东欧的民营化 据《经济学家》7725号《东欧企业》一文编译 ·方 舟· 一．目前东欧的经济状况 波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克、保加利亚和罗马尼亚这五个东欧国家，都已经选 择了市场经济的道路。目前保加利亚和罗马尼亚还没有把这一选择明确地付于行动 。另外三国，则已经开放了大部分物品的价格，大多数企业所持的国内货币已随硬 通货调整，大门已对外开放，关税亦已降低。 其结果是显而易见的。在华沙、布达佩斯和布拉格，货架上摆满了西方进口的货 物，街上到处是叫卖的小贩，小企业如雨后春笋般生长起来，西方的法律事务所、 咨询机构和会计事务所在这里开业的也颇不少。看起来经济景象颇为繁荣。 然而，用多数指标来衡量，东欧却处在漫长而严重的衰退之中。去年的国民生产 总值降了百分之八左右，今年看来还将是这样。通货膨胀甚高，对经济生活具有毁 坏作用。失业率在迅速升高。世界银行预测，东欧的人均产量大概要到一九九六年 甚至更晚才能恢复到一九八九年的水准。 这些情况的出现，很大程度是因为东欧与苏联之间的贸易大体已经崩溃，同时苏 联所供的石油的价格已与国际价格取齐。而西方的投资者，到东欧看见工人的士气 低落，厂房的设备破陋，大摇其头。外资虽在增加，但增幅比预期的要低。 东欧五国的情况分别来看大致是这样的： 波兰的通货膨胀率今年预期为百分之八十。国营企业仍在强烈地要求增加工资， 罢工不断。政府预算赤字极高。一再爆出的贪污腐化的丑闻有导致改革陷于停顿的 危险。 在民营化的努力方面，波兰现已卖掉或租出了六万家国营公司和商店，其中三分 之二属零售、销售和运输部门。整个民营部分也许能占到国民生产总值的百分之四 十。四月份建立了华沙股票市场，一周开市一天，现有七家公司注册。波兰推行民 营化的手段包括拍卖、出售经营权、合资、卖给外资。四月份，政府公布了整体民 营化的计划。 捷克今年一月开放了各种物价的百分之八十五，此后又陆续开放了一些。民营企 业现在仍只占国民生产总值的百分之二。在民营化方面，捷克政府拍卖了六千家国 营企业商店，另有一万一千家不久将予拍卖。大企业的民营化却进展缓慢。现在的 计划是在明年年初通过发放凭单的办法整体地推行民营化。 匈牙利早在共产政权倒台前就进行了一系列经济改革，允许民营企业的存在。如 今民营部分约占国民生产总值的三分之一。多数物价已经开放。匈牙利吸收的外资 也大于其它东欧国家，大约有十亿美元。但它的外债也最重。匈牙利现行的民营化 速度缓慢，如何推动这一变革，政府内意见严重分歧。 罗马尼亚去年底开始经济改革。房租、能源和许多基本物资的价格仍是固定的。 贸易仍受控制。政府给予农工小片的自留地。八月份通过了一项雄心勃勃的民营化 法案，但至今尚没有卖出任何一家企业。注册在案的有五万家民营企业，多数是一 两个人经营的服务业。 保加利亚今年二月开放了物价，只有十三种基本食品和公共交通除外。政府面临 的大问题是自己的预算赤字太高，去年占到了国民生产总值的百分之十三。如果不 大幅降低，难免导致通货过度膨胀。注册在案的民营企业去年底是两万，现已超过 十万家，但多为极小型的。民营化在计划之中，但还未通过相关法令。 二．关键是所有制 早在共产党统治的时代，就有一批一批的东欧经济学家在悄悄研究市场经济的运 行方式，并为市场经济的魅力深深吸引。共产党倒台后，他们强烈地要求迅速全面 地建立市场经济体制，确信第三条道路是不存在的，认为脚踏两只船只会导来戈巴 乔夫式改革的灾难性的经济后果。