么中国在政治上是如 此不幸。到1978-79年民主墙运动的时候，已有一小伙人倾向于认为，多元民主制这 种政治制度可以提供负责任的和有效率的政府。到1989年春，这种信念无论还有多 少模糊之处，显然至少已广泛流行在都市民众之中了。 从1976年的四五天安门事件起，当代民主运动一直利用当局的民主招牌来反对当 局。这层保护是相当薄弱的。很多用马列主义来为出版自由和政治竞争辩护的党员 在高压时期被开除出党。然而这一类呼声赢得了社会上的支持，而且很多留在党内 的人似乎也深受这种呼声的影响。此外，海外的民主运动正在更深入地探索人权和 多元政治对中国文化传统和未来发展的意义。台湾经验也表明民主思想是有可能在 大陆扩展和加强的。 尽管当今中国人的意识形态可以为、甚至已经在为民主在中国的制度化提供适当 的空间，但它并不能保障民主制度化的成功。民主制度必须表明它能解决中国人求 生存的问题，否则它就只是在理论上富有吸引力而已。 二、国家安全问题 第二种理论认为，对外战争和内战常常使民主体制失败;而百余年来，中国领导人 和中国人民时常觉得国家安全受到或英法、或日本、或美国、或苏俄的威胁。固然 ，民主制似乎可以有效地进行对外战争，有时也能经受起内战的考验。但中国的经 验证实，战争环境是不利于民主制的建设的。 就这一点论，中国的民主派人士应感到欣慰。中国当前的国际环境是百五十年来 最和平的，而且这种环境一时不象会突然发生变化。社会动乱是可能的，上层权力 斗争几乎是肯定的。但不大可能发生内战。只要军队保持统一，任何一个派别都无 力发动内战;而军队大概不会崩裂，其原因将在下一点即第三点详论。 至少在中国民主派掌权并建立起强大的民主制度之前，他们对国际安全和国内安 全是无能为力的。所以这一方面他们虽可以感到鼓舞，却无法有所作为。 三、军阀主义 一般认为，军人干政由于摧毁了文官政府，因而有害于民主。中国初期有几次民 主实验的失败，就与军事政变和军阀主义有关系。国民党治下民主的失败，与蒋介 石政府越来越依赖于军人不无关系。共产党虽说是“党指挥枪”，但我认为在一种 重要的意义上，毛泽东的权力来自他独自对军队的控制，所以他的政府也是准军事 的政府。 很多人认为军事政变和军事割据在今天是可能的。我的看法不同。首先，中国没 有拉丁美洲那种军人统治的传统，也没有那种使老百姓、文官和军人本身认为政变 具有合法性的“监护制”。其次，中国军人看来不大情愿自己来负责解决中国的政 治问题和经济问题，他们也不以为自己有什么解决的办法。第三，中国的军官队伍 极其庞大，因而很难组织一场军事政变而不走漏消息，也很难在事前事后避免因嫉 妒等原因产生军队内部的反对派。 第四，历史上，促成军阀割据的一个重要因素是列强的势力范围。虽说与某种常 见的偏见相反，列强在当时是尽量支持国民政府、尽少支持地方军阀的，但是，各 国利益范围的存在本身，以及其他外国势力所导致的国民政府的削弱等等因素，都 有助于军阀势力。显然，这一历史因素如今不复存在。 最后，也是最重要的一点:中国人民解放军通过它在老人帮和政治局的直接代表， 如以往的毛、林彪、叶剑英，如今的邓、杨尚昆，已经对党的中心政治施加了足够 大的影响。邓、杨之后，中国不再有这一类在党和军队里同样深有根基的人物。不 过，将来的军队首脑多半会共同推举出几位老资格的退休军官正式或非正式地进入 政府的决策层，以传统的方式代表军队的利益，而不是采用直接掌政的方式。 军队的利益究竟是什么呢?军队的使命是保证国家安全。而在邓的时代，中国军队 又不断增进了其职业化程度。就此而论，军官们看来最关心政治稳定、经济发展和 技术升级。至于如何达到这些目标，军官中大概存有分歧。但我见到过的较年轻的 军官似乎都赞成改革，即使改革要求放弃传统的社会主义观念也在所不惜。