论组织章程、体制、效率和制衡 ·李兆阳· 章程的组成 大多组织的章程都包括如下部分：总纲，成员的权利和义务，组织架构和权责界 定，领导人权力的产生和免除。西方一些组织的章程还有序言部分。而这些组成部 分的主要功能有两种：对外和对内。事实上每一部分都兼有这两个功能，只不过有 主次之分罢了。 序言、总纲是对外界群众的号召，好的总纲领可以使读者产生亲切感和激情，可 以唤醒人们沉睡的心灵，可以激发人们对美好理想和本组织的向往，但又使人们感 到这是通过大家的共同奋斗完全可以实现的理想、纲领或宗旨。序言、总纲也是对 内部成员的宗旨，崇高的宗旨每时每刻都在鼓舞着每一位成员为之而奋斗、牺牲、 折腰，她可以使千万人变成英雄，使奴仆变成革命者。 成员的权利和义务设计得好，对外可以吸引更多人加入，对内可以保留住已有的 成员。 如果说宗旨是组织的灵魂，那么组织架构则如同骨架，而权责界定则是对这骨架 各部分在功能上的分配，组织架构和权责设计的科学与否则决定着组织运作的效率 和平衡。显然，设计科学的组织架构既能发挥运作效率又能保持运作的平衡，而设 计不好的往往是顾此失彼。当然，不同功能的组织应有不同的设计。例如动物：飞 马腾空，全靠四蹄;龙蛇驾雾，肚肤已足。又如机器：汽车奔驰，则要四轮;飞机航 天，乃需两翼。在设计一部汽车时，设计师若只顾车的高速而不顾车的平衡，汽车 就会面临频频翻身的命运，结果效率毫无保障;反之，设计师若怕翻车而不让车跑， 安全有保障，但车子就失去了它本身的意义，充其量只能摆在博物馆里供人观赏。 同理，对一个民运组织来说，效率和平衡缺一不可。只顾效率高而不顾平衡，则易 跌伤，结果还是影响效率，甚至还有丧失组织生命的危险，实是欲速不达;只顾平衡 而忽略效率，则易后于形势的发展，则易被时代淘汰抛弃，因组织很难实现她的宗 旨和纲领，最终平衡也失去了应有的意义。 权力的产生和免除方式，决定着一个民运团体的运作是否民主，每个成员发挥自 己才能的机会是否公平，优秀的领导人才是否能被选用，领导人之间是否有适当的 制衡，舞弊行为是否能最大限度地被禁止，大权在握但不称职的领导人是否能被有 效而顺利地替换，都是设计时值得考虑的因素。权力的产生和免除设计的不合理， 会给组织带来不必要的各种人之间、架构功能间的冲突，会造成整个组织架构的瘫 痪。犹如一部机器，当失去功能的部件不能被及时取代时，整个机器就无法运转。 归根结底，权利的产生和免除仍是要关系到组织运作的效率和平衡。 事实上，组织架构或体制和权力的界定、产生和免除一直是大多政治组织中争论 的焦点。如政府组织中集权与分权架构之争，总统的直选与委选之争，民运组织中 委员会制与三权分立制之争。而两种观点对持的理由无非就是效率和制衡。一定程 度的高效率使组织宗旨有实现之日，适当的制衡可以防止最高当权者的腐化、专制 或独裁，可以使组织永远不与她的宗旨背道而驰。最终，两种观点所关心的都是组 织的宗旨和目标。而二者的关心又并非毫无理由。因此，要想使一个组织能在合理 的时期内和条件下实现她的宗旨和目标，在制定章程时，效率和制衡都有必要给与 认真的研究。 重在制衡那些使人腐化的权力 当我们设计一个高效率的组织架构时，只要把所有权力集中在中央，基本上都可 达到预期的目标，显然高效率的组织架构是比较容易设计的。但我们若要设计一个 既有一定效率又有适当制衡的组织架构，那就困难得多了。因为我们在设计之前， 首先要搞清究竟哪些权力需要制衡。否则，如果我们只是一味地制衡，结果可能是 造成一个毫无效率的组织。由于制衡的目的是防止当权者腐化，所以在制衡之前， 我们要搞清究竟是哪些权力使人腐化。人说“权力使人腐化”，但我们又不能不给 领导人一定的权力。如果说“绝对权力使人绝对腐化”，那么我们需要制衡的则是 任何领导人的绝对权力，特别是那些主宰组织和他人命运的绝对权力。 如果我们研究一下现代的一些专制组织，会发现有几种关键性的权力是一切专制 独裁野心家必须拥有的，如军权、组织人事权、财权、立法和司法权。其中最重要 的则是军权，“枪杆子里面出政权”，枪杆子外面保政权。一个国家具有上述所有 的权力，但民主国家的军权是国家化了的，其余则是分立的。