然而，像大多数西方经济学家一样，他们低估了 从国营经济转向民营经济的复杂性。 现代市场经济的有效运转，依赖于一个多世纪以来逐步建立起来的体制和规则： 产权法、合同法及相关的法庭；财会审计制度；破产制度；税制；社会保险和失业 救济；劳工法；对银行和金融市场的监督。东欧各国的政府今天刚开始考虑到这些 问题。 这些体制和规则无法从西方的现成模式中直接引进，因为它们不是为从计划经济 向市场经济的转型而设计的。固然，我们有着成功发展的第三世界国家四十年来的 经验，例如限制政府的干预，开放贸易，降低并稳定政府预算，在教育、卫生和基 础设施方面增加投资。然而，东欧并不是这一意义上的发展中国家，它的工业化程 度已经相当高，而要把国营企业转化为民营，又需要极大规模的政府干预。 那么，改革应当从哪里开始呢?在东欧和在西方，关于改革顺序问题的讨论是整个 改革讨论中的一大重心。世界银行整理出了一份专家们多少可算一致的意见，其结 果差不多等于说，价格改革、贸易改革、银行独立、吸引外资、企业民营化、体制 改革、失业保险等等，必须同时上马。 在实践中，东欧政府则并不怎样关心改革的顺序，它们差不多只能随机应变，而 其结果往往是先对付比较容易应付的问题。我们看到，东欧各国政府都是先着手开 放物价，然后来控制应付通货膨胀。 然而，根本的问题是所有制问题。正因为这是最根本的和最困难的问题，所以推 进十分缓慢。何况，这样大规模的民营化是史无前例的，所有措施都带有实验的性 质。撒切尔推行的大规模民营化只涉及二十家公司，占全国生产增殖额的百分之五 ，而这一过程又依赖于一个现存的市场经济体系，一个建制最为完善的股票市场。 甚至智利在一九七三年到一九八七年之间的民营化的规模也只占生产增殖额的百分 之二十四，而且在很多情况下只是把企业交还给原有的产业主。而如今匈牙利的国 有企业是两千三百家，波兰是七千五百家，捷克是四千八百家，保加利亚是五千家 ，罗马尼亚是四万家。国营企业大致都占生产增殖额的百分之八十或百分之九十以 上。 前三个国家现在计划在一九九四年底之前把一半企业转变为民营的。但若按眼下 的步伐来推算，这一目标能在三十年之内完成就满不错了。经验表明，出售国营企 业极为繁难、费时、费钱。这几个国家的官员一致承认，没有产业所有者，市场是 无法正常运行的。然而谁也不知道该怎样在这样大的规模上把国营企业转到私人所 有者手里。于是，不少官员渐生犹疑，悄悄地转向逐步民营化的主张。民众的意见 也不一致。 但东欧国家仍如此强调民营化是有充分道理的。国营的企业没有动力去寻求明智 的投资、提高生产率、减少雇员、降低工资，它们倒是想方设法从国库中吸取更多 的资金，并用工资或奖金等形式把资本消耗掉。这在市场经济为主的国家中也是一 样的，只不过在那里有足够的民营企业作参照系，生产率和企业损失不难确定。 中央指令经济取消了企业的积极性，使它们对提高效率和提升企业价值没有兴趣 。但另一方面，中央的计划部门确定工资、投资和产出，从而多多少少能限制经理 和工人减损企业的价值。 取消中央计划后，企业确实增长了一定的积极性和灵活性。但由于企业既不是经 理的也不是工人的，如今在无人监督的情况下，经理们何乐而不增加工资和雇员， 甚至明目张胆地盗窃企业呢?结果是企业的迅速贬值。一九八九年共产党政府垮台后 所发生的“自发民营化”过程中，上述情况是极为严重的。从前的经理阶层，通常 是些共产党人，靠损害国有产业而迅速致富。