中国大陆的无程序决策 阮 铭 （此文由作者根据一九九三年三月三十日在纽约州立大学Oneonta校区的演讲提纲整 理） 曹日新教授给我找出的讲题是“中国大陆的决策程序”。我回复道，“中国大陆 是无程序决策”。他说，“好，你就讲无程序决策。”下面分五点来讲。 一、一个国家、两种决策制度 中国大陆有没有程序化的决策制度？ 形式上是有的。有人民代表大会（立法），有国务院（行政），有最高法院（司 法）；有宪法，刑法，刑事诉讼法和行政诉讼法，还有各种制度化的行政法规和行 政程序，如《人民代表大会议事规则》之类。这些与一般现代法治国家在纸面上无 大差别。这些纸面上的制度，构成了一个纸面上的“人民共和国”。 然而，中国大陆的实际决策，并不经过这些程序。决策的绝对权力，属于共产党 ，属于共产党的最高领袖。中共建国四十四年来，重大决策出自两个人的意志：毛 泽东和邓小平。所以中国大陆并不存在人民共和国的事实，存在的是毛泽东帝国和 邓小平帝国。 二、有效决策的无程序性 党的最高领袖拥有决策的绝对权力。而由于领袖意志无程序可循，导致决策的随 意性和偶然性。 一九五八年大炼钢铁是中共历史上的一项重大决策，它是按照怎样的“程序”作 出的呢？我第一次得悉这个奥秘是听薄一波在中央党校讲的。他说，一九五八年夏 天北戴河会议前，有一回薄一波和毛泽东一起在中南海游泳。毛泽东边游边问薄一 波钢铁生产情况，那时薄一波主管钢铁生产。当毛问到当年能生产多少钢铁时，薄 一波正好在游泳池里翻了一个身，得到了灵感，随口说出，“翻一番”。毛高兴地 说，“好，翻一番。”决策“程序”就这样完成了。接着是北戴河会议，无异议通 过一九八五年钢铁生产指标：一千零七十万顿，即一九五七年五百三十五万吨“翻 一番”。毛泽东立即对外公布了这一指标。然后一算帐，钢铁生产的设备根本不可 能完成。于是就有了全民大炼钢铁。后果是大家都知道的了。 再看今天正在北京举行的八届人大。这是五年一度的换届大会，人事、政策都要 有大的更新，宪法也需要修正。然而这一切都已在人大议事“程序”之前决定了。 代表们在人民大会堂里不过是演出一出投票大戏而已。这场大戏的导演，就是中共 老人中唯一的主席团成员邓小平。他虽然未在会上出现，他的决策却笼罩着整个人 大。现在会议到了尾声，在井然有序的表演中也有偶而脱序闹出笑话的。譬如按照 宪法和人代会议事规则，选举是分步骤的。票选出主席后，由国家主席提名国务院 总理人选，代表行使同意权。总理当选后，由总理提名各部委人选，代表再度行使 同意权。却不料这一回大会秘书处在选前就把主席、总理、部委人选名单一古脑儿 送到各代表团去“酝酿”。结果引起浙江代表团发出抗议，认为“违宪”，质问是 谁行使了尚未选出的主席和总理的提名权？当然，抗议是抗议，最后还是照名单一 个不差地当选。大陆媒体一概不予报道，但无法控制外国记者报了出来。所以实际 上的选举权，提名权，同意权，早在人大开会之前被一个人行使了。他就是邓小平 。 决策无程序，或决策先于程序，最高领导人意志就是决策。这是中国大陆决策的 实质。 毛泽东相信“一言丧邦，一言兴邦”。他常说，“赫鲁晓夫的一言，全民党，全 民国家，使苏联亡了党，亡了国，变修了”；而他的“阶级斗争”，“无产阶级专 政下继续革命”兴了邦。对毛泽东来说，无程序决策，是他的哲学。 邓小平也一样。他常对外国人说，“你们的三权分立，太麻烦，没有效率，还是 我们的制度决定问题快”。刑法刚公布，他就批准彭真判魏京生十五年。快是快， 中外法学家都摇头。邓小平说，“已经判了，就不改了。” 三、“橡皮图章”的非决策程序 按照“中华人民共和国宪法”，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。然而 它有程序却无决策，它的程序不过是为毛泽东和邓小平两个帝国的最高统治者的决 策盖上“橡皮图章”罢了。 有人说，改革开放以来的人大，已经有了进步。我看形式上的进步是有的，但是 作为有程序而无决策的“橡皮图章”这个本质，并没有改变。 举个例子。邓小平的既定方针，要在八届人大完成“江李体制”的最后巩固。这 就是让江泽民党政军三权独揽（党总书记，国家主席、军委主席），让李鹏继续当 总理。事实上这两个人在中国大陆已经成为笑柄。假如让人民代表按程序提名实行 差额竞选，像贵州、浙江那样，江、李未必竞争得过乔石、朱熔基。邓小平、江泽 民、李鹏再老再笨，也不致于不明白这一点。所以他们必不肯改变这个非决策程序 的“橡皮图章”。那么“进步”在什么地方呢？就在李鹏少了三百三十票居然让人 知道而且好笑。 “江李体制”为了保障这颗“橡皮图章”的有效性煞费了苦心。 一是选票的设计。同意票不必动笔；反对票、弃权票必须动笔。执行主席一宣布 “现在开始笔选”，主席台上就无人肯动笔。假如按照惯例，弃权票不必动笔；同 意票，反对票必须动笔的话，那结果恐怕还要好看。 二是人选的安插。邓小平说过那几个不得人心下来的“左棍”必须妥为安插。如 果把五个左棍（袁木、高狄、王忍之、贺敬之、徐惟诚）安插在差额的人大常委人 选里，五人必一齐落选无疑。江李们把这五人放到等额选举的政协常委人选里，果 然五人均以最低票当选。 三是媒体的控制。