如果民 主化能促进稳定和改革，他们没有理由会反对民主化。 那么，历史的教训应该是:民主派人士必须设法使军人不介入政治。而最能实现这 一点的，是一个合法的、强有力的文官政治体制，无论这个体制是不是民主的。象 第二点一样，这一点也不提供直接的行动指南，但也同样不是令人气馁的。 四、政治文化 经常有人提出，中国的政治文化不容忍冲突，期求权威，强调对个人的忠诚从而 使私党林立并反过来使民主体制无法运作。总而言之，中国的政治文化不利于民主 。这种看法在中国民主派自己那里也是常见的。 我们越是了解十九世纪末二十世纪初中国人的政治行为，我们就越觉得流行的看 法是没有根据的，即认为中国各阶级都天然不会在公开竞争的公众领域里组织自利 的行动。其实，把民主的失败归因于文化在逻辑上就有困难。我们同样可以争辩说 ，文化在很大程度是制度的产物。行不通的制度产生失望的文化。选举时不能或不 敢提出主张，或选上的官员没有权力，人们自然就不会认真对待这种表面文章的选 举。立法机关令出不行，立法委员们自然就不会认真工作。假使早期的民主派人士 曾能使民主制度化，就会产生出一种较为民主的政治文化来。 无论如何，中国今天的政治文化已和本世纪初大不相同了。由于社会发展和经济 发展，由于教育和大众传播媒介的普及，由于中国政治制度对社会的深刻渗透，由 于政府政策对社会的广泛牵动，中国的普通公民对政治较从前大为了解和关心。由 于几乎涉及到所有家庭的文化大革命，中国人已不象从前那样买权威的帐。从初步 收集到的材料看，至少有一些民主政治文化的特征，在今天的中国比在以往的中国 要普遍些，例如对权威较为漠视，能容忍差别，在作决定时愿意遵守程序规则。 文化问题，也是眼下民主派只能谈论而无可为之的一个因素。同样，他们在这方 面也没有气馁的理由。 五、发展水平低 建立民主制需要一定的发展水平，这一理论是广泛同意的。不过，发展水平在何 种程度上影响民主的建立是有争论的;再则，建立民主制所需的起码发展水平大概并 不很高;而且，二者之间的关系也可能不是直接的、线性的。当然，中国曾这么穷， 发展水平这么低，恐怕无论怎样也难建立起民主制来。但是，用发展水平之低来解 释中国无法建立民主制，讲到过去只有部分的解释力，预测将来则几乎没有意义。 发展水平和民主制的关系可以分成几个方面来说。 最明显的一个方面是广大的人口教育水准太低，太贫穷，从而难以对政治热心。 所能存在的一点民主只是精英民主。但这一点无法解释为什么民国早期那些有限的 民主建制不能很好地发挥作用，也不能制度化。从历史上看，很多国家的精英民主 是迈向充分民主的一个步骤，因为在群众参与之前，精英民主先把政治竞争的机制 建立起来了。 第二方面是，发展程度低的国家面临紧迫的发展问题，受不了民主国家在决定政 策时的那种纷争和缓慢。但专制制度在指导发展时是不是更有效率，是大可疑问的 。国民党政府和共产党政府在限制民主时，以上想法在某种程度上可能真是他们的 动机。但这一论据无论如何对早期民国政府是不适用的，因为政府在那时甚至不曾 试图以国家引导的方式来发展经济。 第三方面是市民社会的孱弱。在某种程度上，民主依赖于独立社会力量、社会团 体的存在，他们要求参与决策，并且有充分的财力和其他力量来迫使政府尊重那些 保障他们得以参与决策的政治规则。就此而言，正是当这些社会力量起而保卫民主 程序的时候，民主才得以制度化的。这些力量在落后国家是软弱无力的。这一论点 颇切中清末民初的情况。 无论以上三个方面能为中国的过去提供多少解释，中国今天的社会经济已获得了 长足的发展。与其他一些可谓成功地实行了民主的国家相比，中国的人均产值已高 于这些国家的最低人均产值。