这种不公正引起了社会的强烈反感， 政府迅速采取措施来制止这种“自发民营化”，虽然这种作法直到现在还远没有绝 迹。 尚在国家控制中的企业，则倾向于大量及长期从国家贷款。当国家减少或停止贷 款时，它们就在互相之间扩张信贷，形成巨大的三角债。巨额三角债使政府无法实 施破产法，因为一家公司倒闭就将牵连一大串公司同时倒闭。实际上，破产法倒常 常促使新经理阶层和工人们因前途多变而加紧截夺企业。由工人选出来的经理们更 不会想方设法减少工资支出从而得罪工人。波兰对提薪课以惩罚性的高税，有效地 控制了工资的增长。但这还不足以刺激投资。即使万事顺遂，投资也是件冒风险的 事。更何况在东欧，经济衰退，又面临破产和民营化的前景，长程投资简直是件壮 举了。 在国有与工人自治之间摇摆不定，已使不少企业走向解体。 要使企业提高效率，赚取利润并长期健康发展，就需要有关心这一切的那个所有 者，也就是共产党一向攻讦的“资本家”。此外，一群私有股票的持有人也可以发 挥这一功能。 三．民营化过程中的困难 理解到这一点，东欧各国都极为支持民营企业。据统计，波兰现在有一百二十万 家民营企业正式注册，提供两百七十万个就业。百分之七十的零售业现在在私人手 里，国营商店也多已卖给租给了商店职工。捷克也开始这样作。匈牙利则因为关于 产权的争论而不能使这项工作展开。 合资企业也在迅速增加。波兰现有四千家合资企业，捷克一千三百家，罗马尼亚 两千六百家，匈牙利两千四百家，保加利亚三百六十家。不过，这些企业通常规模 甚小，有些只在纸面上存在而已。 出售中小型企业的工作也有些进展。波兰民营化部(所有权转移部)这项工作的负 责人说，现在的进度约每星期卖出二十家，通常是经地方政府同意后卖出企业的经 营权，还常常佐以五到七年的低价租贷。这种办法有点像国家批准的自发民营化。 更困难的是大企业。就是以最低的可能价值出售，东欧各国的人民也无力把所有 国营企业买下来。而除了那些大名牌厂，由外资包下来的希望是很渺茫的。极度的 乐观主义者，也不会认为一年能卖出二十家以上。 而要售卖，国家首先要把企业收回来，因为它们实际上已在经理和工人手里，只 不过没有法律程序认证而已。但被压得喘不过气来的政府绝对没有能力进行这样大 规模的重新国有化。认识到这一点，改革者们只好硬着头皮把很大一部分股权送给 经理和工人。这种办法在西方从来行不通，在南斯拉夫带来了灾难性后果。但若没 有经理和工人的合作，至少得几十年才能把企业一一卖出去。而那时候企业其实也 剩不下什么可卖的东西了。民营化的努力现在到处都是靠经理们制订计划。 即使有了经理的合作，要确认哪部分资产属于国家哪部分属于地方政府哪部分属 于企业仍是极为困难的。更何况，不少东欧企业是“减值企业”，即按照国际价格 标准，它们消耗的原材料比它们的产品更值钱。这类企业再降低工资减少雇员也无 法产生利润。据估计，波、匈、捷三国约百分之二十至二十五的制造业属于这一范 畴。捷克的食品、烟草和皮革工业，匈牙利的钢铁工业，波兰的化学、水泥和有色 金属工业，大概也属这一范畴。但这些情况也只能估算，因为那里没有现代化的审 计制度。 很多企业刚刚开始确定资产，把它们划分为若干单位，希望各单位能独立支撑下 去，形成某种集团公司的形式。其结果将使有待民营化的企业数目大大增加。例如 ，捷克的大型机器制造厂，CKD，被划分为十八个单位，每一个单位都可以单独转变 为民营，实际上，有几个单位已在独立地与外商恰谈购股事宜了。 