一部剥夺公民权利的法律 ----评“中华人民共和国集会游行示威法” 项小吉 序 言 中华人民共和国从一九四九年到一九八二年先后制定了四部宪法。每部宪法尽管 都有较大的变动但都保留规定了公民集会游行示威的权利。中国人民从他们的社会 生活经验中早就清楚，宪法规定的这种权利不过是民主的招牌，人民根本不可能真 正享有它。事实上，在一九八七年以前，从中央政府到各地方政府，一直未有任何 具体保护实施这一权利的法律规定，凡遇有游行示威一律逮捕镇压，一律称为非法 。这种宪法权利在日常生活中得不到保证实施的情形到了八十年代已与“改革开放 ”和加强法制建设的浪潮格格不入，但中共政权依然下不了决心制定一部“集会游 行示威法”。道理也很简单，这种法律定严了显然不符合宪法精神；定宽了又怕人 民凭此愈加频频发动示威游行而又不能再称之为非法。因此只好一拖再拖。 一九八六年冬，北京和南方一些文化中心城市发生了大学生的小规模的示威游行 活动。一九八七年一月北京市政府匆忙发布了一个关于集会游行示威的十条规定， 顿时引发众多非议。到一九八八年部分省市也相继制定了当地的“示威游行暂行规 定”；相对八九年而论，八八年的政治气氛还算和缓，这些地方性的暂行规定还算 不太严厉。 一九八九年六四屠杀后李鹏当局顾不得宪法这块遮羞布了，决定立即制定一部“ 集会游行示威法”，为其剥夺中国公民的基本人权制造法律上的依据。一九八九年 十月三十一日“中华人民共和国集会游行示威法”制定生效了，它共有五章三十六 条，其中有关限制与惩治的条款占五分之四。如果说中国宪法在承认中国公民享有 表达自由时还面带伪笑的话，那么从这部“示威法”中我们就只能看到天安门广场 坦克履带留下的痕迹了。连中共法学权威张友渔对此也不得不哀叹：“本来，集会 、游行、示威法，在一九七九年初就已开始起草，主要是为了具体实现宪法第三十 五条和第五十一条的规定，而不是为了应付象目前所发生的动乱，以至反革命暴乱 。”十年未能完成的“示威法”，在六四之后不到半年就制定生效了，这一慢一快 反映了立法者的为难、尴尬和不顾一切。 立法背景决定了立法目的，立法目的决定了法律条文。下面我们选“示威法”中 的主要各条进行分析，从中不难看出它的无理、凶残和虚伪。 一、对集会内容与行为方式的限制 “示威法”第四条规定：公民在行使集会、游行、示威的权利的时候，不得反对 宪法所确定的基本原则，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法 的自由和权利。 这里有两个“不得”，先看第一个“不得”。首先，我们要问：什么是“宪法所 确定的基本原则”？中国宪法并无“基本原则”这一章或这一条，不像联合国宪章 第二条那样明确规定了七项基本原则。但从另一角度来讲，宪法既然是一国之基本 法，条条都可被认为是基本原则，且都应被理解为前后一贯，互不冲突。不能在宪 法之上再设定一个最高原则。宪法第二条规定：一切权力属于人民。第四条规定： 各民族一律平等。这些规定都应视为基本原则，都只能以字面最接近的语义去解释 ，不能再有别的什么“基本原则”去限制它。而中共政权所强调的“基本原则”是 专指宪法序言中的“四项基本原则”。这里就发生第二个问题：序言中有没有列举 “四项基本原则”，它能否直接作为某一政党特殊权力的根据，序文与正文的关系 是否存在效力层次，等等。如果说序言本身就直接规定了权力、权利和义务的话， 如果说序言本身就具有法律效力而且还高于正文的话，那宪法正文中的许多条款就 等于废话。举个例，宪法第三十六条规定：公民有宗教信仰自由。如果说序言中存 在一个“四项基本原则”而且其效力还在正文之上，那宗教信仰自由这一条显然与 “四项基本原则”相抵触。一个主张无神论，一个可能包括有神论。宪法第三十五 条规定的言论出版集会结社游行示威的自由，这本身就是一项基本原则。