一个武装革命性质的 组织，除社会性质的立法和司法权外，具有军权、组织人事和财权，加上军法和组 织纪律法权，形成一个高效率的一元化中央集权体制。在一个民主社会中的民主政 党组织内，除极有限的组织人事、财权和决策权外，几乎没什么其他权力可大争特 争，所以组织内几乎没什么权力斗争。 一个民运组织与政府组织不同，与武装革命组织不同，也与民主社会中民主政党 组织不同，但民运组织又有着上述每个组织的部分权力和性质，如它有组织人事权 、财权、有限的立法权和司法监督权，加上资料情报和决策权，唯独没有军权。政 府组织重在管理国家，革命组织重在武装扩张和夺权，民主政党重在政见竞争，民 运组织则既要管理组织又要扩展壮大组织，既要民主运作又要积极进取，有很大程 度的公开性，也有程度不大的保密性。因此，我们不能拿民运组织与任何上述其他 组织百分之百地进行类比。但由于民运组织的特有性质，民运组织的有些重要权力 仍需要制衡和限制，否则将会造成独揽所有大权者的腐化和变质。比如说，独有绝 对组织人事权的人可以任人唯亲、排斥异己、垄断组织;独有绝对财权的人则可用金 钱收买亲信和选票，可在必要时掐断组织的经济命脉;拥有绝对决策(或立法)和监督 权的人，则可立其所需，监其所恶。 当然，制衡的方法不外乎是在分权、限权、限期以及权力的产生和免除上下工夫 。 几种组织架构的比较 笔者曾研究了美国民主党、共和党以及中国一些政党的组织架构。他们都是委员 会制的组织架构，但美国两党的委员会制与中国政党委员会制最明显的不同之处， 则是名称，几乎所有中国政党的最高委员会都称为中央委员会，而美国两党的最高 委员会则称为国家或全国委员会。与中共和国民党相比，美国两党除在国家委员会 下设立一个执行委员会和法律、财务顾问外，则没有象中共和国民党那样在中央委 员会下设立那么多部门，当然也无什么强大的功能和效率，几乎没有什么组织纪律 ，这当然是两国政党的性质不同和社会环境差异所至。事实上，美国两党的主要功 能就是竞选，一切其他的活动都是为竞选而服务的。中共的章程写得很详细，但由 于没有制衡机制，大多条文从未兑现过。 其次，笔者也研究了美国一般性的公司法。公司组织与政治组织的根本不同在于 公司是盈利的，政治组织是非盈利的。公司组织架构是从上到下的，不同于政党组 织的委员会制，也不同于民主政府组织的三权分立制。公司领导人权力的产生方式 也是民主的，如最高权力架构是股东大会，股东大会选出董事长和董事会，董事会 决定执行委员会人选，大多都是有董事兼职。公司绝对要求高效率，权利大小的分 配与股东拥有股份的多少成正比。由于每一股份的权利都是相等的，所以拥有最多 数股份的人总是被选为总裁或董事长。事实上这是比例平等原则的体现。对公司领 导人的制衡主要靠公司法和国家的各种法律，而非靠组织架构和分权来制衡。因此 民运组织的制衡理念并不适宜与公司，而具有高效率的公司法也不能照搬到民运组 织上来。 现在回到民联的组织架构上来。民联组织架构是美国政府三权分立的模型。从四 届民联总部运作的经验来看，联委会所拥有的权力似乎过大，由于联委会不象美国 国会由两党组成，由于同委员会中的人情面子，在作出大部分决议时基本上都比较 团结并能顺利通过。但如有人想故意与行政主席对立，行政主席在联委会中很难得 到多数的支持，结果经常碰壁，自己的政策无法得到认可，造成决策的不做事，做 事的不决策。 在监察委员会处理有关行政部门的问题时，亦可能有类似情况发生。 民联四大以来的重大决策权主要属于联委会。比如，决定与民阵合并事宜，当然 这是有五大授权的，决定下届代表大会筹备人选，等等。甚至一些有关组织性质和 方向上的重大决策，行政部门大部分做事的重要干部如副主席、主编、干事等和监 察委员会的重要干部也只有列席和发言的权利，因为没有决策权，你的发言当然可 理可不理，这样的话，民联连中共所谓的集体领导精神都没有，对其他干部颇为不 公。不错，有些决议监察委员会可由多数通过宣布联委会的决议违章，但你总不能 整天如此。再说，也并非任何决议都是可任意宣布违章和废除的。