即使西方的买主决心要买某一家企业，并且肯花钱雇用国际审计公司来审计这家 企业的价值，所得的结果也多半只是猜测。而这一过程会耗去半年时间和十万以上 的美元。同时，监督这些过程的国家机关实在忙不过来，而这些机关本来都是拼凑 而成的。波兰的民营化部只有两百个工作人员，匈牙利的国营财产局只有一百二十 人，捷克的民营化部则不过六十人。他们所能作的最多不过是否决那些太过张狂的 侵吞。而批准任何一项交易又都可能引起政府官员、地方政府或工人的极度不满。 一个一个地售卖企业，证明是相当困难的。匈牙利的外债最高，因此尽管急于民 营化，政府仍决心尽可能把企业卖出好价钱来。而这两个目标看来不可能同时达到 。国家产业局共有二千一百八十个企业有待转变为民营，其中一半应在一九九四年 底前售出。但到现在，还只有两个是被买断的，其除有几百个只是吸收了私有股份 ，通常是外资的股份。每一桩交易必须由一个十一人以上、包括议会内各党派代表 的小组批准，这使交易更难以作成了。如果进行得顺利，二十家最大最成功的国营 企业中，到今年底，可望卖出去三家。 为了加速民营化，国家产业局现在计划，越过现有的经营者邀请局外人直接投标 ，同时允许八百家雇员不超过三百人的公司直行卖出企业，只要该公司已由某家得 到批准的西方审计公司结清帐目。 下一步究竟怎么办，匈牙利政府内部意见分歧。越来越多的人主张政府应更积极 地行动，改组或关闭损失最重的企业，向那些有机会存活的公司投资。但是，到目 前为止，政府里还没有人愿意采取反对党自由民主党的建议，把企业白送给公众。 而波兰和捷克却愿意作出这种尝试。 四．波捷两国的整体民营化方案 东欧最激进的改革者们从来就主张大规模地把国营企业白送出去。当自发的民营 化带来明显损害，而售卖企业又恼人地缓慢，这种本来看似学院派的主张渐渐变成 了政治家的优先考虑。说到底，国营产业本来就是公众的。而更要紧的是，这一方 案看来肯定能解开企业与国家的盘根错节的联系。 经济学专家们设计了很多种方案，各有各的道理，显然，没有哪种方案是完善的 。在实践中，无偿分配可谓是一场大赌博，是用背水一战的作法来解决一个令人绝 望的局面。 经过一年的激烈辩论，波捷两国即将实施无偿分配的政策。 波兰的方案得到西方专家的更广泛的支持。根据这一方案，政府将建立五种到二 十种基金会。数百家国营大企业的所有权都将交到这些基金会手里；而这些基金会 的股份，则无偿分给波兰所有成年人。从根本上说，这类基金意在模拟发达市场经 济中的集团投资。同时，政府也希望通过这类基金会，公民能够积极地行施所有权 ，不单单买卖股份，而且要引向重建、合并、扩张和关闭这个或那个企业，即通过 股份的买卖建立起市场秩序来。 这些基金会名义上由波兰的董事会控制，实际上则由西方的基金管理会经营。明 年年初，大约四百家大公司将转到这类基金会手里，它们占波兰工业出产的百分之 二十五，工业就业的百分之十二。每一家公司的基金中，三分之一集中在某一个投 资基金会里，以使这个基金会能取得有效的控制；百分之二十七将平均分配到其它 那几家投资基金会；百分之十无偿给予雇员。剩下的百分之三十控制在政府手里， 而政府将严格保持为消极的股份持有人，直到它的份额能够转交给一个国家退休金 基金会。每个波兰成年人将从所有基金会得到同等数量的股份，但是在一九九三年 夏天之前不得交易股票。到那时，各个基金会运作的成果应较为明显，因而股份交 易可望较富合理性。 各基金会可以自由借款，发行新股，在波兰国内增加投资。外国人和波兰人都可 以购买这些股份。