简论中央与地方关系的经济化 ·穗 生· 引 言 根据中华人民共和国宪法的有关条文,中国是一个统一的多民族国家,所有的政 治权力集中在中央政府,地方政府虽然负责当地的政治经济发展,但却没有宪法赋 予的自治权力。地方党政主要负责人均由中央任命,而不是由当地直接选出。中央 与地方的关系以集中统一领导为原则。 然而,建国以来的历次经济分权运动,尤其是过去十几年经济改革过程中扩大地 方自主权的结果,却大大增加了地方政府的经济实力,削弱了中央政府的实际控制 力,由此而形成了一个类似于联邦制国家的经济格局。地方政府,尤其是地处沿海 的富庶省区或位居战略要冲的省区,已经形成了一种所谓尾大不掉的情势。它们具 有自己独立的经济政策。中央政府不仅常常奈何它们不得,还要有求于它们的经济 和财力支持。它们也倚仗这种位置而与中央政府就各项影响其地方利益的政策讨价 还价,与中央分庭抗礼。这实际上类似于许多联邦制国家。然而,中国大陆目前这 种经济结构没有一部联邦宪法的保护。地方的经济权力虽然正在增大,但是这些权 力不受宪法的保证,在理论上是可以被中央政府回收的。因此,中国目前中央与地 方的分权关系可以被称之为一种没有联邦宪法的联邦制。本文旨在分析这种格局的 形成及其变化前景。探讨实行区域经济自治的可能性。 集中统一经济关系的特征 中国大陆过去几十年里的中央地方关系类似于一种家庭结构。中央政府是个大家 长,地方政府是其儿女。这种集中统一的家庭结构具有下列几方面特征。 第一,中央政府作为大家长负责全家的福祉,并安排国民经济的总体发展。这种 责任通过各种中长期(五年或十年)计划以及年度计划而体现出来,地方政府作为儿 女协助家长完成国民经济发展任务,具体执行各项中长期和年度计划。换言之,家 长是决策者,儿女是执行者。 第二,家庭的财政、商权、人权、工权都集中统一掌握在大家长手中。家长全盘 控制家庭收入,再分发给儿女使用。儿女的大宗基本建设支出必须征得家长的首肯 。所有关系到家庭生计的经济活动都由家长统一安排。 第三,家长力图公平对待每一个儿女,不致出现贫富悬殊。有的儿女地处丰裕地 区或因为历史原因生产能力较强,有的儿女天生不足,收入不敷支出。家长便承担 起调济贫富的责任。 上述三方面家庭式经济关系特征始终存在于中央与地方的关系之中。即使改革期 间的分权也只是类似于家庭内部的分权,诸如“财政分灶吃饭”、“承包制”等, 连语言都是家庭经济的语言。 中央政府控制地方政府的主要方式 中央地方关系的上述集中统一特征是如何产生的呢?家长与儿女的垂直经济关系靠 什么手段维持的呢?换言之,中央政府是用什么方式控制地方政府的呢? 从建国以来的实践看,中央政府主要依靠三方面的手段控制地方政府,维持集中 统一的经济关系。这三面手段是意识形态、组织纪律和资财控制。下面具体分析这 三种控制方式。 1,意识形态 意识形态手段在一些西方学者的著作中也称之为规范性手段。它的作用力取决于 作用对象的虔诚与信仰。在中国大陆,中央政府通常运用的意识形态工具主要内容 有两方面:一是全国人民利益一致,党中央和中央政府代表全国最高利益;二是全 国各民族各地区的政治经济统一是全国人民的愿望,地方割据将导致国家的分裂。 这两方面的意识形态内容在中国大陆具有相当大的作用力。尤其是在建国初期, 广大人民群众在党的领导下建设社会主义的热情十分高涨,对党中央的领导坚信不 移,各级人民政府当然坚定不移地服从中央政府的领导,不可能搞地方主义,追求 利益。此外,中国共产党在大陆的胜利结束了数十年的地方军阀混战和割据状态, 人们对于“旧中国”的分裂状态仍然记忆犹新,当然也不允许地方势力卷土重来。 正是在这种情况下,意识形态成为中央政府控制地方政府的重要工具。一九五零 年代的意识形态口号“全国一盘棋”,“统一领导,统一经营”等为各级地方政府 普遍接受。在国民经济整体的棋盘上,地方政府只是一颗棋子,听凭中央布局。中 央也一再号召地方政府要有“全局观念”,将其“局部利益”服从于“全局利益” 。这种意识形态显然具有很强的号召力。 2,组织纪律 组织纪律作为一种控制手段在一些西方学术著作中称之为强制性手段。它依靠惩 戒不服从者而发挥威慑作用。在中国大陆,组织纪律工具主要通过共产党的组织系 统使用的。共产党在大陆是执政党,并经过长期的战争环境和秘密斗争,因而建立 起了严格的组织纪律去约束其党员及其基层组织。 组织纪律工具主要通过两种渠道发挥作用:一是党对政府主要负责人的人事控制 渠道,二是党的科层组织结构及其民主集中制原则。在中国大陆,无论是在党的“ 一元化”领导时期还是“党政分家”时期,地方政府的主要负责人都是由党中央任 免。这种人事任免权力是使地方政府服从中央政府的重要工具。此外,共产党的组 织结构具有科层化的特征,与各级地方政府平行建立有同级党组织机构。这些地方 党组织的主要功能是保证和监督同级政府的工作。它们直接对其上级组织负责,实 行民主集中制的组织原则,坚决贯彻执行上级党组织的政策决定。“下级服从上级 、全党服从中央”,任何违背这项原则的党员干部,都会受到党纪的惩罚。 3,资财控制 资财控制在西方学术著作中被称之为犒赏性手段,它利用对于资金和物资的控制 权,犒赏那些与中央政府保持一致的地方政府。