对任何政 党的批评，对任何观点的讨论，对任何主张的提出都属于表达自由的范围，首先从 程序上应该得到保障，包括对宪法的批评和修正。 再看第二个“不得”，这是从中国宪法第五十一条照搬下来的。这种规定过于空 泛，是中共立法的特征，在解释执行过程中政府可以轻易地剥夺公民的基本权利。 这里主要涉及到权利冲突和对各种权利的平等保护的问题。如果“国家的、社会的 、集体的利益”在任何时候都高于公民的宪法权利；如果两项权利相冲突时一方必 须永远让位；那这种宪法规定的权利就名存实亡了。集会抵制日货会损害国家外交 ，游行穿街过巷会妨碍社会秩序，示威抗议征派会减少集体收益，我们很难想像哪 一场集会游行示威能够皆大欢喜，难道宪法确认的公民表达自由不属于“国家的、 社会的、集体的利益”范围吗？至于说集会游行示威不得损害其他公民的合法的自 由和权利，这是对的。但立法者在这句话中把国家的、集体的、社会的利益与其他 公民的权利混为一谈就别具用心了。利益是利益，权利是权利；比如说，一方面雇 员罢工不得妨碍雇主继续开业，你有罢工权，我有开业权；但另一方面也不能因为 雇员罢工会损害雇主的利益而禁止雇员罢工，否则罢工权就成了空话。 “示威法”第四条使公民申请获准集会游行示威成为不可能，有那么多的“原则 ”不得触犯，有任意解释的“利益”不得损害。 二、对参加人员的限制 “示威法”第十五条规定：公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当 地公民的集会、游行、示威。第三十三条规定：公民在本人居住地以外的城市发动 、组织当地公民的集会、游行、示威的，公安机关有权予以拘留或者强行遣回原地 。这种规定显然又是违背宪法的。这种以原住地为借口来限制公民的集会游行示威 权的真实目的是，防止持不同政见者传播他们的思想，防止集会游行示威规模的扩 大。这是中国立法者从八九学生运动中吸取的教训。 “示威法”第十六条规定：国家机关工作人员不得组织或者参加违背有关法律、 法规规定的国家机关工作人员职责、义务的集会、游行、示威。这一条仍是想进一 步减低集会游行示威的规模，把公务人员排除在外。在中国城镇，所有的单位都只 按两类划分，企业或事业。其中事业单位都可属于“国家机关”，包括学校、医院 、政府各行政部门，等等。各机关当然有各自的职责和义务，就是企业单位也不例 外。但把这种职责和义务用来作为限制宪法权利的借口，把规定职责之法律法规的 法律地位置于宪法之上，显然又违反宪法第五条：一切法律、行政法规和地方性法 规都不得同宪法相抵触。 “示威法”第三十四条规定：外国人在中国境内未经主管机关批准不得参加中国 公民举行的集会游行示威。既然外地人都不得参加，外国人就更不用说了；各地串 联都不准，内外勾结更难允。 三、对活动时间空间的限制 “示威法”第二十四条规定，举行集会游行示威的时间限于早上六时至晚上十时 。也就是说，不得露天过夜举行集会游行示威。这在客观上就造成这种活动很难连 续一天以上进行。集会游行示威必须当天结束解散，第二天若要继续进行，组织者 与参加者都要重新组织来回奔走。这必然增加疲惫多费时间和钱财，尤其是在交通 工具基本上都控制在政府手中的情况下。 “示威法”第二十二、二十三条对集会游行示威的场所和经过的路线作了限制规 定：设置警戒线，不得逾越；一定距离内，不得举行。不得逾越的地段包括所有国 家机关的所在地。不得举行的地段主要指北京天安门广场、中南海和钓鱼台周围。 换言之，这类活动就只好在城市外围举行。 四、审批、复议 举行集会、游行、示威，必须要由该次活动的负责人在五天前向主管机关提出书 面申请，在获得许可后方可进行。主管机关是各地的公安局。事实上，“示威法” 对于这类申请除了前面提到的以内容为理由规定可以直接拒批之外，还为主管机关 规定了好几种别的拒批方法。如第十七条规定：以国家机关、社会团体、企业事业 组织的名义组织或者参加集会、游行、示威，必须经本单位负责人批准。