政府希望设立这些基金会将加速把企业卖给外资的过程，因为外 国投资者会觉得与西方的基金会管理者打交道要比与波兰官僚打交道容易一些。 然而，还有很多细节需要确定，而细节正是成败的关键。首当其冲的是，波兰政 府能不能找到足够的西方专材来管理这些基金会?基金会的运作本来就是件极为复杂 的工作，更何况鲜有西方基金会的管理者熟知波兰的情况。波兰人能不能容忍把这 么大的权力交给西方，也是一个大问题。西方管理者和西方投资者勾结赢利也确实 是可能的。波兰愿意支付这些管理者一份基本工资，其余部分则依基金会的成就来 定。但要确定基金的初始价值就简直是不可能的。 最大的问题则是这些基金会的最终命运。眼下的设想是在五至七年后强迫变卖这 些基金会，大概最终是通过把企业的股份分配到基金会自己的股份持有者手里，但 这种做法可能使波兰丧失一次建立大金融机构的机会。另一方面，这些基金会可能 变得极有势力，影响面又极为广泛，乃至一旦出现了毛病，可以挟持政府出面拯救 。及时变卖可以避免这样的危险。 捷克另有自己的方案。据设想，大企业的民营化将分为两波。十月底以前，选定 的一七七六家公司必须提交民营化计划。除了少数可以卖出的，其余的将纳入一个 以投资凭单为基础的分配方案。这些凭单将在十月份发放给所有捷克成年人，发一 份凭单象征性地收三十二美元，相当于一个星期的工资。 调查显示，有两千万人愿意以这一价格购买这种凭单。 明年一月，纳入这一方案的所有公司将在一次大拍卖中出售其股份，凭单所有者 将用手头的凭单叫价。这样的拍卖一直持续到所有的股票售尽为此。明年底将进行 第二波的拍卖，出售其它企业的股票。收购者一旦得到股票就可以自由买卖。 这一方案有不少反对者。他们说，这一方案没有为不景气的企业注入新投资，不 少企业有可能很快就倒闭，从而使股份制和私有制威信扫地。如果破产的规模太大 ，政府也许不得不收回成百的企业，以避免过高的失业。再则，股票这样分散，经 理将无法对产业所有者负责，结果会像自发民营化时那样侵夺企业。人们对大多数 企业的情况了解甚少，内线交易会大量发生。其实，在没有适当体制和法规的情况 下，股票交易本来就难以发展。而建立股票市场极为繁难，非假以时日不可。 这一方案的主持者则争辩说，民营化本来就不是积累资本，而是改变所有权；应 当为哪些企业注入资本，应该由新的股票持有人决定；政府不会收回破产的企业， 这些企业的破产和这一方案没什么关系，它们在国营条件下本已经破产了；至少土 地、建筑和设备还可以拍卖给能够善加利用的企业家；从一开头就已经警告凭单持 有人，他们花了一点点钱来参加一场冒风险的活动，而不是被送上手一份津贴。至 于股票市场的阙如，回答是说，一开始的混乱是难免的，哪个国家都经历过；但在 千百万股票持有者的需求刺激下，市场体制、审计、经济讯息报导和法规框架都会 迅速建立起来。此外，股票也不会过份分散。很多经理和工人会购买本企业的股份 ，结果就如同工人买了下自己的厂子。这种所有形式不是最好的，但此国有实在是 好得太多了。 捷克方案的优点是它能迅速地实施，而且不需要仗仰外国人。波兰方案的优点是 它更接近在西方行之与效的集团所有制形式。两者的风险都不小，而且都可能由于 国内的政治反对而被中止。 但是，这些措施是正确的。波兰和捷克同时还将继续实行把企业一个一个转化为 民营的努力，及售卖给外资的努力。然而，单纯依赖这些传统方法，民营化得要几 十年才能完成。这样的速度只会使民营化失败。瓶颈必须冲破，整体民营化值得一 试。□