从美国国会的运 作中，也许我们会为联委会找到一些理论依据，但民联不同与美国政府。民联重在 发展。若大部分干部的积极性不能最大地发挥出来，民联发展就很困难。民联的壮 大是靠所有的干部和成员的共同努力。 行政部门没有与联委会和监察委员会相等的人数，当行政部门与其他委员会发生 严重冲突时，由于行政部门往往是主席单枪匹马，结果人多势众的委员会总是占有 绝对优势，即使得罪主席，也不过是你一个人而已。结果有些问题不能通过协商得 到妥善解决。如果人数相等，任何一方都会比较节制和理性，因为大家的实力都差 不多。 最后来谈民阵二届后的组织架构。对于民阵的过去运作，笔者不很清楚。若从架 构上来分析，民阵虽属四权分立，但实际制衡功能上则类似与民联的三权。至于财 务委员会，论人数远少于拥有决策权的理事会，论权威远不如行政部门的主席法人 ，关键时除非财务主席不顾一切地抵制或得到监事会的声援，否则根本不能单独对 其他架构产生有效的制衡作用。另外，从功能上讲，财务委员会的功能只是负责管 理财务而已，仅相当于行政部门诸多功能部门中的一个功能部门，不管怎样，它都 不可能会有相当于其他权力机构那么大的职权。很明显，根据目前的组织规模，大 家若仅为财务管理选出和理、监事同样多的人来组成一个为制衡而制衡的委员会， 让十几个委员来看管几块钱，那不仅显得可笑，而且也是对人力资源的一种浪费。 当然，我们不是对财务管理不重视，而是认为不把财务权分立也可以把财务管好。 现在回到原题上，既然民阵架构类似民联的三权分立，那么在运作中也难免遇到上 述民联可能遇到的问题。 至于民阵一届的组织架构，由于理事会主席就是民阵主席，秘书长由主席提名， 结果形成类似与民联四届以前的两权委员会制。这种架构的劣病，民联的经验已都 证实，故不在此多谈。 从以上的论述看，组织的架构本身并非万能。民联四届以来的架构虽是三权分立 ，但实质上只是一个笼统的架构而已，章程中几乎没有各机构权力功能的严格和详 细的分配和界定，结果人多能强的机构就会把许多大权都抓到自己手中，造成强者 对弱者处处制衡，而弱者往往连自己的权力都保不住，导致运作没有效率，也没有 平衡。正如一个汽车虽有四轮，但若其中有一个或两个轮子不是汽车轮子而是自行 车轮子，那么这部汽车不用说跑，就是连站恐怕都站不稳，尽管其它轮子一直都在 咬着牙顶着，但由于顶的重心不对，车子还是难免要倾斜，因为四个轮子的力能分 配不均。对一个组织来说，除需要一个科学合理的基本架构，更需要在基本架构的 基础上通过章程的条例细侧对权力功能进行的科学分配，否则，单靠我们仿效他人 实行一个几权分立的笼统架构是不能达到预期的效率和适度制衡的。 向代表大会负责没有实质意义 每次民联、民阵的代表大会选出的下届领导班子，理论上都是向代表大会负责， 但实质上究有多大意义呢?每次代表大会一结束，大家都各赴西东，至于组织运作， 就全拜托新的领导班子啦，搞好搞坏，又有几个上届代表或一般成员能管得了一些 大名鼎鼎的领导人呢?即使两年后再有一次代表大会，但届时各领导人的任期已满， 错误已犯，即使代表们追究责任，恐怕也是为时已完。因此，所谓的“向代表大会 负责”，并无多少实质意义。但如能在代表大会闭会期间设立一个超然于任何分立 机构并能招之即来、挥之即去的权力机构，一些运作中各委员会无法单独解决的问 题则可由该权力机构裁决，则不失为各领导班子的实质意义上的负责对象。 健全体制与人和 古人说：天时不如地利，地利不如人和。对一个民运组织来说，健全体制固然重 要，但若人不和，健全的体制也并非万能。制衡最好是止于警惕，提醒每个领导人 自己的组织行为时刻都受着他人的监督和制约。如果制衡成了每日组织的事务，那 么大家则要天天把精力用在相互制衡上，当然就无精力去发展组织和推动民运了。 美国国会有权弹劾犯禁的总统，但假如每个总统都不守法而犯禁，每个总统都要遭 弹劾，那么美国政府大概也不会有精力去搞经济了;另外，如果任何总统有一点缺点 或过失或与国会不和，国会都非要弹劾这总统不可，那么国会就很可能滥用了制衡 权。当然，这种假设很难成为现实。因此，一个体制的制衡再有威力，最好还是以 人人自觉遵守规则而让制衡的行动少发生为上。□