所以这种手段是一种物质刺激手段 。在中国大陆,中央政府通过计划经济渠道,集中控制了物资供应和财政预算权力 。地方政府的基本建设投资以及财政收支都要由中央政府审查批准,中央政府对资 财的这种集中统一控制使其有可能运用物质刺激手段调动地方政府的积极性,完成 国民经济计划。 运用对于物资分配和财政预算的控制权实行物资刺激主要通过扩大地方政府物资 财才政自主权的方式。这实际上是一柄两刃剑,它一方面可以调动地方完成中央计 划和贯彻中央政策的积极性,另一方面也有可能削弱中央政府的控制能力。偶尔使 用这种手段通常可以达到前一方面效果,但如果这种手段使用得太经常,或者成为 唯一的手段了的话,它就成为侵蚀中央与地方集中统一关系的工具了。 中央地方关系的经济化 上述三种控制手段在人民共和国的历史上都发挥过重要的作用。但是在不同的时 期,不同的手段起着不同的主导作用。经济改革之前,意识形态和组织纪律是维系 中央与地方集中统一的最主要手段,利用资财控制所实行的物质刺激只是偶尔用之 ,例如,一九五七年及文化大革命中由于各种原因而实行过的地方分权,以调动地 方积极性。但是这些物质刺激性质的地方分权政策很快有都被重新集权政策所代替 。意识形态和组织纪律仍然起着主导作用。 然而,过去十几年的经济改革中,意识形态和组织纪律的作用相对削弱了,开放 市场竞争的重要结果之一是经济利益的多元化发展。经济发展水平不同或者地理位 置不同的省区逐渐意识到了各自不同的经济利益,因此不再轻易放弃自己地区的利 益而服从“全局利益”了。与此同时,在改革思想指引下,中央政府也不再轻率地 运用意识形态和组织纪律手段硬性约束地方政府了。在这种情况下,物质刺激作为 一种经济手段得到了越来越广泛的运用,地方和经济权力也随之不断扩大。 当意识形态和组织纪律的作用削弱而物质刺激作用增强之后,中央与地方的关系 的政治色彩淡化了,或者说经济化了。中央政府的政策必须考虑到地方政府的经济 利益,否则,中央政策就很难得到贯彻落实。市场经济关系在一定程度上侵入了中 央地方关系之中。中央与地方各有自己的经济利益。中央希望地方政府全力实现中 央的政策目标,诸如保证中央财政预算收入,控制通货膨胀等。但是地方追求的却 是本地区的经济发展,诸如地方投资的增加等等。中央与地方的这些经济目标常常 是相互矛盾冲突的。地方盲目的投资增长显然会破坏中央控制通货膨胀的政策目标 。地方利润或者财政留成比例的提高也会减少中央财政预算收入。在这种情况下, 中央与地方的经济关系只能通过互相间的协商谈判决定,各自在考虑自己利益的同 时顾及对方利益。这种协商谈判的结果使中央与地方的关系具有了契约合同关系的 某些特征。无论是财政包干、外汇分成还是企业承包都是契约合同关系的具体形式 。包干基数,分成比率反映了协商谈判的结果。 契约合同关系及其主要形式 中央与地方关系经济化之后的契约合同关系可以用各种形式表现出来。以财政关 系为例,改革以来曾经有过三种不同的形式。 第一种是在广东福建沿海经济地区实行的财政“大包干”形式,亦即“划分收支 、定额上交(广东)和定额补助(福建)”的体制。地方政府只要上交一定数额的财政 收入,余额全部归自己。这种契约合同形式保证了中央政府的固定财政收入又减少 了中央政府监控地方的费用,同时保护了地方的利益。 第二种契约合同形式是在京津沪三大城市实行的“总额分成”办法。这基本上是 改革前财政关系的延续。按这种分成办法,地方负责组织的总收入与总支出挂钩, 以地方财政总支出占地方总收入的比例,作为地方总额分成比例,地方按此比例分 得财政收入,一年一定。这种合同形式主要考虑的是中央财政收入,因为这三大城 市的收入占国家财政总收入的比重太大,中央政府不能放手让出部分收入。但是按 此合同形式,地方政府多创的财政收入不能归己,因此积极性仍然不高,中央政府 为了保证这一大块收入不致减少,监督费用也极高。 第三种契约合同的形式是在除广东福建和京津沪以外的省市区实行的“分类分成 ”办法。这种办法将地方财政收入分为固定收入、固定比例分成收入和调济收入三 大类。确定分成比例和补助定额之后,分级包干,一定五年不变。地方在这个范围 内,自己安排收支,自求平衡。这实际上是一种共担风险和共分收益类型的合同形 式。地方负责征收的财政收入如果减少了,中央和地方共同承担一定比例的损失。 收入增加了,二者共同分享增加的收入。这也是考虑到中央和地方两者利益的一种 契约合同形式。 这些契约合同形式的中央地方经济关系是在经济改革过程中逐步发展出来的。改 革初期只是在少数省区试点,一九八零年财政分灶吃饭的改革开始之后,已在全国 各个省区推广开来。 结 语 经济化的合同契约关系至今尚未建立在稳定的法律保证的基础之上。不仅许多合 同仍然是一年一定,而且五年一定的合同也仍然可能随时变动。无论是中央政府还 是地方政府,都常常不受惩罚地违背合同关系。要稳定目前中央地方经济化关系的 发展,必须从宪法上明确地方的政治经济权限,消除大一统式的集中统一体制。目 前虽然尚不具备建立联邦制度的条件,但是实行区域经济自治并且从法律上明确这 种经济自治地位显然可以作为第一步。契约合同当事双方都应该有相对自治的经济 权力,否则履行这些合同的责任永远不可能明确。□