而以联合国建立的人类发展指标来衡量，中国是位居 中游的，而位居同等水平的很多国家是施行民主制的。对于政治分析来说，这一发 展指标比简单的人均产值更有意义，因为人们公认，地域之间的流动性、大众传播 媒介的覆盖广度、组织参与和经济参与的程度、政治信息的传播程度、政治兴趣的 高度及其他公众态度，这些都是发展程度借以影响民主建设的中间环节。 这里所论的第五点对民主派的实践也没有多大指导作用，因为他们象别的中国人 一样已经把发展本身当做一个目标并在为之努力。然而，我们可以就这一点的检讨 再次看到，以往的失败并未注定将来会发生什么。 六、农民大众 有些中国人认为在一个以农民为主体的社会里不容易甚至不可能建立民主。这种 讲法和上面的第三点、第四点和第五点可能重复。但它有时具有一种特别的意义， 那就是认为农民是反都市的、排外的、信仰权威主义而反智的。如果让农民这一人 口主体来投票，他们会投票反对自由主义、都市化和竞争机制，他们会利用他们的 民主通道重新回到专制上去。 这种看法是很难站住脚的。在几个民主运作良好的国家里，有着大量的农民人口 。在近代中国历史上，农民和民主的失败也没多大关系。何况，比较起这种论调所 描绘的来说，中国今天的农民是较为现代化的：从识字、流动性、工业化和都市化 来说都是如此。我的同事M·Cohen坚持认为，他们应被称为农工而非农民。事实证 明他们有能力在村镇范围内依照简单的民主建制活动。他们有很多机会接触大众传 播媒介，对全国范围的市场起伏相当敏感，也非常了解全国性的政策对他们的直接 影响。看起来，如果他们有机会在真正的选举中投票，他们多半会选出能了解和代 表他们利益的人来。 当然，城乡之间在政治和经济上都存在着矛盾。农民由于制度的民主化而对政策 施加的影响，对某一部分都市利益是不利的。中国的民主派人士大半来自城市，他 们可能会担心这种不利影响。然而，农民对政策具有强烈的兴趣这一事实对民主的 制度化是一件好事，不是一件坏事。 对这第六点的思考的意义在于，中国的民主派人士必须乐见其他的社会团体从政 治体系的开放获得好处，即使眼下只有他们自己在为这种开放作出努力。 七、宪法及制度上的缺陷 人们可能会争辩说，中国以往的诸宪法未能实行，原因是它们设计得不好。但对 中国的多数宪法来说，这种论点很难从历史记录得到支持。在多数情况下，宪法的 失败与其说宪法设计不当，不如说政治家们没有把宪法当一回事。 事实上，虽然中国的诸宪法往往很不一样，但它们多数都是相当不错的。1923年 和1946年的两部尤其受到法学界的褒扬。台湾的经验已经表明1946年的宪法具有相 当的力量，新近的修宪也是针对临时条款而不是针对宪法本身的。中华人民共和国 1954年和1982年的两部宪法互相之间很接近，而与1923年和1946年的宪法则相当不 同。但中华人民共和国这两部宪法就纸面上说同样提供了一套可以把中国推向民主 的制度:从地区到全国范围的逐级上升的四级人民代表大会行使人民的主权。妨害这 两部宪法发挥其潜在的民主性的，始终是中共对政权的实际控制，而这一控制在这 两部宪法里都只间接地提到。 对中国现在的民主派来说，这一节说明，就我们所知，中国的宪法传统为建设民 主制提供了一个相当良好的出发点。过去并没有造成什么显著的错误让我们在将来 要格外小心地加以避免。既然过去的中国宪法都不曾实验过联邦制，那么我们今天 无法得出结论说那是行不通的，同样也无法下结论说那是必需的。看起来，最现实 的途径是在中华人民共和国宪法的基础上建设民主，以人民代表大会的主权和宪法 中强有力的权利条款为核心。不过历史并没有告诉我们什么宪法是肯定不适合中国 的，或什么宪法在抽象的意义上是最佳的，因为中国从来没有真正实施过宪政。 八、民主派的道德破产 很多研究中国历史的学者认为中国民主的失败是因为参与民主的人们滥用了民主 。