大陆媒体一概不公布票数。而当选者名单亦不以票数而以姓氏 笔划为序公布。然而毕竟控制不了外国自由派记者，李鹏和袁木、王忍之、高狄、 贺敬之、徐惟诚等左棍的不得人心还是举世皆知。新闻封锁之不够严密，算是一点 进步。 四、决策民主化科学化尝试的失败 邓小平在改革开放早期，一度主张决策的民主化科学化，建立制度、法律和程序 。他在十一届三中全会上说，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不 因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是 法律很不完备，很多法律还没有制订出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞 成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以 ，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，……经过一定的 民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执 法必严，违法必究。国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要 用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”他又说， “斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这 样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导 制度问题以及其他一些原因，仍然导致了文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其 深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全 局性、稳定性和长期性。” 然而邓小平对于建立民主程序和法律制度的“看法和注意力”很快就转移到相反 方向，反对“资产阶级自由化”去了。他的悲剧是在经济制度改革上跨越斯大林和 毛泽东，而在政治制度上不敢跨越斯大林和毛泽东的极权暴政。他在毛泽东帝国的 基础上建立了一个市场繁荣，政治窒息，法制荡然，官倒横行的新帝国。直到一九 八六年，万里，胡耀邦这些人还想挽救这个帝国，重新提出决策民主化科学化和政 治问题可以自由讨论。而邓小平已经不能容忍他一度主张过的政治制度改革，最终 在政治上与斯大林极权主义派别结盟，直至跨进六四屠杀的深渊。 五、宪政民主是决策程序化的前提 怎样才能改变中国大陆的决策无程序和有程序无决策？就程序论程序地去解决是 难见成效的。解决决策程序化的前提是结束一党专政一人专政的政治极权制度，向 宪政民主过渡。 在一个没有权力制衡，没有个人自由和基本人权保障，没有新闻自由和政党政治 的一党专政制度下，只能是“听党的话”，“一个人说了算”，不可能有决策的程 序化。这种状况愈来愈不能适应大陆内部的市场经济发展与大陆的程序化。这种状 况愈来愈不能适应大陆内部的市场经济发展与大陆外部的自由民主浪潮冲击。民众 中要求过渡到宪政民主的政治倾向可能得到中共内部一部份较有理性的政治力量的 认同。前苏联和东欧的历史教训十分清楚：坚持一党专制，抵制宪政民主的结果， 只有使共产党彻底崩溃。而大陆在经济开放获得成效的基础上渐进地向宪政民主演 变，可能是中共谋求通过自身改革继续在大陆保持政治地位的最后机会。现在不少 人期望邓小平学蒋经国，最后来一个开放报禁、党禁，继经济市场化之后把大陆推 上宪政改革之路。邓小平可以不干。邓小平之后谁也阻挡不了。大陆只有极少数人 ，像陈元“太子党”及其追随者，主张强化“意识形态禁忌体系”与“暴力机器威 慑力量”，以保障和扩大自身特权，企图由他们来建立毛泽东、邓小平之后的“第 三帝国”统治。然而他们的“挑战”从中共十四大到八届人大几乎全军覆没。眼下 “太子党”的“喉舌”们只能在港台和海外一些刊物上继续鼓吹他们的“第二思潮 ”必胜，骗骗大陆之外不明真相的人，在大陆之内并无多大市场。 假如邓小平之后，大陆的自由民主力量与中共内部较开明的政治力量都能保持理 性，双方采取节制的政治策略并获得妥协，共同制止中共内部极权派反抗，遵循合 法程序走上宪政之路的可能性是存在的。 八届人大值得注意的一点是新任人大委员长乔石的讲话。他回到了邓小平在改革 早期的“民主制度化、法律化”的立场，强调“没有民主和法制就没有社会主义现 代化”，把“民主和法制建设”提高到了“八届人大的根本任务”，置于“市场经 济体制的确立和完善”之前。一九八九年的万里未能运用七届人大的“最高权力” 制衡邓小平这个超级强人以制止六四屠杀。那个历史时代行将过去。乔石的八届人 大显然将面临一个不再有超级强人的新历史时代。这就给结束毛泽东、邓小平式的 帝国制度，过渡到权力制衡的宪政民主创造了前提。然而为了实现向宪政民主的和 平过渡，更需要的是自由民主力量的智慧和勇气。□