如果得不 到“本单位负责人批准”，这类申请自然会被主管机关驳回；即使得到“本单位负 责人批准”，主管机关仍可拒批。总之是要使申请手续复杂化，需要直接承受责任 的个人越多，这类申请越难提出。又如“示威法”第十条规定：申请举行集会、游 行、示威要求解决具体问题的，主管机关接到申请后，可以通知有关机关或者单位 同集会、游行、示威的负责人协商解决问题，并可以将申请举行的时间推迟五日。 这是想用单位负责人对集会组织人的威逼或利诱来迫使“集会、游行、示威的负责 人在提出申请后接到主管机关通知前撤回申请”（第十四条）。再如“示威法”第 十一条规定：主管机关可以变更举行集会、游行、示威的时间、地点、路线。这种 种限制又只能使人相信“示威法”只有一个目的：禁止集会游行示威。 如果对主管机关不许可的决定不服，申请人也只可向同级人民政府申请复议（第 十三条），而且这是终审，不能再向法院提起诉讼，“行政诉讼法”也作了同样规 定。这种复议程序的结果是不难想见的。既然“示威法”第六条已经明确规定集会 游行示威的主管机关是公安局，那么对集会游行示威的内容和形式的判断理解，对 “示威法”条文的理解执行都只能由公安局来掌握。同级政府对公安局的决定不会 有异议主要还是因为两者都清楚“示威法”的旨意是禁止示威，谁批准集会游行示 威，谁就将承担政治上的风险。 五、惩 罚 “示威法”的立法目的就是尽可能禁止集会游行示威的发生，和尽可能压低这类 活动的规模。公民在其宪法权利得不到合理实现时就可能为夺回自己的权利而奋起 抗争。立法的不合理造成守法的不可能。这种情形将会越来越频繁地在中国出现， 对此，“示威法”设计了一套周密残酷的惩戒措施：滥用类推，扩大“治安管理处 罚条例”和“刑法”的使用范围。严限加严惩，完成了对公民宪法权利的剥夺。 “示威法”第二十八条除了规定举行集会游行、示威，有违反治安管理行为的， 依照治安管理处罚条例有关规定予以处罚之外，还另加规定对举行集会游行示威有 ：一、未依照本法规定申请或申请未获许可的；二、未按照主管机关许可的目的、 方式、标语、口号、起止时间、地点、路线进行，不听制约的；都可对负责人和直 接责任人员处以警告或者十五日以下拘留。 “示威法”第二十九条除了规定“举行集会、游行、示威，有犯罪行为的，依照 刑法有关规定追究刑事责任”之外，还将“刑法”第一百五十八条和一百五十九条 类推适用到集会游行示威上来，以妨害社会管理秩序罪论处。 按照“治安管理处罚条款”第二十条第三款，非法携带管制刀具的，处十五日以 下拘留，二百元以下罚款或者警告。但在“示威法”第二十一条中规定：携带管制 刀具的，比照刑法第一百六十三条的规定追究刑事责任。而“刑法”第一百六十三 条的规定是：违反枪枝管理规定，私藏枪枝、弹药，拒不交出的，处二年以下有期 徒刑或者拘役。这就是说，平时携带管制刀具可处十五日以下拘留，集会游行示威 时携带管制刀具可处二年以下徒刑。 相比之下，对扰乱、冲击或者以其他方法破坏集会游行示威的，“示威法”规定 的处罚就简单含糊多了。 结束语 在现代封建主义的中国，法律制度主要是统治核心的专政工具。在司法方面有大 量的“形势犯”，在立法方面有大量的“形势法”。从宪法到各部门法，立法都是 根据一时的形势需要，甚至是根据最高统治者的一段指示而匆匆制定。前后矛盾， 相互抵触；模糊粗糙，专横虚伪是这些法律的共同特点。“示威法”是中华人民共 和国四十多年立法史上的一个典型，从中我们对立法者在一九八九年的恐惧、残暴 和绝望能一览无余。这种法律注定不能持久。中国的立法者老是抱怨公民的守法意 识太差，看看“示威法”吧，这种法人民能遵守吗？“有法不依”的一个原因是立 法无理。八九年制定的这部“示威法”是中国现代封建法制史上一篇不可或缺的范 文。 【选自《中国之春》第一零九期(一九九二年六月号)】