颇为相似的是，今天有不少民主派人士认为民主运动之所以这么弱，是由于民主 运动的成员们未能联合起来，未能适当地处理基金，未能形成有吸引力的形象，等 等。 但这种论点有点象上述的政治文化论，只是其范围较小。我们实在很难区分哪些 是原来就有的道德弱点，哪些是由于搅进了不灵光的制度才引发出来的弱点。而且 ，有些行为被当做道德上的失败，而它们在实际运作的民主制下其实是良好的、具 有竞争性的、民主的行为。 在对这一点加以反省的时候，我们经常会被挤在两种相互不调和的真理之间。一 方面，象卢梭所说的那样，民主制要恰当地运作起来，就必须按人们事实上是怎样 ，而不是象他们应当是怎样来对待人们。但另一方面，普遍的道德败坏会危及无论 哪一种政治制度。神秘难解之处在于:如果一种体制有效力，那它在各方面都有效力 ，包括在道德方面;反过来，在它失效的时候，它会在各方面同时失效，包括在道德 方面。道德沦丧是体制整体失败的一部分，这一事实并不意味提升道德是建设制度 的一条有效通道。 对于现实来说，人们在这第八方面也没多少可作的事情。我们可以愿望和呼吁人 们遵守道德，可以通过监督和奖励机制加以鼓励;但很难认为可以通过道德行为来解 决民主的制度建设问题。 九、精英交易论 这一理论是在与前面的几种理论不同的层次上分析问题的。它关心的不是建立民 主制的外部条件，而是考查政治精英的互动通过哪些方式造成了体制的成败。这种 理论要求我们考查袁士凯、蒋介石、毛泽东等领袖人物，看看他们自己认为其政治 利益何在，并且弄清楚为什么会是这样。 这种理论提供的图景大致是这样的:中国起初是一个帝国，后来分裂了，于是留出 了空间，使一些军人精英和平民精英得以在相对薄弱的、地区性的社团中建立起他 们自己的权力基础。因为帝国不是逐步进化而是一下子分崩了，所以没有建立起游 戏规则来。民主实验一开始是大家都同意的，这是由于西方政治的示范，也由于军 人精英认为采取民主制可以使他们的统治取得合法性，而平民精英则希望通过民主 制分享较多的权力。然而，一旦新体制建成了，军人精英便看不出与通过选举上来 的人分享权力有什么好处了，而平民精英则缺乏财力或其他的资源来强行分享权力 。 这类分析在关于民主政府的过渡的研究文献里是屡见不鲜的。如果从现行的制度 进化而来而不是在旧制度崩溃的瓦砾上建立起来，民主制度会是更为牢固的。它越 是渐进而来，它就越是有效力。如果它有利于所有的或大多数的社会势力和政治集 团，它就较易制度化。由温和的、善于妥协的人物来领导，它就较容易存活。 不过，在这一方面，民主派人士眼下也没有很多可作的，因为在目前和可见的未 来，中国的政治命运有赖于很多他们无法控制的大势力。 这篇文章最终没有提出一个单一的结论。民主不曾行得通，但很难把这种失败背 后的原因分条析缕地确定下来。我们讨论了好多条经验教训。看来，民主的失败是 多方面的原因造成的。 不过，历史的反省应能使为中国的民主派人士更有信心地继续奋进。中国过去很 少有人希望有一个民主制度;今天很多很多人怀此希望。早些年，极权政府似乎更有 希望解决中国的紧迫问题，即软弱和分裂的问题;今天最紧迫的问题，即专制和停滞 ，看来却要由民主来解决。过去，政治体制缺乏权威，缺乏行政能力;今天中国有一 个庞大而有力的官僚体系。当今政府的合法性受到质疑，但它的很多制度程序看来 还是可以被接受的。所以，情况已经发生了变化，而且是朝着有利于民主的方向。 历史没有提供保证说只要尝试民主，民主就会成功，但也不能从历史得出结论说， 过去的失败表明中国不适宜建设民主。令人遗憾的倒是，一旦民主稍具规模了，民 主力量应当怎样使民主制度发挥作用，历史的记录所提供的实际指导是相当贫乏的 。□